CC BY
42
ИНДИКАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ХОЗЯЙСТВОМ ПРИБРЕЖНЫХ ТЕРРИТОРИЙ: ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ
Е.Н. Дворцова,
профессор кафедры публичного права, директор Дальневосточного филиала Всероссийской академии внешней торговли (г. Петропавловск-Камчатский),
кандидат экономических наук rectordvf@pochta.ru
В статье рассматривается проблема применения индикативного управления, в рамках единой территориальной социально-экономической модели в прибрежных зонах страны. Показано, что применение индикативного управления дает возможность улучшения координации действий и реализации рыночных задач на базе имеющихся ресурсов.
Ключевые слова: индикативное управление, рыночная мотивация, стратегические хозяйственные цели, взаимные интересы государства и предпринимательских структур.
УДК 330 (075.8); ББК 65.011 Д 24
Трудности реформирования экономики России в переходный период показали, что объективной необходимостью данного этапа развития становится рациональное сочетание государственного регулирования и рыночных механизмов саморегулирования, становление смешанной экономики, совмещение организующей роли плановых начал и творческой инициативы предпринимательства.
Используемые сегодня различные формы управления подразумевают наличие соответствующей децентрализованной управленческой структуры с участием органов власти и коммерческих участников, а значит, это предполагает наличие полномочий и соответствующих ограничений в их деятельности в интересах достижения необходимых экономических результатов.
В настоящее время под индикативным управлением экономикой понимается механизм государственного регулирования хозяйства, в основе которого лежит совокупность стратегий и целей управления, единство методов и критериев оценки результатов управления, системность механизмов воздействия на субъекты и объекты управления. Необходимо, однако, отметить, что ни в мировой, ни в отечественной экономической теории и практике данная формулировка не является повсеместно принятой, хотя и часто используется в различных исследованиях.
В то же время, по мнению автора, данная трактовка, хотя и отражает общую суть методического подхода «индикативного управления», но, ввиду своей обобщенности, часто приводит к определенной нестыковке научных подходов у целого ряда исследователей, подменяющих понятие «управление» понятием «планирование».
Это связано с тем, что Совет Федерации еще в 1997 г. поставил вопрос о необходимости сконцентрировать усилия на создании системы индикативного планирования и прогнозирования экономики. Для этого требовалось «...подготовить Закон РФ об индикативном планировании и долгосрочных национальных программах социально-экономического развития» [3], чтобы законодательно определить статус индикативных планов, их место в системе экономических результатов и порядок их разработки. В последующие годы (в частности, в 2000 г. этот вопрос рассматривался Госдумой), было принято несколько решений МЭРТ РФ о разработке государственного индикативного плана, однако до сегодняшнего дня ни методологических, ни практических федеральных законодательных решений не существует, не говоря уже о вышеназванном Законе.
Индикативное планирование зародилось в конце 50-х начала 60-х гг. во Франции, Великобритании и Германии. В последующий период оно получило свое развитие в Швеции, Японии, США, а также в ряде развивающихся стран, в частности, в Индии, Мозамбике и некоторых других. Пройдя достаточно длительный путь в 15-20 лет оно доказало свою высокую эффективность в качестве одного из действенных инструментов государственного регулирования становления рыночного хозяйства.
Следует отметить, что сегодня индикативные планы разрабатываются и успешно реализуются в Японии и Индии, а отдельные
элементы данного планирования используются при подготовке национальных стратегий в целом ряде стран с интенсивным экономическим развитием.
Надо также подчеркнуть, что существующая практика индикативного планирования в США носит адаптивный характер, когда единый план не формируется, но каждая принимаемая федеральным правительством хозяйственная задача закрепляется специальным бюджетным законом. При этом срок такого планового решения может составлять 10-20 лет.
Дополнительный импульс индикативное планирование получило в конце 90-х годов прошлого века в некоторых странах с экономикой переходного периода. В первую очередь это относится к Казахстану, Молдавии и России.
Это связано с тем, что сложные процессы реформирования экономики в переходный период показали объективную необходимость рационального сочетания государственного регулирования и рыночных механизмов саморегулирования, становления смешанной экономики, совмещения организующей роли плановых начал и творческой инициативы предпринимательства.
В тоже время индикативное управление должно повлечь за собой, в первую очередь, лучшую координацию достижений и реализацию рыночных задач на базе имеющихся ресурсов. При этом используются те инструменты управления, которые не нарушают свободного формирования рыночных отношений и равные условия деятельности для всех субъектов рынка.
Огромный потенциал заложен в использовании системы индикативного управления на уровне конкретного региона страны, рассматриваемого в качестве целостной экономической системы, ориентированной на развитие, прежде всего за счет собственных ресурсов, на расширение емкости внутреннего рынка и формирование эффективной структуры межхозяйс-твенных связей. Поэтому система такого управления должна содержать все элементы и стадии экономического управления и, в частности, прогнозирование, планирование, контроль, стимуляторы выполнения плана.
Сегодня методология индикативного планирования получила свое дальнейшее теоретическое развитие, преобразовавшись (особенно в некоторых регионах России и Казахстане) в методологию индикативного управления, где планирование сохраняется в виде одного из регулирующих элементов.
В качестве научного инструментария развитые страны уже довольно давно (опираясь и на наш плановый опыт) используют для этого комплекс экономико-математических моделей, непосредственно связанных с системой национальных счетов. В их числе: макромодели перспективного прогнозирования и среднесрочного планирования в разрезе нескольких десятков отраслей и более (с выделением материально-вещественного и стоимостного аспектов). Сюда входят модификации моделей первого типа, которые получаются на основе использования межотраслевых балансов и системы национальных счетов; одноуровневые динамические модели экономического роста, от-
носящиеся преимущественно к классу моделей оптимального программирования.
На основе общенациональной программы рекомендуется составлять подпрограммы деятельности разного рода хозяйствующих субъектов, с учетом их интересов, с использованием плановых индикаторов, ориентирующих на решение поставленной задачи. Считается, что аналогичным образом можно определить плановые требования и приоритеты к субъектам Российской Федерации по увеличению валового регионального продукта, а также доходов консолидированного государственного бюджета.
В последние годы ряд субъектов РФ предпринял попытки разработки общерегиональных индикативных планов развития (Татарстан, Башкортостан, Тыва, Бурятия и др.), однако пока данные планы своего официального оформления не получили. Для этого существует целый ряд причин, связанных с общерегиональным управлением. В то же время автор расширяя процесс индикативного планирования до масштабов управления, считает, что индикативные хозяйственные процедуры возможны к реализации на отдельных региональных элементах хозяйствования. В частности, такими структурными элементами могут выступать прибрежные территории, где в экономическом развитии жестко пересекаются интересы государства, местных органов власти, предпринимательских структур и общества в лице жителей региона. Решение же возникающих проблем в прибрежных зонах директивными методами практически не возможно в виду правовой и экономической специфики их развития.
Методологически индикативное регулирование (управление) регионального хозяйства включает в себя рыночную мотивацию и определение стратегических хозяйственных целей. Все это существенно зависит от понимания роли государственной стратегии в рыночной экономике. Схематично эту проблему можно свести к двум крайностям. Первая проявляется там, где государственная экономическая политика лишь дополняет рынок, например, предоставление услуг, не представляющих интереса с коммерческой точки зрения, или корректирует его, например, забота об социально-экономическом равновесии. Здесь цели можно считать заранее данными и удовлетвориться лишь прогнозированием их развития.
Второй крайностью является ситуация, когда мы стремимся возможное социально-экономическое развитие общества направить по другому пути, т.е. не туда, куда оно двигается под влиянием рыночных сил. Например, экологические проблемы в регионе свидетельствуют о том, что нужно задавать и то направление развития, по которому сам рынок не пойдет.
Огромный потенциал заложен в использовании системы индикативного планирования на уровне региона, рассматриваемого в качестве целостной экономической системы, ориентированной на развитие, прежде всего за счет собственных ресурсов, на расширение емкости внутреннего рынка и формирование эффективной структуры межхозяйственных связей. Поэтому, в первую очередь, система такого управления методически должна содержать все элементы и стадии экономического управления.
При формировании научного подхода к созданию системы индикативного управления хозяйством региона целесообразно использовать уже существующие методические положения разработок по индикативному планированию, так как именно методы индикативного планирования на современном этапе развития хозяйства России могут обеспечить экономическое регулирование бизнес-процессов в региональной экономике.
Методической основой создания новых управленческих технологий является общерегиональный системный подход. Такое управление состоит из последовательности операций, объединенных реализационным и обеспечивающим блоками. В ходе операций, осуществляющих выбранный модельный сценарий достижения целей, производится его адаптация к реально происходящим процессам, формирующим модель регионального управления.
Возможность пространственной экономической интеграции в рамках единой территориальной социально-экономической модели базируется на использовании методологии хозяйственного комплексного управления прибрежными зонами. Можно выделить следующий состав и структуру территориальных блоков в модели такой деятельности в прибрежных зонах страны:
территорию морской прибрежной экономики, которая включает только приграничную морскую акваторию и ограничена береговой линией;
территорию прибрежной береговой экономики с моря, ограниченной границей территориального моря, с берега — административными границами прибрежных муниципальных образований;
территорию береговой экономики включающей территорию прибрежного региона (субъекта Федерации) и доходящей до границы исключительной экономической зоны со стороны моря;
территорию морских экономических интересов страны.
В целом комплексная системная модель прибрежной хозяйственной деятельности, объединяющая четыре уровня, основанная на интегральном подходе, позволяет достигнуть положительного синергетического эффекта за счет оптимизации её различных функционально-территориальных компонентов.
Приведенное разделение территории прибрежной зоны позволяет на наш взгляд облегчить процедуру разграничения полномочий между участвующими в региональном развитии сторонами, а также системно и комплексно сформировать структуры управления всем хозяйственным развитием данной территории. Так, в частности, в «зоне морской экономики» будут действовать нормы международного морского права, относящиеся к 200 мильной зоне национальных экономических интересов России. Этим будут определяться и организационные формы участия отечественного и зарубежного бизнеса в освоении и использовании морских ресурсов. В «зоне прибрежной морской экономики» будут действовать правила освоения акваторий по российскому законодательству, относящиеся к 12 мильной пограничной территории страны, а также специальные нормативно-правовые акты деятельности компаний в таких зонах (пограничные, таможенные, прибрежного рыболовства, шельфового освоения и т.д.). В «зоне береговой экономики» будут действовать правовые нормы, регламентирующие деятельность частных компаний на территории России, причем для иностранных участников они должны быть не хуже, чем для отечественных.
В «зоне прибрежной береговой экономики» будут действовать законодательные и организационно-правовые акты федерального и регионального значения, определяющие хозяйственную и другую деятельность в субъектах РФ.
Основу индикативного управления составляет индикативный план, который намечает социально-экономические ориентиры, рубежи и ограничения в хозяйственной деятельности для государственных и негосударственных предприятий. При этом ведение деятельности в рамках индикативного плана дает возможность предприятиям более гармонично вписываться в общие экономические процессы, происходящие в регионе, а в ряде случаев получать определенные льготы и преференции [2].
Тем самым, разрабатывая индикативные показатели с учетом критериев экономической необходимости, власть регулирует хозяйственный процесс не директивными, а экономическими и правовыми рычагами. В случае если предприятие осуществляет свою деятельность без ориентировки на показатели регионального индикативного плана, то оно может быть поставлено в более жесткие условия хозяйственной деятельности.
Исходя из этого, индикативное планирование, ввиду своей особой специфики, будет:
— обязано включать в свой процесс работы по интегрированию разрабатываемых предпринимательскими структурами различных региональных бизнес-проектов и программ;
— охватывать проблемы по выработке адекватной местным интересам коммерческой финансово-кредитной политики;
— призвано обеспечить сопряжение целей регионального развития с конкретными предпринимательскими средствами их достижения, включая инвестиционные и инновационные процессы;
— осуществлять многоуровневое итерационное согласование, мониторинг и контроль над хозяйственным развитием производств, отраслей и экономикой всей территории.
На следующем уровне регионального руководства будет осуществляться переход к индикативному управлению.
В качестве важного достоинства индикативного управления можно отметить, что оно позволяет более объективно распределять материальные и финансовые средства в виде льготных кредитов, различных субвенций, преференций и т.д., так как их получают те участники, которые своей хозяйственной деятель-
ностью поддерживают данные общегосударственные, региональные или отраслевые программы.
В своей методической основе индикативное управление реализуется в результате выполнения целого ряда этапов замкнутого контура управления, а именно: установление целей, прогнозирование, планирование, оценка ресурсного обеспечения, учет и контроль, регулирование, нормативно-правовое обеспечение, информационная база.
Этап установления целей индикативного управления начинается с выявления мотивации и миссии его внедрения, а также с формирования общерегиональной концепции стратегии социально-экономического развития. По результатам определения целей, формируются краткосрочные, среднесрочные, и долгосрочные задачи управления. Стратегия, цели и задачи должны быть четко взаимосвязанными и взаиморазвиваемыми на всем рассматриваемом временном горизонте.
На следующем этапе осуществляется экономическое прогнозирование. Оно проводится на среднесрочную и долгосрочную перспективы на основе разработки сценарных решений на соответствующий период с учетом внутренних и внешних факторов развития хозяйства.
Как правило, данные прогнозы должны представлять собой базовые характеристики в виде количественных и стоимостных показателей, а также качественные оценки тенденций и структуры регионального развития, включающие: научно-технический прогресс и инновации, инвестиционную деятельность, внешнеэкономические (внешнеторговые) связи, структуру и динамику производства, социальные факторы и качество жизни, демографическую и миграционную ситуацию, экологическую обстановку и ряд других.
Кроме базовых, в прогноз включаются и дополнительные характеристики, отражающие специфику рассматриваемого региона. В результате формируется общий прогноз социально-экономического развития региона в целом, либо только его прибрежной части. Он, в частности, должен содержать: оценку итогов социально-экономического развития за предыдущий период; основные показатели прогноза на соответствующий период; основополагающие разделы прогноза, характеризующие состояние финансов, уровень инфляции, ресурсную базу, материальное производство, потребительские рынки, социальный уровень, а также инновационную, инвестиционную, внешнеэкономическую и природоохранную деятельность [4].
По результатам прогноза готовятся концепция и стратегическая программа хозяйственной деятельности на перспективу, в которой определяются основные направления и приоритеты социально-экономического развития, а также пути и средства их достижения. Таким образом, прогнозирование выступает как аналитическая основа выявления возможных сценариев развития хозяйственной и социальной деятельности с использованием соответствующих многоуровневых критериев, индикаторов и показателей.
В дальнейшем на этапе индикативного планирования формируются ключевые рычаги частно-государственного управления и регулирования социально-экономическим развитием. При этом определяющую роль играет не столько собственно индикативный план, сколько сама процедура его составления. Этот процесс отличается многовариантностью и многоступенчатыми итерациями, в результате которых вырабатываются механизмы достижения консенсуса между различными участниками хозяйственной деятельности на разных взаимодополняемых уровнях индикативного управления [2].
Главная позитивная роль такого плана определяется его основными функциями, а именно: определить перспективу регионального развития; идентифицировать местные хозяйственные проблемы и задачи; объявить о позиции правительства по отношению к экономическим вопросам; определить и систематизировать связи между социальными целями и экономическими инструментами; предложить отдельные хозяйственные стратегии; модифицировать систему решения экономических проблем; скоординировать интересы различных предпринимательских групп и создать консенсус рыночного, но управляемого развития хозяйства.
Объясняющая роль плана не является само собой разумеющейся и ее нелегко применить на практике, к тому же предприниматель должен иметь определенную достоверную коммерческую информацию, которая в официальном тексте часто
отсутствует. В то же время индикативное планирование влечет за собой, в первую очередь, лучшую координацию достижений и реализацию рыночных задач на базе имеющихся ресурсов. При этом используются те инструменты, которые не нарушают свободного формирования рыночных цен и равные условия деятельности для всех субъектов рынка.
К традиционным инструментам экономической политики индикативное планирование добавляет два новых, которые встречаются и в случаях, не связанных с таким планированием. Один связан с процедурой непосредственного формирования хозяйственного плана, а другой продолжает процесс переговоров между отдельными заинтересованными группировками производителей и местной властью.
Если «кооперативный синергетический эффект» может быть связан с процессом индикативного планирования, то так называемый «информативный эффект» связан с опубликованием и информационным распространением индикативного плана среди предпринимателей. Под информативным эффектом индикативного плана подразумевается то, что объявленный план глубиной своего анализа и убедительностью аргументов, логикой, просто своим естественным авторитетом оказывает влияние на принятие системных решений хозяйственными субъектами в направлении своего развития, даже если они и не принимали участие в его формировании. Сила этого эффекта растет по мере убежденности, что информация, содержащаяся в плане, надежна, а его использование принесет дополнительный коммерческий эффект.
Выбор сбалансированного варианта плановых индикаторов осуществляется путем рационального распределения затрат в рамках предоставляемых финансовых и ресурсных возможностей, как на длительную, так и на краткосрочную и среднесрочную перспективы. Согласование и координация управленческих решений производятся за несколько этапов (итераций) уточнения. Она обеспечивается обработкой и накоплением данных индикативных планов, предоставляемых с мест, экономическими расчетами и распространением контрольных уровней и значений индикативных показателей, предложений по выделению финансов для их достижения, а также, подготовкой рекомендаций по формам и методам управления процессами регионального развития.
Таким образом, индикативный план намечает социальноэкономические ориентиры, рубежи и ограничения в хозяйственной деятельности для государственных и негосударственных предприятий, позволяя им гармонично вписываться в системные экономические процессы, происходящие в регионе.
Тем самым, разрабатывая показатели с учетом критериев экономической необходимости, власть регулирует хозяйственный процесс не директивными, а экономическими рычагами. В случае если предприятие осуществляет свою деятельность без ориентировки на показатели регионального индикативного плана, то оно может быть поставлено в более жесткие условия хозяйственной деятельности (невыдача кредитов на льготных условиях, ограничение вывоза ресурсов и т.д.).
Идейное содержание такого плана состоит в определении сфер и объемов государственного и негосударственного участия. Часто индикативные планы бывают четко ориентированы на инновационно-инвестиционную деятельность (технополисы, технопарки, технозоны, бизнес-инкубаторы и т.д.). При этом в составе плана готовится инвестиционный меморандум, который устанавливает основные положения направлений активизации инвестиционной деятельности. Данный меморандум является основополагающим документом при разработке планов инвестиционной деятельности для отечественных (внешних и внутренних) и иностранных инвесторов, предприятий, банков, бирж, инвестиционных фондов, аналитических, исследовательских и проектных организаций, исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления. Он также является ориентиром при распределении государственного и муниципального заказа.
Следующим важным этапом является составление индикативной программы социально-экономического развития, в которой нужно установить и понять, как должна измениться динамика основных экономических показателей и каковы должны быть целевые пропорции регионального хозяйства. Базовую роль в системе играет общая структура применяемых анали-тико-информационных технологий индикативного управления
процессами развития прибрежной зоны, а также проблемы практического моделирования экосистем морской среды и природно-экономических систем суши. В основу эколого-эко-номического моделирования положена идея баланса между экономическими потребностями использования ресурсов зоны моря и суши для сохранения экологического равновесия в экосистемах. Нахождение и поддержание этого баланса является важной и весьма сложной проблемой устойчивого развития прибрежных зон.
Постановка задачи управления прибрежной зоной начинается с управления её ресурсами, поскольку она является составной частью общей проблемы устойчивого развития для прилегающего к морю региона суши. Развитие региона сопровождается естественной и антропогенной эволюцией природных процессов и человеческого общества, потребляющего как ресурсы территории суши, прилегающей к морю, так и ресурсы шельфовой зоны.
На этапе оценки ресурсного обеспечения разрабатываются специальные меры по поставке материальных, финансовых, трудовых и других ресурсов. Кроме того, вырабатываются меры по предоставлению услуг населению региона в рамках государственных социальных гарантий, государственного заказа на поставку продукции (работ, услуг) для государственных нужд.
Последующие этапы — управление реализацией, учет, контроль и регулирование непосредственно связаны с этапом индикативного планирования и этапом ресурсного обеспечения.
В результате управление реализацией индикативных планов, установленных в системе индикативного управления осуществляется путем:
управления реализацией целевых региональных программ и особенно региональных инвестиционных программ;
управления реализацией государственного заказа на поставку продукции (работ, услуг) для государственных нужд;
мониторинга и оценки реализации регулирующих воздействий по результатам оценки исполнения соглашений между органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления об индикаторах оценки, эффективности использования местными бюджетами субсидий из регионально фонда софинансирования расходов;
управления реализацией соглашений между государственными организациями и конкретными предпринимателями (производителями).
Этап правового обеспечения подразумевает проведение согласований и осуществления взаимосвязи между федеральными и региональными (для субъектов РФ) законами и другими нормативными документами, а также проведение разработок и подготовку предложений по внесению изменений в соответствующее законодательство.
Этап информационного обеспечения индикативного управления содержит выработку структуры и состава, необходимых для эффективного управления характеристик (данных) о происходящих социально-экономических процессах. Для осуществления функций индикативного управления могут привлекаться различные информационные материалы (статистические и другие данные, показатели, индикаторы и т.п.), которые предоставляются участниками или другими заинтересованными структурами на добровольной или договорной основах.
Отличительной особенностью данной схемы выступает комплексное использование прогрессивных управленческих инноваций. Такое привлечение инновационных управленческих технологий позволяет по-новому организовать весь процесс регионального управления [1]. При этом для перехода на
качественно новый уровень управления необходимо полно и объективно обосновать все принимаемые управленческие решения и четко оценить их эффективность на всех уровнях регионального управления. Функционально данный управленческий комплекс отражает все базовые блоки системы регионального хозяйственного управления, которые подразделяются на «реализационные» (т.е. вырабатывающие руководящие решения) и «поддерживающие» (т.е. обеспечивающие методическую и информационную поддержку). К реализационным блокам относятся следующие:
• блок определения мотивации, миссии, экономической политики, регионального развития, хозяйственной стратегии, разработки концепции и доктрины устойчивого пространственного развития региона;
• блок формирования организационной структуры управления региональным развитием;
• блок разработки вариантов прогнозов развития на среднесрочную и долгосрочную перспективу;
• блок подготовки плановых сценариев развития хозяйства региона по годам рассматриваемого периода (целевых и индикативных планов);
• блок выработки предложений по реальным мерам хозяйственного воздействия на процессы регионально развития (для государственных и негосударственных участников);
• блок выработки механизма государственно-частного или частно-государственного партнерства при реализации региональных программ и проектов развития;
В качестве обеспечивающих блоков целесообразно выделить:
• блок институционального обеспечения развития, отражающий состояние организационной управленческой среды в регионе и связь её с внешней средой;
• блок нормативно-правовой и законодательной поддержки, где концентрируется правовое обеспечение процессов развития;
• блок методической и аналитической поддержки выработки управленческих решений;
• блок информационной поддержки процессов разработки и реализации функций управления, а также функций текущего мониторинга и контроля.
В своей методической совокупности блоки первой и второй групп позволяют построить единую систему регионального управления.
В итоге, структура модели для прибрежных территорий может состоять из следующих элементов:
разработка стратегий и целей прибрежной деятельности, прогнозирование развития в целом по зоне и отдельно по береговой и морской её частям;
составление индикативного плана развития прибрежной зоны;
управленческий блок с дифференциацией на «сухопутную» и «морскую» части;
оптимизация эколого-экономической деятельности;
осуществление текущего мониторинга и контрольно-аналитических функций.
Таким образом, индикативное управление хозяйством прибрежной зоны будет представлять собой комплексную замкнутую систему взаимодействия разных элементов регионального управления с комплексом мер, стимулирующих участие всех заинтересованных государственных и предпринимательских структур на базе единого природно-хозяйственного комплекса.
Литература
1. Попова Е.К. Об общегосударственной программе планово-индикативного развития // Экономист. — 2007. — № 3. — С.3-10.
2. Дудкин В., Петров Ю. Индикативное планирование — механизм координации деятельности государственных и негосударственных субъектов управления экономикой // Российский экономический журнал. — 1998. — № 6. — С.7-8.
3. Рогов В.Ю. Индикативное планирование и обеспечение экономической безопасности региона (правовой аспект) // Вестник ИГЭА. — 1999. — №2(19).
4. Белкин В.Д., Стороженко В.П. Индикативное планирование и наращивание инвестиций — необходимые предпосылки повышения темпов роста // Экономическая наука современной России. — 2002. — № 4.
