CC BY
50
экономические науки
Невская Наталья Александровна ИНДИКАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ...
УДК 338.2
ИНДИКАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ
© 2017
Невская Наталья Александровна, кандидат экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник кафедры политической экономии и истории экономической науки Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова (117997, Россия, Москва, Стремянный переулок, д.36, e-mail: nnevskaya@gmail.com)
Аннотация. В статье рассматриваются основные направления формирования новой экономической политики и ее реализация через систему индикативного планирования. В работе изложено обоснование необходимости проведения промышленной политики в современной России, проанализированы цели и задачи промышленной политики, систематизированы механизмы реализации в соответствии с нормативной базой. В статье выделены основные недостатки формирующейся системы поддержки промышленного производства. Обоснована роль использования экономических индикаторов при реализации промышленной политики. В статье рассматриваются долгосрочные и среднесрочные возможные целевые установки развития отечественной экономики, описываются основные факторы, влияющие на ее развитие, которые должны быть учтены при формировании системы индикаторов в среднесрочном и долгосрочном периодах. Выделены недостатки системы обратной связи при формировании экономических индикаторов. В экономической науке и практике прогнозирования и планирования аккумулирован большой опыт комбинации методов и целей развития при планировании. Особо отмечен опыт частных исследовательских корпораций и научных институтов РАН. В результате рассмотрения влияния индикаторов на проведение промышленной политики представлен анализ показателей индикативного планирования за последние 2 года реализации экономической политики. Признается недостаточность проработки системы индикаторов.
Ключевые слова: индикативное планирование, прогнозирование, промышленная политика, экономический рост, индикативные показатели, стратегическое планирование, инвестиционный процесс, макроэкономическое моделирование.
INDICATIVE PLANNING AS THE MECHANISM OF IMPLEMENTATION
OF INDUSTRIAL POLICY
© 2017
Nevskaya Natalia Aleksandrovna, PhD of Economics, leading researcher of the laboratory "International Political Economy" of the political economy and history of economics science department of the PRUE Plekhanov Russian University of Economics (117997, Russia, Moscow, Stremyanny lane, 36, e-mail: nnevskaya@gmail.com)
Abstract. The article discusses the main directions of formation of new economic policy and the mechanism for its implementation by means a system of indicative planning. The paper presents the rationale for industrial policy in contemporary Russia. The author analyzes the purposes and objectives of industrial policy, systematic implementation mechanisms in accordance with the regulatory framework. The article determines the main shortcomings of the emerging system of support of industrial production. The role of economic indicators is justified for the implementation of industrial policy. The article discusses the possible long-term and medium-term targets of national economic development, describes the main factors influencing its development. It is necessary to take these factors would into account when forming a system of indicators in the medium to long term. The highlighted shortcomings of the system feedback in the formation of economic indicators. There are accumulated a lot of experience of combination of methods and goals of development when planning in economic science and practice of forecasting and planning. Highlighted experience private research corporations and research institutes.
Keywords: indicative planning, forecasting, industrial policy, economic growth, indicative indicators, strategic planning, investment process, macroeconomic modeling.
Постановка проблемы в общем виде и её связь с важными научными и практическими задачами.
Отрицательная динамика реального ВВП последних лет заставила пересмотреть используемый подход к реализации экономической политики. В условиях внешнеэкономических ограничений изменилась и оценка перспектив экономического роста. Был сделан отказ от основных постулатов неоклассического направления экономической мысли в вопросах государственного регулирования рыночной экономики. Стала очевидной необходимость планомерного выхода из сложившейся кризисной ситуации.
Одним из важнейших факторов в направлении формирования системы государственной экономической политики стало введение экономических санкций против некоторых отечественных отраслей, являющихся крупнейшими экспортерами и контрсанкций в импор-тоориентированных отраслях. Этот экономико-политический шаг повлек за собой формирование политики импортозамещения, а также оформление основных постулатов промышленной политики.
Анализ последних исследований и публикаций, в которых рассматривались аспекты этой проблемы и на которых обосновывается автор; выделение неразрешенных раньше частей общей проблемы. Необходимость выхода из кризиса способствовала формированию системы нормативных документов. В частности, были приняты законы «О стратегическом планировании в АНИ: экономика и управление. 2017. Т. 6. № 2(19)
РФ», «О промышленной политике в РФ», «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ», отражающие степень участия государства в регулировании экономических процессов на законодательном уровне. Таким образом, на государственном уровне признаны существующие структурные проблемы и приняты меры к их устранению.
Следует отметить, что проблемы реального сектора экономики отмечались и ранее. Среди знаменитых майских указов президента был принят и Указ Президента РФ от 7 мая 2012 года «О долгосрочной государственной экономической политике».
В нем были поставлены цели и задачи, предполагающие преодоление технологического отставания от ведущих стран, повышение обороноспособности страны, увеличение объема инвестиций в обрабатывающую промышленность, создание рабочих мест и т.д. Конкретным показателем, характеризующим достижение результатов к 2015 году являлось увеличение объема инвестиций не менее чем до 25% в ВВП в текущих ценах, и к 2018 году - 27%. Резко изменившиеся внешнеэкономические и внешнеполитические условия превратили сформулированные цели и задачи в добрую декларацию о намерениях.
Об этом свидетельствуют и статистические данные, отражающие недостижимость поставленных четыре года назад целей с использованием привычных механизмов.
Невская Наталья Александровна экономические
ИНДИКАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ... науки
Таблица 1 - Доля инвестиций в основной капитал
год 2012 2013 2014 2015 2016
до.тяинве стации Б основной каписал Б ВЕЛ 15 5 19:5 20:4 19,6 20:3
Источник: Росстат, 2017.
Введение санкций было одним из стимулов, повлекшим за собой рост доли инвестиций на 1 % с уровня 19,5 до 20,4. В связи в фактическим отсутствием системных преобразований не удалось достичь планируемого уровня индикатора. Это указывает на необходимость изменения экономических механизмов в ценообразовании, бюджетно-кредитной и денежной политике.[1]
Формирование целей статьи (постановка задания). Начатая работа по переводу части государственного управленческого процесса в рамки плановой деятельности с формулировкой значений индикативных показателей принесла первые результаты. Целью статьи является анализ экономических результатов стратегического планирования в краткосрочной перспективе, выявление слабых сторон в работе системы с целью корректировки значений для повышения конкурентоспособности национальной экономики в отрасли промышленности как основе реиндустриализации отечественной экономической системы.
Изложение основного материала исследования с полным обоснованием полученных научных результатов. В основе конкурентоспособности национальной экономики лежит ее производственная база и инвестиционный процесс. В развитых промышленных странах нормальный рыночный инвестиционный процесс формировался в течение продолжительного времени и государство здесь проводит действенную политику в области воспроизводства основного капитала. Основная задача инвестиционной политики государства - это обеспечение устойчивого и динамичного экономического роста. Как правило, прямое государственное финансирование инвестиций направлено, прежде всего, на развитие инфраструктуры - транспорта, связи, материально - технического снабжения, сфер образования и здравоохранения. Государство также финансирует инвестиции в низкорентабельные производства и проекты, требующие крупных единовременных вложений. [2] Также применяется такая форма государственного участия в инвестиционном процессе, как стимулирование частных инвестиций с помощью налоговой политики и, прежде всего, уровня амортизационных отчислений как её составного элемента. [3] Государство обеспечивает благоприятные условия накопления, предприятия принимают решения об использовании накопленных средств.[4] Инвестиционная политика в первую очередь направлена на создание для предприятий возможностей обновления основного капитала при появлении качественно новых технологий и оборудования независимо от сроков службы старого оборудования и темпов технического прогресса в соответствующих отраслях и производствах.
В России ситуация обстоит несколько иначе. [5] Самые благие намерения и цели оформлены законодательно. [6] В соответствии с федеральным законом «О промышленной политике в РФ» предполагается «переход экономики государства от экспортно-сырьевого типа развития к инновационному типу развития за счёт формирования высокотехнологичной, конкурентоспособной промышленности». Наравне с формированием конкурентоспособной промышленности предполагается «обеспечение обороны страны и безопасности государства, занятости населения и повышение уровня жизни граждан».
Для достижения цели формирования конкурентоспособной промышленности в законе поставлены следующие задачи: «создание и развитие современной промышленной инфраструктуры, инфраструктуры поддержки промышленности; создание конкурентных условий осуществления деятельности в России по срав-210
нению с условиями на территориях иностранных государств; стимулирование промышленных предприятий осуществлять внедрение результатов интеллектуальной деятельности и освоение производства инновационной промышленной продукции; стимулирование промышленных предприятий рационально и эффективно использовать ресурсы, обеспечивать повышение производительности труда, внедрение импортозамещающих, ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий; увеличение выпуска продукции с высокой долей добавленной стоимости и поддержка экспорта такой продукции; поддержка технологического перевооружения промышленных предприятий, модернизация основных производственных фондов исходя из темпов, опережающих их старение; снижение риска чрезвычайных ситуаций техногенного характера на объектах промышленной инфраструктуры; обеспечение технологической независимости национальной экономики».
В соответствии с законом стимулирование деятельности в промышленности осуществляется путем предоставления ее субъектам разного вида поддержки: финансовой поддержки, информационно-консультационной поддержки, предоставления государственных и муниципальных преференций. Основными направлениями поддержки промышленных предприятий являются научно-техническая и инновационная деятельность, развитие кадрового потенциала, внешнеэкономическая деятельность.
При наличии институциональной структуры организации производства, следует отметить некоторые недостатки в разработанной и закрепленной законодательно системе поддержки промышленного производства. Законодательно предполагается лишь институциональная поддержка в рамках создания механизмов экономической, организационной и информационной поддержки. Но закон не обязует осуществлять поддержку, практически весь текст документа базируется на возможности поддержки. То есть помощь можно оказывать, а можно не оказывать.
В законе закреплены задачи промышленной политики, реализация которых представлена основными направлениями стимулирования деятельности предприятий. Анализ предложенных мер стимулирования промышленного производства показывает, что в основе осуществления промышленной политики лежат преимущественно меры, предполагающие прямое регулирующее вмешательство в производственный процесс. [7] Механизмы косвенного влияния почти не прописаны. На фоне сложившихся отношений бизнеса и власти в России, характеризующихся теснотой неформальных связей, в том числе финансовых, такой подход к формированию промышленной политики не приведет к реализации заявленных задач, но если лишь для отдельно взятых предприятий. [8] В частности, такая задача как «создание конкурентных условий осуществления деятельности в России по сравнению с условиями на территориях иностранных государств» имеет вполне конкретные показатели в виде цен используемых ресурсов, формирующие эти условия на территориях государств базирования предприятий.[9] В частности, стоимость кредита для предприятий [10], стоимость аренды помещений, тарифы транспортных компаний, цена электроэнергии для юридических лиц, стоимость услуг предприятий ЖКХ и др. - это все формирует цену конечного продукта, которая в итоге является показателем конкурентоспособности предприятий. В документе не оговорены механизмы решения основных экономических проблем, связанных с производством готового продукта на территории России и в рамках её юрисдикции.[11] В частности, не прописан механизм создания благоприятных условий осуществления промышленной деятельности в Российской Федерации, позволяющих производить конкурентный товар, в сравнении с условиями осуществления аналогичной промышленной деятельности на тер-АНИ: экономика и управление. 2017. Т. 6. № 2(19)
экономические науки
Невская Наталья Александровна
ИНДИКАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ...
риториях иностранных государств. На данный момент цена кредита, стоимость аренды и содержания зданий, транспортные услуги и прочее дешевле на территориях других государств, занятых промышленным производством. Даже в условиях девальвации рубля уровень цен перечисленных «ресурсных» составляющих в странах Китая, Турции, бывшего советского блока и других достичь не удалось.[12] На наш взгляд, разработка индикативных показателей, определяющих условия формирования уровня цен на эти составляющие принесет более ощутимые результаты в реализации промышленной политики.
Особенностью промышленного производства является долгосрочное планирование и относительно длительный производственный цикл. [13] Вероятность создать промышленное предприятие с нуля при существующих экономических условиях практически невозможно, так как привлечение кредита обходится предприятию в 2-3 раза дороже, чем конкурентам на иностранных рынках (5-7% на международном рынке против 15-25% на российском). Предполагаемый инвестиционный период в промышленности около 7 лет. К моменту когда будет готова к реализации первая продукция предприятие уже должно выплатить в рамках процентных платежей сумму равную величине кредита, не говоря о теле кредита. А инвестиционное оборудование весьма дорогостояще. Законодательно не обозначены механизмы поддержки промышленных предприятий в финансовой сфере.
Помимо закона о промышленной политике одним из направлений регулирующего воздействия является формирующаяся система индикативного планирования на базе закона о стратегическом планировании и ряда подзаконных нормативных актов.
Индикативное планирование является попыткой соединить децентрализованные экономические решения участников рыночных отношений и достижение желаемой динамики результатов макроэкономических показателей. Формой реализации индикативного планирования являются прогнозы, планы и государственные программы развития экономики. Отдельную роль играют контрольные документы, которые оценивают эффективность регулирующего воздействия.
Прогнозы составляются в рамках двух подходов - генетического и целевого, что зависит от целей их применения. Генетические прогнозы предсказывают на основе текущего состояния объекта его состояние в будущем с определенной долей вероятности и наличием альтернатив. Целевые прогнозы рассчитываются под желаемое состояние объекта в будущем и основной упор делается на расчет влияния факторов, формирующих данное состояние. В рамках индикативного планирования в системе рыночных отношений особое внимание уделяется таким показателям как уровень цен и процентных ставок, темп экономического роста, а также институциональным, политическим и правовым условиям.
В основе формирования индикаторов лежат базовые модели, отраслевых академических институтов (ИНП РАН, ЦЭМИ РАН, ИЭ РАН - разработаны и апробированы модели RIM [14], CGE[15], ситуационные мо-дели[16]), за рубежом это как представители научного сообщества, так и частные консультационные компании. Особенно распространена практика обращения к услугам частных компаний в США, где расчеты по динамическим показателям выполняют специализированные консалтинговые компании, например «Конференс Борд».[17]
Попытки внести закон об индикативном планировании в России предпринимались не единожды, начиная с середины 90-х годов ХХ века, но не имели поддержки со стороны власти. Проекты данного закона получали отрицательную резолюцию юридической службы соответственного органа власти как закон, несоответствующий конституции РФ. Большая работа была проведена группой ученых в 2007 году по формированию концепции
индикативного планирования, отраженной в проекте закона об индикативном планировании, но реалии того времени не позволили этот проект превратить в закон. [18]
Принятый в конце 2014 года закон о стратегическом планировании, отражающий основы теории индикативного планирования в вопросах социально-экономического развития страны имеет ряд недостатков и требует некоторой доработки. Заявляя стратегический подход в управлении экономикой, и, в частности, стратегическое планирование социально-экономическими процессами, необходимо сформулировать проблему, цель развития, а также процесс ее достижения. Но в тексте закона фактически отражены лишь участники процесса и их полномочия, принципы реализации стратегического планирования, а также перечень плановых документов, принимаемых на государственном и муниципальном уровнях. В соответствии с законом «стратегическое планирование - деятельность участников планирования по целеполага-нию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития». Отличить по тексту закона стратегическое планирование от тактического, долгосрочного или среднесрочного не представляется возможным.
Одним из принципиальных вопросов в планировании является направление информационных потоков и концентрация мест, принимающих решения, осуществляющих плановые процедуры. [19] Из текста закона остается не ясным направление информационных потоков -«сверху вниз» или «снизу вверх» движется информация. Не ясно, приоритетом в складывающейся системе будут планы предприятий, территорий, отраслей, регионов, или будут сформированы макроэкономические цели, выделены национальные приоритеты экономического развития, которые лягут в основу планов нижестоящих органов власти. Как следствие, встает вопрос о методах прогнозирования, которые лягут в основу плановых показателей. Заявляется необходимость разработки прогноза, без уточнения в подзаконных нормативных актах, использования целевого или генетического прогноза подразумевает стратегическое планирование. Вероятно, должны быть сформулированы национальные приоритеты, в реализации которых принимает участие государство, финансируя проекты через бюджет. По ряду стратегических направлений можно использовать целевые прогнозы (от желаемых результатов к ресурсам), а там, где сложно реализовывать стратегический подход можно остановиться на генетическом прогнозе (от ресурсов к результату).
Одним из недостатков является слабая проработанность оценки эффективности планирования. Она предполагает реализацию программ, и расчет коэффициентов эффективности в соотношении планируемых ресурсов к затраченным ресурсам, что будет способствовать воспроизводству любой неудавшейся программы, не взирая на реальный полезный эффект от нее. [20]
В настоящее время различными российскими научными коллективами ведется работа по формированию системы индикативного планирования. Это вызвано необходимостью изменить устойчивый тренд падения показателей развития российской экономики. В разработанной в 2008 году Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (Концепция 2020) формулируются целевые ориентиры развития экономики, предполагающие государственное регулирующее воздействие. В частности, формирование условий сбалансированного территориального развития и конкурентоспособной экономики требуют мобилизации экономических ресурсов, что маловероятно в рамках естественного развития рыночных отношений на основе динамики спроса и предложения. В рамках концепции в период с 2013 по 2020 год предполагался рывок в экономическом развитии. И на 2017 год, следует признать, этого
АНИ: экономика и управление. 2017. Т. 6. № 2(19)
211
Невская Наталья Александровна экономические
ИНДИКАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ... науки
не произошло. Формирование конкурентоспособной экономики предполагало несколько направлений повышения национальной конкурентоспособности. Одной из них является «масштабное технологическое обновление производства на основе передовых научно-технических разработок, формирование конкурентоспособного национального сектора исследований и разработок, обеспечивающего переход экономики на инновационный путь развития, формирование у населения и предприятий модели инновационного поведения, поддержка процессов создания и распространения инноваций во всех отраслях экономики в рамках создания национальной системы поддержки инноваций и технологического развития». Это позволит обеспечить научное и технологическое лидерство России в мире по направлениям, определяющим ее конкурентные преимущества и национальную безопасность. Основными показателями достижения данной цели являются следующие:
Таблица 2 - Индикативные показатели повышения национальной конкурентоспособности (составлена автором по данным Росстата на основе показателей «Концепции 2020»)
Название показателя, в % План Факт
2007 2010 2020 2014-2016
доля предприятии, осуществляющих технологические инновации 13 15 40-50 10,6**
доляРоссиина мировых рынках высокотехнологичных товаровн услуг (в том числе а томная энергетика, авиатехника, космическая техника и услуги, специальное судостроение и т.д.) 5-7 Нет данных
удельный вес экспорта россииских высокотехнологичных товаровв общеммировом объеме экспорта высокотехнологичных товаров 0,3 2 0,458*
валовая дооавленная стоимость инновационного сектора в валовом внутреннем продукте 10-11 17-20 Нет данных
Vдельный вес инновационной продукции в оощеы ооъеме пр омышленной пр одукции 5,5 6-7 25-35 8,4**
внутр е нние затр аты на ис сл е д о вания и разрао отки 1,1 2,5-3 1,1**
Количество знаков * обозначает год, на который представлены официальные данные (2014*, 2015**, 2016***).
В частности, представленные показатели инновационного развития демонстрируют неизменность значений за последние годы. Планируемый второй этап (2013 - 2020 годы) подразумевал «рывок в повышении глобальной конкурентоспособности экономики на основе ее перехода на новую технологическую базу (информационные, био- и нанотехнологии), улучшения качества человеческого потенциала и социальной среды, структурной диверсификации экономики». По данным на 2017 год рывок не состоялся.
Выводы исследования и перспективы дальнейших изысканий данного направления.
Реализация промышленной политики - сложный и многосторонний процесс. Базовый нормативный акт -закон «О промышленной политике в РФ» формулирует очень важные цели, устанавливает четкие задачи, позволяющие достичь заявленных целей. Но механизм достижения поставленных задач указывает на минимальное экономическое и административное воздействие с целью изменения структуры экономики, что в результате приведет к очень слабым результатам и не позволит добиться высоких заявленных целей.
Система экономического планирования требует серьезной доработки как в вопросах методологии и методов стратегического управления, так и в оценке эффективности системы стратегического планирования, что особенно важно в развитии конкурентоспособного промышленного производства.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Амосов А.И. О реализации долгосрочной государственной экономической политики. М.: Институт экономики РАН. 2014, 35 с.
2. Доценко Е.Ю. Государство в системе рыночных отношений : учебное пособие. Москва, 2010.
3. Российская экономическая модель: содержание и структура / Под общей редакцией д.э.н., профессора В.И. Гайдука, д.э.н., профессора А.В. Бузгалина. Краснодар, 2012.
4. Генералов И.Г., Суслов С.А. Методические подходы к оценке конкурентоспособности организаций // 212
Вестник НГИЭИ. 2016. № 9 (64). С. 31-38.
5. Осипов В.С. Анализ институциональных условий развития российской промышленности // Вестник экономической безопасности. 2014. № 1. С. 11-15.
6. Осипов В.С. Государство, бизнес и общество: дисфункции взаимодействия // Экономика и предпринимательство. 2015. № 10-1 (63-1). С. 38-41.
7. Невская Н.А. Особенности промышленной политики в России // Научное обозрение. 2015. № 13.С. 257260
8. Промышленная политика России: политэко-номические и региональные аспекты / Осипов В.С., Евсеев В.О., Невская Н.А., Скрыль Т.В., Шавина Е.В., Монография / Москва, 2016. Сер. Научная книга
9. Новая индустриализация как условие формирования инновационной модели развития российской экономики. Научный доклад. Руководитель темы д.э.н. Ленчук Е.Б., Исполнители: к.э.н. Филатов В.И., к.э.н. Власкин Г.А., к.э.н. Иванов А.Е., д.э.н. Смотрицкая И.И., д.э.н. Черных С.И. М.: ИЭ РАН, 2013. с.61.
10. Козырь Н.С., Толстов Н.С. Взаимосвязь денежно-кредитной политики РФ и темпов экономического роста // Экономика и предпринимательство. 2015. № 12-1 (651). С. 84-90.
11. Скрыль Т.В. Необходимость проведения промышленной политики в современных условиях (The need for an industrial policy in the modern conditions) // Stredoevropsky Vestnik pro Vedu a Vyzkum. 2015. Т. 80. С. 50.
12. Козырь Н.С., Толстов Н.С. Влияние ключевой ставки на макроэкономическую стабильность РФ в период кризиса 2014 г. // Финансы и кредит. 2016. № 1 (673). С. 12-26.
13. Скрыль Т.В., Осипов В.С. Устойчивое экономическое развитие: аспекты промышленной политики // Экономика и предпринимательство. 2016. № 1-2 (66-2). С. 719-726.
14. Узяков М.Н., Широв А.А. Макроэкономическая динамика российской экономики в долгосрочной перспективе // Проблемы прогнозирования. 2012. № 6. C. 14-34.
15. Бахтизин А.Р., Бухвальд Е.М., Кольчугина А.В. Выравнивание регионов в России: иллюзии программы и реалии экономики // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2016. № 1. С. 76-91.
16. Макаров В.Л., Бахтизин А.Р., Сушко Е.Д. Ситуационное моделирование - эффективный инструмент для стратегического планирования и управления // Управленческое консультирование. 2016. № 6 (90). С. 26-39.
17. Невская Н.А. Влияние индикативного планирования на формирование и реализацию промышленной политики // Вестник НГИЭИ. 2016. № 7 (62). С. 95-103.
18. Швырков Ю.М. Государственное индикативное планирование: история, теория, современная практика (российский и зарубежный опыт). М.: изд-во «Проспект», 2007. 347 с.
19. Валентей С.Д., Бахтизин А.Р., Кольчугина А.В. Региональные ограничители модернизации российской экономики // Федерализм. 2012. № 4. С. 165-178.
20. Невская Н.А. Факторы экономического роста в среднесрочных индикативных планах // Путеводитель предпринимателя. 2015. № 28. С. 134-140.
Статья поступила в редакцию 01.05.2017.
Статья принята к публикации 22.06.2017.
АНИ: экономика и управление. 2017. Т. 6. № 2(19)
