CC BY
90
Вагин В.В.
ИНИЦИАТИВНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ И КАЧЕСТВО ЖИЗНИ
Инициативы территориальных сообществ, направленные на совершенствование общественной инфраструктуры поселений — важный ресурс улучшения качества жизни. Осознание этого факта привело к формированию общемирового тренда, характеризующего вовлечение граждан в процесс принятия решений в сфере городского и поселенческого проектирования. Свыше 50-ти лет назад появилась практика участия граждан в архитектурном проектировании [1]. С 1989 года ведет отсчет партисипаторное бюджетирование (ПБ), охватившее ныне большинство стран мира [2]. Страны Европейского Сообщества активно внедряют опыт развития поселений, основанный на поддержке проектов территориальных сооб-ществ1.
В России с 2007 г. началась реализация Программы поддержки местных инициатив (ППМИ) Всемирного Банка, как часть общей стратегии
1 Guidance on Community-Led Local development for Local Actors. European Structural and Investment Funds. Guidance for Member States and Programme Authorities. Guidance for Beneficiaries. [Электронный ресурс] //Сайт Европейской Комиссии. 2014. Version 2. 111 с. Available at: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docg ener/informat/2014/guidance_clld_local_actors_ en.pdf (accessed 05.05.2016)
банка, направленной на поддержку местных сообществ (Community Driven Development) [3]. К настоящему времени опыт реализации ППМИ есть у восьми субъектов РФ: Ставропольского края, Кировской, Тверской, Нижегородской областей, Республики Северная Осетия-Алания, Республика Башкортостан, Хабаровского края, Еврейской автономной области.
Опыт ППМИ активно изучается властями многих регионов. Результатом чего стало появление собственных программ поддержки местных инициатив в Республике Карелия, Ульяновской области, Вологодской области и других субъектах РФ. Некоторые из регионов пошли дальше и создали свои программы: «Народные Инициативы» — Иркутская область, «Народный бюджет» — Тульская область, «Народная Инициатива» Тамбовская область. Сильный импульс развитию данных программ в 20102011 годах придали Общенародный Фронт и общественно-политическая партия «Единая Россия».
Годом позже Европейский университет в Санкт-Петербурге при поддержке Фонда А. Л. Кудрина приступил к реализации партисипатор-ных проектов в городах Сосновый Бор (Ленинградская область) и Череповец (Вологодская область). В настоящее время партисипаторные
проекты реализуются в большинстве городов Кировской области.
Накопленный опыт, при всем его разнообразии, позволяет выделить общее, а именно участие граждан в бюджетном процессе на муниципальном уровне. Инициативным бюджетированием (ИБ) может быть назван первый этап развития партисипатор-ного бюджетирования в Российской Федерации. В числе его особенностей можно назвать:
• разнообразие практик;
• распределение бюджетных средств исключительно на основе инициатив граждан;
• встроенность в бюджетный процесс на региональном и местном уровнях;
• участие граждан в реализации проектов;
• привлечение к финасированию проектов граждан и бизнеса. Инициативное бюджетирование
— это совокупность разнообразных, основанных на гражданской инициативе практик решения вопросов местного значения при непосредственном их участии в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств и последующем контроле за реализацией проектов.
Опыт регионов с длительной историей инициативного бюджетирования позволяет проследить эволюцию идеологии проектов ИБ от повышения эффективности бюджетных расходов, финансовой грамотности к развитию социального партнерства органов местного самоуправления и общества в бюджетной сфере, как механизма повышения гражданской активности. За время действия программ инициативного бюджетирования было реализовано свыше 5 тысяч проектов. Опыт участия в этих проектах есть сегодня больше, чем у трех миллионов человек. Общая стоимость реализованных проектов превышает 7 млрд. руб.
Проекты инициативного бюджетирования направлены на решение острых проблем, волнующих граждан и вызваны критическим состоянием общественной инфраструктуры в поселениях разного типа.
По данным Программы Поддержки Местных Инициатив Всемирного Банка, среди реализованных в субъектах Федерации проектов лидирует ремонт дорог и тротуаров — 29%.
На втором месте ремонт объектов ЖКХ — 22%. На третьем — ремонт объектов культуры и библиотек — 14% (табл. 1).
Таблица 1
Объекты инфраструктуры Доля в общем числе проектов, %
Дороги и тротуары 29
Объекты ЖКХ 22
Учреждения культуры 14
Благоустройство территории 10
Места отдыха и детские площадки 7
Освещение улиц 4
Места захоронения 2
Объекты пожарной безопасности 2
Объекты культурного наследия 1
Другие 3
Структура микропроектов ППМИ в регионах РФ в 2007-2014 гг.
Реализуемые проекты сильно разнятся по регионам. Так, в Ставропольском крае на первом месте в перечне проектов ремонт домов культуры — 43,7%. Дороги, тротуары и мосты составляют лишь 17%. В районах Кировской области доля проектов по ремонту домов культуры и того больше — 51,9%. В то же время в городах такие проекты составляют лишь 2,9%, а лидерами являются проекты по благоустройству (42,3%), существенное число которых имели своей целью строительство детских и спортивных площадок (15,2%). В сельских поселениях, прежде всего, дороги, тротуары (36,7%), и водоснабжение (32,3%).
В Республике Башкортостан, наряду с лидерством всеобщей российской беды — дорог (27,5%), высокая доля проектов, связанных с ремонтом домов культуры (21%). Кроме того, в республике появились новые для российских регионов проекты по благоустройству кладбищ (7,2%).
Таким образом, можно констатировать факт существенного разнообразия проектов, реализуемых в рамках практик инициативного бюджетирования. Несмотря на тот факт, что система сбора информации о проектах и программах ИБ лишь формируется, некоторые особенности регионов просматриваются со всей очевидностью. И одно из них — разные уровень и качество жизни населения.
Эффекты инициативного бюджетирования
Подавляющее большинство проектов, реализованных в Российской Федерации, направлено на решение вопросов местного значения. Однако в ходе реализации проектов выяви-
лась одна особенность — дополнительные, не прогнозировавшиеся эффекты. Они не являлись изначальной целью проектов, но их потенциал заставляет обратить на них более пристальное внимание.
Можно говорить о трех группах эффектов — социальные, управленческие и экономические.
В числе важнейших экономических эффектов следует назвать уменьшение контрактной цены реализуемых проектов. Очень часто проекты, направленные на решение волнующих граждан проблем, уже имеют проектно-сметную документацию. Их цена, определенная на основе стандартных подходов, существенно превышает пороговую стоимость проектов, возможных к реализации в рамках региональных практик ИБ. Граждане в процессе обсуждения проектов находят способы существенно уменьшить стоимость, перестают относиться к таким процедурам формально, поскольку осознают, что средства будут направлены на решение вполне конкретной проблемы.
После одобрения конкурсной комиссией проектов граждане гораздо активнее участвуют в реализации и контроле за ходом работ. Нередки случаи, когда они выступают самыми тщательными контролерами — с линейкой промеряют ширину и толщину дорожного покрытия, считают каждую тонну завезенного асфальта и бетона. Представители органов власти в лице активистов проектов ИБ получают добросовестных помощников на общественных началах.
Обращает на себя внимание деятельность подрядчиков, выигравших на конкурсах муниципальные контракты на реализацию проектов инициативного бюджетирования. Многие из них, столкнувшись со
столь пристальным общественным контролем, вынуждены многократно переделывать работу. Большинство из них выполняют ее с минимальной доходностью. Более того, в случае, если подрядчики сами проживают в тех же населенных пунктах, они вносят дополнительный вклад.
Имеет смысл рассматривать данное явление с позиций социального предпринимательства.
Совместный труд, софинансиро-вание меняют отношение граждан к продукту их деятельности. Увеличение срока службы, бережная эксплуатация созданного — отличительные особенности проектов инициативного бюджетирования. Однако едва ли не важнейший из экономических эффектов — софинансирование гражданами проектов. Безвозмездный денежный вклад или самообложение граждан практика достаточно широко известная. Она получила свое отражение в статье 56 Федерального Закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Ряд регионов издали собственные законы о самообложении граждан. Однако при софинансировании, в основе которого также лежат разовые платежи в форме безвозмездного вклада, граждане участвуют в реализации проектов, могут проследить, на что потрачены их деньги. Любой гражданин, внесший свой безвозмездный вклад, имеет гораздо большее право на голос и участие.
Любопытную особенность выявили немецкие ученые по данным исследования стран Латинской Америки2. В городах, где реализуются
2 Ask citizens where public money should go: the results might surprise you. [Электронный
проекты партисипаторного бюджетирования, возрастает налоговая дисциплина. Особенно в части местных бюджетообразующих налогов.
И еще один экономический эффект инициативного бюджетирования заслуживает упоминания. Как правило, граждан волнуют очень разные стороны условий жизни в различных населенных пунктах, поэтому их сложно бюджетировать, т.е. собрать в одну программу.
Таким образом, при своей небольшой стоимости решение проблемы сопряжено с решением большого количества финансовых и управленческих задач. Зачастую бывает непонятно за счет какой статьи бюджета можно профинансировать единичный объект. Проекты инициативного бюджетирования позволяют с минимальными издержками справиться с решением данной проблемы.
Инновационные практики инициативного бюджетирования в мире выходят за рамки решения традиционных тем, связанных с решением вопросов местного значения. Зарубежный опыт демонстрирует участие граждан в разработке стратегий развития городов (Плоцк, Польша), относительно крупных объектов сельской инфраструктуры (Ченьду, Китай) и т.д. На повестку дня выходит вовлечение граждан в соинвестиро-вание в проекты развития общественной инфраструктуры, с участием населения в реализации данных проектов.
ресурс]. DemocracySpot. At the intersection of participation and technology. By Tiago Peixoto. Available at: https://democracyspot.net/2015/ 10/09/ask-citizens-where-public-money-should-go-the-results-might-surprise-you/ (accessed 05. 05.2016)
Становятся заметными эффекты, вызванные изменениями управленческой культуры руководителей и сотрудников органов власти, принимающих участие в коллективных с гражданами обсуждениях проектов. У них формируется новая компетенция по взаимодействию с организациями общественного самоуправления и населением в целом. Совместная работа на собраниях граждан, в бюджетных комиссиях рождает взаимопонимание, позволяет гражданам увидеть не простой процесс управленческого решения изнутри, заметить «подводные камни». Но и работники органов власти начинают более компетентно и профессионально относиться к работе с гражданами. Данные навыки позволяют существенно увеличить результативность управленческих решений.
Еще одним немаловажным эффектом в сфере управления становится формирование навыка проектной организации труда у руководителей и сотрудников органов местного самоуправления. Причем это происходит не в ходе обучения теории, а на практике. Кроме того, вся документация формируется на электронных носителях в рамках информационной системы управления, что способствует росту компьютерной грамотности сотрудников местных органов власти.
Важными производными инициативного бюджетирования являются социальные эффекты. Известно, что доверие быстро теряется, но чрезвычайно долго завоевывается. Регулярное участие в совместных с представителями власти мероприятиях — прекрасная возможность составить собственное мнение о деятельности власти. Именно здесь доверие упрочивается или разрушается оконча-
тельно. В случае успешной реализации проектов формируется гораздо более лояльное отношение к деятельности местной власти. Более того, постепенно повышается уровень доверия власти в целом.
Еще одним социальным эффектом инициативного бюджетирования является выработка нового «языка публичного общения» населения и власти. Общение, опирающееся на «новый язык», имеет своей целью прийти к взаимопониманию. И в нем нет мелочей, даже место для такого общения важно. Если это зал со столом президиума, то вряд ли в нем происходит общение на равных.
Эффективный общественный контроль, «прозрачность» и «понятность» бюджетных решений рождает понимание возможности организации «честных проектов» без коррупции и волюнтаризма.
Важнейшим социальным эффектом инициативного бюджетирования является формирование соседских сообществ. Именно эти сообщества, практически исчезнувшие в российских городах и сельских поселениях, способны взять ответственность за среду обитания, восстановить утраченный социальный контроль над территориями проживания.
Можно ли управлять эффектами ИБ?
Это едва ли не важнейший вопрос, возникающий у органов власти столкнувшихся с практиками ИБ. Другими словами, может ли программа развития инициативного бюджетирования в субъекте Федерации быть направлена на максимальное достижение эффекта, который представляется наиболее значимым региональным органам власти.
Ответ на этот вопрос уже существует исходя из опыта реализации нескольких программ в субъектах Федерации. Так, например, в 2007 г. Программа поддержки местных инициатив в Ставропольском крае ставила своей целью улучшение экономической и социальной ситуации в восточных, засушливых районах. Сегодня — почти через 10 лет с момента запуска программы — можно с уверенностью утверждать, что эту цель удалось достичь.
В селе Родниковском Арцгирско-го района Ставропольского края — первом селе, реализовавшем проект ППМИ, не продается ни одного дома. Жители не хотят уезжать из села, в котором с участием граждан преобразились объекты инфраструктуры: школа, спортивные залы, библиотека, музей села, дом культуры, центральная площадь и многое другое. Дом приемов, созданный на деньги Программы и при софинансировании муниципального бюджета, населения и бизнеса, для проведения торжественных мероприятий не только для села в целом, но и семейных праздников, не имеет прецедентов в Российской Федерации.
Преобразившееся село, новое качество и стандарт жизни, безусловно, влияют на его жителей. Глава муниципального образования села «Род-никовское» осторожно рассуждает об изменении культуры селян. Они, по его словам, не желают больше мириться с огромной лужей на проез-
жей части посередине села ранней весной. И это не единственный пример накопления кумулятивного эффекта от проектов, реализовывав-шихся в восточных районах Ставропольского края за время действия программы.
Кировская область — одна из лидеров развития инициативного бюджетирования в России. Важнейшим эффектом инициативного бюджетирования является искоренение иждивенческих настроений у населения. Многие вопросы здесь решаются гражданами самостоятельно в рамках предложенной им технологии. Это пример ответственности граждан за
решение проблем поселений.
* * *
Темпы развития инициативного бюджетирования в России, в последние годы с очевидностью говорят о том, что данный метод решения вопросов местного значения оказался весьма продуктивным для нашей страны. Изучение процессов развития ИБ позволяет более детально представить качество жизни в разных типах российских поселений и выявить приоритетные проблемы, волнующие российских граждан. В то же время, инициативное бюджетирование позволяет сформировать новое качество — качество активного, ответственного гражданина. Оно является неотъемлемой компонентой и одновременно активатором повышения качества населения.
Литература и Интернет источники
1. Санофф Г. Соучаствующее проектирование. Практики общественного участия в формировании среды больших и малых городов. — Вологда: Проектная группа 8, 2015. — 170 с.
2. Dias N., ed. Hope for Democracy. 25 years of Participatory Budgeting worldwide. In Loco Association, 2014. 495 p. — Режим доступа: http://www.buergerhaushalt.org/sites
/default/flles/downloads/Studie_Hope_for_democracy_-_25_years_of_participatory_bud-geting_worldwide.pdf (accessed: 10.06.2015)
3. Шульга И., Сухова А., Хачатрян Г. Программа поддержки местных инициатив в России: итоги реализации и факторы успеха. — М.: Всемирный Банк. 2015. — 42 c.
Bibliography and Internet sources
1. Sanoff H. Souchastvuyushcheye proyektirovaniye. Praktiki obshchestvennogo uchastiya v formirovanii sredy bol'shikh i malykh gorodov [Democratic Design. Participation Case Studies in Urban and Small Town Environments]. Vologda. Proyektnaya gruppa 8 [Project Group 8]. 2015. 170 p.
2. Dias N. (ed.) Hope for Democracy. 25 years of Participatory Budgeting Worldwide. In Loco Association. 2014. 495p. Available at: http://www.buergerhaushalt.org/sites/default/ files/downloads/Studie_Hope_for_democracy_-_25_years_of_participatory_budgeting_wor-ldwide.pdf. (Accessed: 10 June 2015).
3. Shulga I., Sukhova A., Hachatryan G. Programma podderzhki mestnykh initsiativ v Rossii: itogi realizatsii i faktory uspekha [Local Initiative Support Program: Results of Implementation and Factors of Success]. Moscow. Vsemirnyy Bank [World Bank]. 2015. 42 p.
