CC BY
84
ИНИЦИАТИВНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ НА ПРИМЕРЕ МУНЦИПАЛИТЕТОВ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
Аннотация. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения хорошо известны, в основном они выражаются в весьма ограниченных полномочиях муниципалитетов. Как показывает зарубежный опыт, инициативное бюджетирование на местном уровне призвано стать перспективным направлением для развития местного самоуправления. В статье раскрываются проблемы внедрения инициативного бюджетирования и показаны пути их решения на местном уровне применительно к Санкт-Петербургу. Предложенная модель может быть применена к иным городам-мегаполисам и будет способствовать эффективному информационному и политическому обмену «государство-население», повышению эффективности бюджетных расходов. Статья подготовлена по результатам выполнения магистерской диссертации в рамках конкурса «Студенты-городу ».
Ключевые слова. Инициативное бюджетирование, местное самоуправление, общественное участие граждан, бюджетный процесс, города федерального значения.
Evdokimova N.V., Morgunova G.V.
INITIATIVE BUDGETING AT LOCAL LEVEL ON THE EXAMPLE OF ST. PETERSBURG MUNICIPALITIES
Abstract. The features of the organization of local self-government in cities of federal significance are well known, mainly they are expressed in very limited powers of municipalities. As international experience shows, initiative budgeting at the local level is intended to become a promising direction for the development of local self-government. The article reveals the problems of introducing initiative budgeting and shows ways to solve them at the local level in relation to St. Petersburg. The proposed model can be applied to other megacities and will contribute to an effective informational and political exchange "state-population", increasing the efficiency of budget spending. The article was prepared based on the results of the master's thesis in the framework of the contest "Students-City".
Keywords. Initiative budgeting, local self-government, public participation of citizens, budget process, cities of Federal importance.
Местное самоуправление в городах федерального значения имеет ряд особенностей - оно осуществляется на внутригородских территориях, перечень вопросов местного значения определяется законами городов федерального значения [1, ст. 79] и он весьма ограничен (в основном, вопросами благоустройства). Следует заметить, что состав муниципального имущества также определяется законами субъектов РФ. Таким образом, при закрепленном в ст. 5 Конституции РФ [2] равенстве субъектов РФ, на практике наблюдаются существенные различия в реализации местного самоуправления в городах-
ГРНТИ 06.73.15
© Евдокимова Н.В., Морунова Г.В., 2019
Надежда Васильевна Евдокимова - казначей отдела казначейского сопровождения УФК по Санкт-Петербургу. Галина Владимировна Морунова - кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов Санкт-Петербургского государственного экономического университета. Контактные данные для связи с авторами (Морунова Г.В.): 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., 21 (Russia, St. Petersburg, Sadovaya str., 21). Тел.: +7 904 637 38 84. Е-mail: morunova2009@unecon.ru. Статья поступила в редакцию 10.07.2019.
мегаполисах и иных субъектах РФ. По существу, в рассматриваемых субъектах РФ имеет место переплетение функций государства и местного самоуправления.
Большие надежды на укрепление местного самоуправления связаны с инициативным бюджетированием. Очевидно, что условия для внедрения инициативного бюджетирования в крупных городах существенно отличаются от небольших поселений, где жители друг друга знают, и местное сообщество имеет понятные структуру и состав. В мегаполисах люди живут в одном муниципальном образовании, работают в другом, детей учат в третьем и т.д., иначе говоря, очень высок «эффект перелива», в связи с чем складывается впечатление о мегаполисе как об едином городском сообществе. Это дает повод говорить о необходимости централизации управления этим единым сообществом на основе реализации принципа единства городского хозяйства, об укрупнении муниципальных образований, оптимизации затрат на содержание органов местного самоуправления (т.к. это - основная доля расходов в муниципалитетах мегаполисов). При этом, на наш взгляд, упускается очень важный вопрос: как обеспечить при этом реальную доступность власти для населения, и, соответственно, насколько эффективно будет происходить информационный (политический) обмен «государство - население».
Инициативное бюджетирование стремительно развивается во многих регионах России уже более 10 лет, а первая практика инициативного бюджетирования в мире была реализована в городе Порту-Алегри в Бразилии в 1989 году [3]. В рамках выполнения работы по конкурсу «Студенты - городу», организованному Комитетом по науке и высшей школе Санкт-Петербурга, по заказу Комитета финансов Санкт-Петербурга нами были изучены лучшие зарубежные и отечественные практики инициативного бюджетирования, определены проблемы внедрения инициативного бюджетирования в мегаполисах и пути их решения, а также предложена модель организации инициативного бюджетирования на местном уровне в Санкт-Петербурге.
Следует отметить, прежде всего, что инициативное бюджетирование является одной из форм общественного участия граждан в решении вопросов местного значения и бюджетном процессе, и таких форм немало (см. таблицу), но не все механизмы их реализации отработаны, нет их четкого регулирования на государственном уровне. По нашему мнению, в широком смысле общественное участие граждан в бюджетном процессе - это вовлечение граждан в решение социально-экономических проблем развития муниципалитета при реализации муниципальных программ путём их участия в управлении местным бюджетом [4].
Общественное участие граждан в бюджетном процессе можно условно разделить на два вида:
• пассивное участие - повышение бюджетной информированности граждан, в том числе о бюджете, муниципальных программах, услугах и т.д. Пассивное участие лежит в основе активного участия, следует предположить, что открытость бюджетных данных способствовала развитию инициативного бюджетирования в России;
• активное участие, когда гражданин непосредственно участвует в некотором проекте либо голосованием по распределению бюджетных средств (общественные слушания, краудсорсинг и т.д.), либо участвует своими средствами - краудфандинг и др. Ключевым фактором здесь является проявление инициативы граждан, отсюда и название - инициативное бюджетирование.
Исходя из конституционно-правового статуса, местное самоуправление является именно тем уровнем, где непосредственно происходит информационный (политический) обмен. Следовательно, развивая местное самоуправление в городах федерального значения и управление муниципальными финансами, как его экономическую основу, государство способствует более эффективному политическому обмену, в результате повышается удовлетворенность населения властью (лояльность). Можно привести много примеров из практики, когда реализуются городские проекты без учета мнения населения, это вызывает недовольство, неудовлетворенность со стороны граждан, в результате - бюджетные деньги израсходованы, а результат гражданам непонятен и не поддерживается ими.
Очевидно, что факторы, которые препятствуют развитию местного самоуправления в городах федерального значения, также являются «вызовами» для внедрения инициативного бюджетирования на муниципальном уровне. К ним относятся: большая территория; многочисленное население; фрагментарность и разнородность сообществ; индивидуализм и низкая мотивированность жителей (трудно организовать обсуждение); ограниченность местных бюджетов; нехватка кадров в муниципалитетах. Наряду с этим, есть и преимущества городов такого масштаба, которые следует использовать как для
развития местного самоуправления, так и для инициативного бюджетирования: экспертные ресурсы (в том числе, высшие учебные заведения); общественные организации и волонтеры; высокая цифро-визация и т.д. [9].
Таблица
Сравнение форм общественного участия граждан в решении вопросов местного значения [5-8]
Критерии / формы Публичные слушания Самообложение граждан
Направление деятельности Учет мнения граждан по проектам бюджета муниципального образования Неналоговые доходы в местные бюджеты, разовый (исключительный) платеж на решение конкретных задач
Внедрение Обязательно к исполнению 2017 г. - 1687 муниципальных образований, объем - 240 млн руб.
Нормативное правовое регулирование Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ст. 28) Бюджетный кодекс РФ. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ст. 56)
Результат общественного участия граждан Предложения граждан носят рекомендательный характер Реализация разового, конкретного проекта
Условия финансирования Местный бюджет Средства граждан
Реализация в Санкт-Петербурге Да Нет
Критерии / формы Программа поддержки местных инициатив Инициативное бюджетирование
Направление деятельности Реализация приоритетных проектов населения за счет финансирования из бюджетов субъектов РФ, муниципальных бюджетов, софи-нансирования граждан и бизнеса Процесс разработки, утверждения и распределения части бюджетных средств муниципального образования в рамках проектного подхода
Внедрение 2017 г. - 9 субъектов РФ 57 субъектов РФ. Более 15 000 проектов. Объем - 14,5 млрд руб.
Нормативное правовое регулирование Программа Минфина России «Развитие инициативного бюджетирования в Российской Федерации в 2016-2018 годах» Проект изменений в Бюджетный кодекс РФ
Результат общественного участия граждан Реализация проекта в результате проведенного конкурса Реализация проектов граждан, набравших наибольшее количество голосов
Условия финансирования Региональный, местный бюджет, софинансирование граждан и бизнеса Региональный и/или местный бюджет, в некоторых случаях - софинансирование граждан
Реализация в Санкт-Петербурге Нет Да
В Санкт-Петербурге на внутригородском уровне полномочия органов местного самоуправления слабы (что характерно для городов федерального значения, как было сказано ранее), т.к. в основном исполнительную власть реализуют администрации районов, которые входят в состав городской власти. Видимо, это стало одной из причин того, что в городах федерального значения инициативное бюджетирование развивается «сверху», т.е. сначала на уровне города, а только затем с поддержкой городской власти на муниципальном уровне.
В Санкт-Петербурге с 2016 года реализуется проект инициативного бюджетирования в рамках государственной программы «Создание условий для обеспечения общественного согласия в Санкт-Петербурге». Данный проект, который получил название «Твой бюджет», нацелен на генерирование новых идей по развитию благоустройства территории, открытость и прозрачность бюджета, повышение уровня доверия к власти, увеличение эффективности расходов городского бюджета, повышение качества жизни населения и достижение общественного согласия.
Отметим, что данный проект является примером положительного опыта выделения доли средств бюджета с учетом инициатив граждан и при их прямом участии в принятии решения относительно
выбора объектов расходования средств и последующего контроля за осуществлением принятых решений. Из года в год количество заявок на участие в проекте «Твой бюджет» увеличивается, достигнув в 2019 году рекордной отметки - 7 646. Увеличилась также сумма финансирования проектов в районах: если в предыдущие годы выделялось по 10 млн рублей на район, то в текущем году 6 районов-победителей получат по 15 млн рублей [10]. Однако есть некоторые проблемы, на которые необходимо обратить внимание:
• инициативное бюджетирование осуществляется пока только на уровне города и за счет городского бюджета;
• в силу объективных причин местные бюджеты не софинансируют инициативные проекты, хотя есть положительный опыт других регионов в привлечении средств муниципалитетов от 1% (Сахалинская область) до 10% (Ярославская область);
• нет практики вовлечения средств граждан и бизнеса в инициативное бюджетирование;
• необходимо принятие нормативных актов, закрепляющих инициативное бюджетирование на муниципальном уровне в Санкт-Петербурге;
Еще один важный вопрос - зачастую у муниципалитета нет денег на то, чтобы содержать в дальнейшем созданный в рамках инициативного бюджетирования объект. Тем не мене, считаем, что надо активно вовлекать муниципальные образования города (а их 111) в инициативное бюджетирование. На первом этапе необходима поддержка города, поэтому считаем целесообразным включить муниципалитеты в проект «Твой бюджет» с предоставлением субсидий из регионального бюджета муниципалитетам на реализацию проектных инициатив граждан. Доля софинансирования муниципалитетов при этом должна быть минимальной, или нулевой (что следует закрепить законодательно).
Далее, с развитием практики инициативного бюджетирования, отработкой механизмов на муниципальном уровне, возможно развитие самостоятельных проектов на муниципальном уровне, с привлечением средств граждан и бизнеса. Важно закрепление нормы о том, что муниципальная программа в обязательном порядке должна включать общественное участие граждан в бюджетном процессе, что позволит повысить эффективность управления общественными финансами на муниципальном уровне. Представляется, что в Санкт-Петербурге для развития инициативного бюджетирования на муниципальном уровне необходимо использовать ресурсы, которыми обладают высшие учебные заведения города: коллектив высококвалифицированных специалистов; студенты - волонтеры; инфраструктура для подготовки и переподготовки кадров по инициативному бюджетированию и т.д.
Так, на базе Санкт-Петербургского государственного экономического университета создан Учебно-методический центр по повышению финансовой грамотности и развитию инициативного бюджетирования (далее - УМЦ ФГиРИБ), который, используя научный, методический и творческий потенциал, информационные ресурсы университета, призван стать не только площадкой для повышения финансовой и бюджетной грамотности населения, но и центром по развитию инициативного бюджетирования в регионе.
В целях развития инициативного бюджетирования на муниципальном уровне в Санкт-Петербурге авторами был предложен алгоритм, где все этапы реализации проекта «Твой бюджет» на муниципальном уровне поделены по сферам ответственности между УМЦ ФГиРИБ, администрациями муниципалитетов и Комитетом финансов Санкт-Петербурга (см. рис.). В рамках предлагаемой модели на базе УМЦ ФГиРИБ для распространения практики инициативного бюджетирования на муниципальном уровне предлагаем: организовать повышение квалификации сотрудников органов местного самоуправления по основам инициативного бюджетирования; оказывать консультационную помощь администрациям муниципальных образований в организации инициативного бюджетирования на муниципальном уровне.
При этом необходимо наладить взаимодействие органов местного самоуправления с УМЦ ФГиРИБ: организация граждан - администрация муниципалитетов, обучение и сопровождение - УМЦ ФГиРИБ. Университет также сможет подготовить студентов-волонтеров, которые будут разъяснять информацию гражданам об основах инициативного бюджетирования: как войти в проект; примеры лучшей практики и т.п. Они окажут помощь в сборе идей граждан и оформлении конкурсного предложения.
Ожидаемые результаты от внедрения инициативного бюджетирования на муниципальном уровне в Санкт-Петербурге, как показала зарубежная и отечественная практика многих регионов, это - зна-
чительное повышение доверия граждан к власти (лояльность), при этом улучшается информационный обмен «государство-население», выявляются и решаются социальные проблемы, бюджетные расходы направляются на решение насущных задач, происходит формирование позитивного настроения граждан [11].
В заключение следует отметить, что разработанная нами модель инициативного бюджетирования на местном уровне на примере Санкт-Петербурга имеет универсальный характер и может быть применена в других городах федерального значения - Москве и Севастополе, где также идет поиск лучших моделей инициативного бюджетирования.
1. Запуск информационной кампании. Проведение семинаров и тренингов для представителей муниципальных образований (МО), общественности. 1-2 декада марта. Ответственный: УМЦ ФГиРИБ
10. Реализация победивших проектов. Мониторинг реализации проектов до их завершения. Ответственный: КФ СПб; администрации МО
2. Предварительные обсуждения предложений населения и проведение собраний в администрациях муниципальных образований (МО). 3 декада марта. Ответственный: администрации МО
3. Собрание жителей: обсуждение и отбор проектных предложений для участия в городском конкурсе. 1 декада апреля. Ответственный: администрации МО
8. Объявление проектов-победителей. 1 половина июля. Ответственный: КФ СПб
4. Подготовка проектных предложений со стороны администраций МО. 2 декада апреля. Ответственный: администрации МО
7. Подведение итогов голосования. 3 декада мая. Ответственный: КФ СПб
5. Технический анализ проектных предложений. 2-3 декада апреля. Ответственный: Комитет финансов Санкт-Петербурга (КФ СПб)
6. Голосование городской конкурсной комиссии. 1-2 декада мая. Ответственный: КФ СПб
Рис. Алгоритм реализации инициативного бюджетирования на муниципальном уровне в Санкт- Петербурге
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
3. Федосов В.А. Общественное участие в бюджетном процессе: зарубежный опыт и российская практика: монография. СПб.: Изд-во СПбГЭУ, 2017. 143 с.
4. Морунова Г.В. Теория, законодательство и практика организации муниципальных финансов в трансформационной экономике. СПб.: Изд-во СПбГЭУ, 2016.
5. Партиципаторное бюджетирование: как привлечь граждан к управлению городом. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://openbudget.sakhminfin.ru/upload/docs/PB_booklet_e.pdf (дата обращения 05.03.2019).
6. Сивинцева О.В., Будник К.В. Партисипаторные инструменты в субъектах РФ: самообложение граждан и инициативное бюджетирование // Финансы. 2018. № 1. С. 96-127.
7. Управление государственными и муниципальными финансами: теория и современная практика / под ред. Н.Г. Ивановой. СПб: Изд-во СПбГЭУ, 2018.
8. Шульга И., Сухова А. Программа поддержки местных инициатив в России: пример лучшей практики инициативного бюджетирования // Муниципальная власть. 2016. № 2-3. С. 8-19.
9. Официальный сайт «Форум общественного участия», 2019. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://ippf.ru (дата обращения 01.06.2019).
10. Официальный сайт Комитета финансов Санкт-Петербурга. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://fincom.gov.spb.ru (дата обращения 01.05.2019).
11. Morunova G.V. Participatory budget - a tool for the optimization of municipal costs // New Challenges of Economic and Business Development - 2017: Digital Economy. Abstract of Reports. 2017. Р. 357-367.
