CC BY
38УДК 336.02
S.V.Fedorova, V.A. Kulikov
INFRASTRUCTURE BONDS AS A TOOL FOR FINANCING PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP PROJECTS IN THE FIELD OF HOUSING CONSTRUCTION AND COMMUNAL INFRASTRUCTURE
The article considers the formation of legal regulation, the current state of the financial institution of infrastructure bonds and the practice of their use in Russia.
Keywords: infrastructure bonds, public-private partnerships, housing construction.
С.В.Федорова1, В.А.Куликов2
ИНФРАСТРУКТУРНЫЕ ОБЛИГАЦИИ КАК ИНСТРУМЕНТ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЁРСТВА В СФЕРЕ ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА И КОММУНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
В статье рассмотрено становление правового регулирования, современное состояние финансового института инфраструктурных облигаций и практика их использования в России.
Ключевые слова: инфраструктурные облигации, государственно-частное партнёрство, жилищное строительство.
DOI: 10.36807/2411-7269-2023-1-32-116-121
Роль механизмов ГЧП в инфраструктурном и экономическом развитии страны сегодня возрастёт - российский рынок ГЧП активно развивается. За 11 месяцев 2022 г. запущено более 200 проектов почти на 600 млрд руб. В текущих условиях ГЧП может стать одним из главных механизмов взаимодействия государства и бизнеса и в целом развития экономики.
Чтобы обеспечить стабильный рост отечественной экономики, необходимо увеличение объёмов финансирования объектов инфраструктуры, которые развиваются на условиях ГЧП. Особое внимание в этом контексте следует уделить строительству жилья и развитию городов, так как от этого зависит качество жизни граждан. На практике расходы на обустройство инфраструктуры девелоперы стараются включить в стоимость будущих квадратных метров жилья.
За последнее десятилетие ежегодный ввод в эксплуатацию жилья в РФ увеличился на 40,8%, до 82,2 млн кв.м, однако прирост обеспеченности населения жильём составил лишь 19%, до 26,9 кв.м на человека. Данное несоответствие объясняется значительной степенью износа зданий, а также низкими темпами строительства нового жилищного фонда (+6,6% за 10 лет). По обеспеченности населения жильём РФ уступает не только ведущим странам мира, но также и развивающимся странам, что говорит о назревшей необходимости активного развития проектов по строительству жилья и инфраструктуры [1].
Ограниченные возможности бюджетного финансирования становятся препятствием на пути разрешения проблемы по сооружению объектов социальной инфраструктуры, а также новых ЖК и расселения тех, кто проживает в аварийном жилье. Господдержка из федерального бюджета в форме субсидий бюджетам субъектов РФ на строительство и реконструкцию учреждений здравоохранения, образования, культуры и иных социально значимых объектов реализуется в части мероприятий по бюджетированию проектов жилищного строительства государственной программы "Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан РФ" (утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2017 № 1710). Следует отметить, что с 2019 г. указанные меры входят в федеральный проект "Жильё" национального проекта "Жильё и городская среда". Также постановлением Правительства от 31.07.2020 № 1147 изменены
1 Федорова С.В., доцент кафедры финансов, кандидат экономических наук, доцент; Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Санкт-Петербургский государственный экономический университет", г. Санкт-Петербург
Fedorova S.V., Associate Professor of the Department of Finance, PhD in Economics, Associate Professor; Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education "Saint-Petersburg State University of Economics", Saint-Petersburg
E-mail: [email protected]
2 Куликов В.А., аспирант кафедры финансов; Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Санкт-Петербургский государственный экономический университет", г. Санкт-Петербург
Kulikov V.A., Postgraduate of the Department of Finance; Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education "Saint-Petersburg State University of Economics", Saint-Petersburg
E-mail: [email protected]
Правила предоставления субсидий из федерального бюджета, направленных для развития жилищного строительства. В соответствии с новым порядком, начиная с 2021 г., субсидии не предоставляются на софинансирование строительства вновь строящихся объектов, а только в целях завершения ранее начатого строительства в рамках федерального проекта "Жильё".
Чтобы решать государственные задачи в сфере социальной политики в условиях дефицита финансирования, ограничения заимствования финансов из иностранных источников, следует создавать и применять другие варианты привлечения денежных средств от частных инвесторов в социально значимые проекты при непосредственном государственном участии [2].
В качестве результативного инструмента, позволяющего решить существующие проблемы, могут использоваться инфраструктурные облигации, задача которых состоит в обеспечении притока финансов частного бизнеса в сферу строительства. В этом случае частные инвестиции привлекаются на условиях ГЧП для преодоления дефицита финансовых ресурсов в развитие инфраструктурных проектов. Инфраструктурные облигации должны стать катализатором экономического развития регионов [3].
Что в данном контексте нам может предложить мировая практика? Здесь понятие "инфраструктурные облигации" является собирательным. Оно объединяет не определённые ценные бумаги, а разветвлённую систему сделок, которая обеспечивает инфраструктурные проекты финансовыми ресурсами. Инфраструктурные облигации - это экономический термин, а не юридический. Обычно это понятие обозначает совокупность всех облигаций, которые были выпущены для обеспечения денежными средствами инфраструктурных проектов. Есть разные классификации таких облигаций. Самая часто встречающаяся из классификаций определяет три вида инфраструктурных облигаций (Рис. 1):
проектные облигации (project bonds)
•это долговыеценные бумаги, эмитируемые частной проектной компанией. Под её управлением функционируют строящиеся или уже построенные объекты инфраструктуры, выплаты по которым обеспечиваются поступлениями от эксплуатации этих объектов
облигации, обеспеченные поступлениями, или доходные облигации (revenue bonds)
облигации с оощим обязательством эмитента (general obligations bonds)
•это облигации, эмитируемые государством, муниципалитетом н(нли) юридическими лицами, которые ими учреждены, либо в уставном капитале
которых онн имеет преобладающее участие, а также юридическими лицами, которые выполняют какие-либо публичные функции. Такие облигации обеспечены доходами от эксплуатации финансируемого и запущенного в эксплуатацию инфраструктурного объекта (налоговые сборы, пошлины, тарифы и т.п.) и от эксплуатации прочих объектов инфраструктуры, которые прннадчежат публичному образованию, например, платного участка дороги. Источником дохода для покрытия долга могут быть платежи потребителей услуг (оплата проезда, использования электричества н т.п.)
•это облигации, эмитируемые публичным образованием, обеспечением выплат по которым могут быть не только поступления от эксплуатации инфраструктурного объекта, но и всё имущество публичного образования
Рис. 1 - Классификация инфраструктурных облигаций
Есть мнение, что инфраструктурные проектные облигации - это объединённое понятие, а также, что инфраструктурные и проектные облигации представляют собой разные названия одного продукта.
Именно по этой причине анализ мировой практики финансирования инфраструктуры чаще содержит данные по проектным облигациям, которые выпущены для финансирования инфраструктурных проектов.
При реализации облигационных сделок в различных государствах используются разные варианты.
Так, в США функции, характерные для инфраструктурных облигаций, выполняют муниципальные облигации. Именно они обеспечивают две трети необходимого финансирования для инфраструктурных проектов. Инвесторам муниципальных облигаций США предоставляются налоговые льготы на доходы по ним. При этом revenue bonds составляют до 60% муниципальных облигаций.
В Европе инфраструктурные облигации выпускаются специальными кооперативными долговыми агентствами, которые обеспечивают региональным и муниципальным властям возможность финансирования различных крупных проектов путём доступа к рынкам капитала. Так, практика использования этого инструмента применялась для строительства стадионов.
Аналогично США будущими доходами от финансируемых проектов обеспечены инфраструктурные облигации и в Австралии. Отличие в ограниченности списка таких проектов инфраструктурными объектами, прежде всего, электро-, газо- и водоснабжения, канализации и водоочистки, сферы наземного и воздушного транспорта и ЖКХ.
Эмитентами инфраструктурных облигаций могут быть банки и страховые компании, например, такая практика есть в Австралии, Чили и Индии [4].
Популярность инфраструктурных облигаций подтверждается высокой долей инфраструктурных проектов в портфелях пенсионных фондов западных стран, она составляет порядка 20% [1]. Порядка 70% всех проектов по строительству инфраструктуры в США, Австралии, Чили, Индии и Китае осуществляется с использованием инфраструктурных облигаций. Инфраструктурные облигации в США позволяют привлечь порядка 65% необходимых финансовых ресурсов для реализации подобных проектов [5].
Развитие института инфраструктурных облигаций в нашей стране, как инструмента заимствования для решения инфраструктурных задач, началось ещё в начале двухтысячных годов. При этом, в результате отсутствия конкретного юридического определения, практическое применение этого инструмента было связано с рядом трудностей. В результате имела место подмена понятия, когда "инфраструктурные облигации" заменялись иными методами заимствования. Часто это были "квазиинфраструктурные облигации", которые имели вид федеральных, концессионных, муниципальных, проектных и корпоративных ценных бумаг. Это происходило на фоне отсутствия правового регулирования выпуска и обращения инфраструктурных облигаций. В результате вплоть до 2020 г. отечественный биржевой рынок стал местом обращения квазиинфраструктурных облигаций, являвшихся простыми корпоративными ценными бумагами, обеспечивающими заимствование на развитие инфраструктуры [6].
Отметим, что попытки правового закрепления термина "инфраструктурные облигации" всё же имели место. Ещё в 2009 г. определение рассматриваемого понятия появилось в проекте ФЗ "Об особенностях инвестирования в инфраструктуру...". В этом документе сказано, что инфраструктурная облигация эмитируется специализирующейся на этом направлении проектной компанией для обеспечения финансирования проектов в сфере инфраструктуры: сооружение мостовых конструкций, транспортных магистралей, аэровокзалов, детских дошкольных учреждений т.д. Но указанный проект ФЗ не был принят. Несмотря на это, ещё через 6 лет попытку выпустить инфраструктурные облигации без правового обоснования предприняло Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (сейчас это ДОМ.РФ). Данная программа была очень ожидаемой на рынке, но и она не была реализована. В соответствии с идеями её авторов, специализированные организации проектного финансирования должны были осуществлять выкуп у девелоперов инфраструктурных объектов, чтобы затем организовать выпуск инфраструктурных облигаций.
Обращение таких облигаций планировалось через компенсационные фонды СРО. Компенсационный фонд (СРО) аккумулирует свои средства из взносов членов СРО, обеспечивает имущественную ответственность членов СРО перед потребителями, является обязательным элементом организации.
В 2014 г. Минстроем РФ предложено использование средств компенсационных фондов саморегулируемых организаций в строительстве для выпуска инфраструктурных облигаций. Предлагалось внести изменения в законодательство таким образом, чтобы СРО размещали часть средств компенсационных фондов в госбумагах.
На такую Программу Агентство по ипотечному жилищному кредитованию собиралось выделить примерно 40 млрд руб. Минимальный объём ценных бумаг, которые планировалось разместить в период с 201б по 2017 гг., мог составить примерно 3 млрд руб. Закрылась Программа летом 2016 г., ввиду отсутствия возможностей обеспечить возврат-
ность привлечённых финансов, что было обусловлено неопределённым юридическим статусом специализированных обществ проектного финансирования, а также отсутствием инструментов для формирования источников выплат финансовых ресурсов, которые могли генерироваться в ходе инфраструктурных проектов.
Через 2 года после сворачивания Программы был утверждён правовой статус специальных организаций проектного финансирования. Его закрепил ФЗ "О рынке ценных бумаг" № 39-ФЗ (ст. 15.1). Появилась возможность для выпуска инфраструктурных облигаций. В указанной статье ФЗ № 39 говорится, что целями деятельности специализированного общества проектного финансирования выступает финансовое обеспечение на период более 36 месяцев инфраструктурных проектов за счёт выпуска облигаций, которые обеспечиваются залогом "финансовых требований и иного имущества".
Официально понятие "инфраструктурные облигации" было закреплено в 2020 г. В разделе 1.5 части 2 Положения Центробанка № 714-П "О раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг" сказано, что в ситуациях эмиссии облигаций с дополнительным определением "инфраструктурные облигации" необходимо также предоставлять следующие сведения:
- требование по использованию финансов, полученных от реализации таких ценных бумаг, для решения задач финансового обеспечения проектов, связанных с сооружением или модернизацией объектов концессионного контракта, договоров ГЧП или соглашений о партнёрстве муниципальных властей и частного бизнеса;
- описание проекта, в который будут инвестироваться ресурсы, привлечённые в результате размещения ценных бумаг;
- запланированные сроки реализации проектов и объёмы их финансового обеспечения.
Благодаря Положению № 714-П появились более широкие возможности эмиссии "инфраструктурных облигаций".
В качестве метода финансирования проектов в сфере инфраструктуры использование инфраструктурных облигаций было введено в гражданский оборот Постановлением Правительства РФ № 2459 от 31.11.2020. Данный документ опубликован под названием "Об утверждении Правил финансирования строительства (реконструкции) объектов инфраструктуры с использованием облигаций специализированных обществ проектного финансирования...". Его положениями определено, что финансовое обеспечение инфраструктурных проектов осуществляется с возможностью применения облигаций специализированных обществ проектного финансирования. В категорию таких организаций входят следующие субъекты хозяйствования:
- 100% акций которых владеет одна организация развития жилищной отрасли;
- 100% долей участия в уставном капитале которых имеют другие предприятия, если это определено соответствующими актами Правительства.
Принятие решений относительно отбора проектов, которые могут финансироваться по такой технологии, входит в число компетенций Правительственной комиссии регионального развития. При этом непосредственный отбор инфраструктурных проектов осуществляет Межведомственная комиссия Минстроя. Для развития инфраструктурных объектов специализированные общества предоставляют:
- финансирование на основании соглашения о займе;
- субсидирование для обеспечения финансами расходов специализированного общества, связанных с покрытием процентного дохода по облигациям;
- гарантии региональных государственных органов по выполнению финансовых обязательств заёмщиков.
В Постановлении Правительства РФ № 2459 инфраструктурные облигации утверждены в качестве инструмента привлечения инвестиций за счёт эмиссии ценных бумаг с дальнейшим предоставлением ссуд на проектные, строительные или ремонтно-восстановительные работы на объектах инфраструктуры (инженерной, социальной, транспортной, ^-инфраструктуры для жилого строительства и развития городских территорий).
По итогам 2022 г. на отечественном рынке обращались 109 выпусков долговых ценных бумаг 39 регионов-эмитентов номинальной стоимостью 666,29 млрд руб., а также 7 выпусков облигаций 4 органов местной власти номинальной стоимостью 13,9 млрд руб. Общий объём эмиссии муниципальных облигаций составил 680,2 млрд руб. Следует отметить, что в сравнении с размером рынка облигаций (37,453 трлн руб.) это является небольшой величиной.
71% задолженности по инфраструктурным облигациям приходится на 10 субъектов РФ, при этом наиболее крупными заёмщиками являются Москва, Санкт-Петербург и Московская область, которая лидирует и занимает 16,2% рынка. Срок обращения инфраструктурных облигаций на российском рынке составляет 5-7 лет, заимствований долгосрочного характера немного. Купонные ставки купона по инфраструктурным облигациям составляют от 5,7 до 14% [7].
Распоряжение Правительства РФ № 2816-р от 06.10.2021 ещё больше повысило интерес к проектам в сфере развития инфраструктуры с использованием инфраструктурных облигаций. Этот документ содержит Перечень инициатив социально-экономического развития на следующие 10 лет. В их числе представлена разработка "Инфраструктурного меню" в рамках реализации госпрограммы "Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан РФ". Здесь перечислен комплекс инструментов, с помощью которых преимущественно возвратные средства будут направляться на финансирование инфраструктурных проектов и на решение задач регионального социально-экономического развития.
В качестве нового инструмента, представленного в инфраструктурном меню, выступают облигации, эмиссию которых осуществляют специализированные общества проектного финансирования. По инфраструктурным облигациям в роли поручителя определён институт развития ДОМ.РФ.
Финансовый институт ДОМ.РФ на основании положений инфраструктурного меню осуществляет 21% совокупного объёма финансирования проектов по объектам инфраструктуры с применением соответствующих облигаций, которые направлены на привлечение частного капитала в строительство на условиях ГЧП. Инструмент инфраструктурных облигаций должен способствовать решению проблемы дефицита финансовых ресурсов в области проектов по развитию инфраструктуры, что обеспечит экономическое развитие территорий.
При этом урегулирование нормативного положения по "инфраструктурным облигациям", которое имело место в контексте Инфраструктурного меню, способствовало тому, что этот инструмент невозможно использовать в других отраслях, помимо строительства жилья. В связи с этим возникла необходимость в доработке законодательства относительно инфраструктурных облигаций.
Дальнейшее расширение возможностей применения такого инструмента как инфраструктурные облигации было ознаменовано Постановлением Правительства РФ № 816 от 05.05.22. Теперь этот механизм стал доступен проектам, направленным на благоустройство территорий в сёлах и городах. Кроме того, инфраструктурные облигации могут использоваться в концессионных соглашениях и проектах ГЧП, срок реализации которых не превышает 49 лет. До 2022 г. предусматривался максимальный 30-летний срок. Помимо всего прочего, указанное Постановление допускает обеспечение займов заёмщиков по таким проектам, кроме гарантии региональных государственных органов, ещё и гарантией госкорпораций развития. Параллельно некоторые преимущества были предоставлены инвесторам, финансирующим Дальневосточные проекты и инфраструктурное строительство в Арктической зоне, им снизили требования по доле собственных активов с 20 до 10% проектной стоимости [8].
В соответствии с Постановлением от 22 августа 2022 года №1472, был расширен потенциал функционирования инфраструктурных облигаций в сфере строительства - от реализации с их помощью исключительно объектов инфраструктуры (детские сады, школы, поликлиники и т.д.) до применения для строительства жилья, относящегося к социальному и коммерческому найму. В результате изменился и подход к созданию объектов транспортной инфраструктуры - с использованием инфраструктурных облигаций и построить, например, автобусный парк, и приобрести для него подвижной состав.
Можно заключить, что инфраструктурные облигации - это ещё достаточно молодой, но уже перспективный механизм, способный поддержать строительную сферу. Благодаря им регионы получили возможность финансировать по льготной ставке строительные проекты, связанные с коммунальной, дорожно-транспортной и социальной инфраструктурой в контексте программ жилищного строительства, а также для региональных нужд. В 2022 г. в работе или на этапе согласования у АО ДОМ.РФ находилось свыше сотни проектов в 40 регионах России. Общий объём инвестиций по этим проектам превысил 345 млрд руб. На 2023 г. инфраструктурные облигации получили 33 проекта в 17 регионах. Всего с 2021 г. выпущено облигаций на 45 млрд руб. 3 субъекта Федерации перешли к активному этапу реализации инструментов инфраструктурных облигаций: Тюмень, Челябинская область и Ямало-Ненецкий АО. Здесь планируется финансирование сооружения более 400
000 м2 жилплощади [9]. На конец 2022 г. реализована практика применения инфраструктурных облигаций при строительстве социальных объектов застройщиками более 30 регионов России. А на 2023 г. запланирован выпуск инфраструктурных облигаций ещё на 35 млрд руб.
Проведённое исследование показывает, что в разрезе инфраструктурного развития лидерами выступают государства, которые направляют в этот сектор не бюджетные средства, а привлечённые ресурсы, в частности, финансовые средства банков и страховых компаний [4]. Можно говорить о том, что инфраструктурные облигации являются инструментом, построенном на рыночном финансировании проектов развития инфраструктуры. Благодаря новым перспективам, появляющимся в результате внедрения механизма инфраструктурных облигаций, можно успешно решать задачи по устранению проблем, связанных со слабой развитостью инфраструктуры и её изношенностью. Таким образом, инфраструктурные облигации - эффективный катализатор жилищного строительства.
Список использованных источников
1. Каплинская Д. Новый инструмент: чем выгодны инфраструктурные облигации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.rbc.ru/opinions/finances/15/07/2021/60f0091e9a794797f0333450 (дата обращения: 22.10.2022).
2. Протас Н.Г., Зенкова П.Л. Инфраструктурные облигации как инструмент финансового инжиниринга для финансирования проектов государственно-частного партнёрства // Индустриальная экономика. - 2021. - № 5. - Том 1. - С. 75-83.
3. Кубасова Т.И., Новикова Н.Г., Полякова Н.В. Инфраструктурные облигации как инструмент финансирования инфраструктуры жилищного строительства // Проблемы социально-экономического развития Сибири. - 2022. - № 2(48). - С. 77-83.
4. Сазыкина С.А. Инфраструктурные облигации: зарубежный опыт и риски применения в России // Научный результат. Экономические исследования. - 2018. - Т. 4. - № 1. -С. 94-98.
5. Почему первые настоящие инфраструктурные облигации в России появились только сейчас [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.дом.рф/media/smi/Pochemu-pervye-nastoyashchie-infrastrukturnye-obligacii-v-Rossii-poyavilis-tolko-sejchas/ (дата обращения: 22.10.2022).
6. Шемякина Т.Ю., Чуркина А.А., Федорова П.А. Инфраструктурные облигации как фактор развития рынка проектного финансирования в России // Вестник МГЭИ. - 2022. - № 1. - С. 293-303.
7. Муниципальные облигации в России и за рубежом [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://real-investment.net/stati/fondovyj-rynok/obligatsii/munitsipalnye.html (дата обращения: 22.10.2022).
8. Постановление Правительства РФ от 5 мая 2022 г. № 816 "О внесении изменений в Правила финансирования строительства (реконструкции) объектов инфраструктуры с использованием облигаций специализированных обществ проектного финансирования" // Нормативно-правовая система КонсультантПлюс. - ^Ь: http://www.consultant.ru/search (дата обращения 22.10.2022).
9. На ПМЭФ-2022 прошла дискуссия, посвящённая инфраструктурным облигациям и развитию регионов [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://anton-moroz.ru/news/novosti/na-pmef-2020-proshla-diskussiya-posvyashchyennaya-infrastrukturnym-obligatsiyam-i-razvitiyu-regionov/ (дата обращения: 12.11.2022).
