CC BY
1193
УДК 341.1
ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА В СФЕРЕ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Р.А. Журавлёв, Д.К. Нечевин, Т.В. Толстухина, Л.В. Стандзонь
В статье раскрываются понятие и сущность коррупции в системе государственного управления, рассматриваются вопросы имплементации норм международного права в российском законодательстве, анализируются меры по противодействию коррупции (возмещение ущерба, конфискации) в указанной области общественных отношений, изучается зарубежный опыт.
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, коррупционный лоббизм, фаворитизм, протекционизм, непотизм, имплементация норм, нормы международного права.
Нет ничего легче, чем тратить бюджетные деньги. Кажется, что они не принадлежат никому. Искушение слишком велико, чтобы кто-либо мог перед ними устоять.
Калвин Кулидж (1872-1933),
Президент США.
С плохими законами и хорошими чиновниками вполне можно править страной. Но если чиновники плохи, не помогут и самые лучшие законы.
Отто фон Бисмарк (1815-1898),
1-й рейхсканцлер Германской империи.
Dura lex, sed lex *.
(*Закон суров, но это закон - лат.)
1. Значительные изменения общественно-политических и социальноэкономических отношений в России обусловили более активную её интеграцию во многие сферы жизнедеятельности мирового сообщества. Поэтому, организационные аспекты борьбы с коррупцией имеют исключительное значение в деле практической реализации антикоррупционной деятельности. В России пока не сложилось относительно надежной организации для борьбы с коррупцией, особенно в высших эшелонах власти, организации эффективной, реальной, независимой от исполнительной власти и подчиненной только закону [1]. И это является одним из главных недостатков противодействия коррупции в целом. Ибо коррупционеры - грамотные и информированные люди, которые совершают свои преступления не от незнания законов, а от глубокого осознания серьезных причин безнаказанности коррупции в стране. Под коррупцией мы понимаем широкое распространение противоправного образца
10
поведения должностных лиц, использующих исполнение возложенных на них государственных функций с целью личного обогащения и получения других личных преимуществ. Коррупция получает развитие в условиях усиления бюрократии и наделения ее властными привилегиями, вывода ее из под социального контроля.
Реальная организация антикоррупционной деятельности, по нашему мнению, должна включать в себя:
• разветвленный социально-правовой контроль деятельности государственных служащих;
• реальную подотчетность государственных служащих;
• реальную, а не декларируемую открытость (прозрачность) процесса принимаемых ими решений;
• существенное сокращение числа чиновников (активное продолжение административной реформы);
• значительное сужение дискреционных полномочий чиновников;
• хорошо разработанное антикоррупционное законодательство;
• реально независимые и дееспособные правоохранительные структуры;
• реально независимые и ответственные суды;
• другие организационные условия.
2. Для Российской Федерации проблема коррупции и борьбы с ней является особо актуальной. Системный кризис, по целому ряду показателей отбросивший страну на десятилетия назад не мог не сказаться на масштабах коррупции. Многочисленные исследования показывают, что в той или мной степени коррупцией поражены все системы социального управления, причем не только в «публичной», но и в негосударственной сфере. Из-за таких масштабов коррупции в нашей стране, можно считать достижением хотя бы тот факт, что 25.12.2008 года был принят ФЗ «О противодействии коррупции» № 273-Ф3. Сегодня наблюдается определенное движение в этом направлении. Но только организационные меры без решения правовых и криминологических не могут дать желаемых результатов. Нужна большая правовая воля, реализуемая через комплекс взаимосогласованных мер, криминологических, правовых, организационных и экономических.
3. Одним из первых шагов приближения к системной борьбе с коррупцией может быть разработка и принятие комплексного закона о борьбе с ней. Например, в действующем УК РФ включить такие виды коррупционных преступлений как:
• коррупционный лоббизм;
• коррупционный фаворитизм;
• коррупционный протекционизм;
• непотизм (кумовство, покровительство родственникам);
• тайные взносы на политические цели;
• взносы на выборы с последующей расплатой государственными должностями или лоббированием интересов взносодателя;
• келейное проведение приватизации, акционирования и залоговых аукционов;
• предоставление налоговых и таможенных льгот;
• переход государственных и должностных лиц (сразу после отставки) на должности президентов подкормленных банков и корпораций;
• коррупцию за рубежом при заключении внешне экономических контрактов;
• совмещение государственной гражданской службы с коммерческой деятельностью;
• незаконное обогащение и т.д.
4. Сегодня Россия подписала практически все международные Конвенции по борьбе с коррупционными преступлениями, а именно:
• Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию;
• Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности;
• Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Россией не ратифицирована);
• Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности;
• Конвенция ООН против коррупции;
5. В соответствии с требованиями данных Конвенций в странах-участницах законодательно была выстроена жесткая и эффективная система конфискации, которая как на национальном, так и на международном уровне является исключительно важным фактором, сдерживанием (профилактикой) преступной коррупционной направленности. Например, в Италии конфискация «т гет» действует с 1980-х гг., что дало возможность арестовать чуть ли не все имущество мафии. За прошлый год у мафии конфисковано почти 10 тыс. объектов недвижимости.
В Норвегии существует институт «расширенной конфискации», когда изымается все имущество преступника, если он не докажет законность его происхождения, и даже имущество его супруги, бывшей или нынешней.
В США конфискацией карается более 60 преступлений, если есть доказательства, что имущество было получено в период совершения преступления и законные источники его получения отсутствуют.
Борьба с коррупцией облегчается тем, что в США фактически нет иммунитетов, позволяющих должностным лицам избегать наказания за коррупционное поведение. Любое должностное лицо, Включая Президента страны, может быть привлечено к уголовной ответственности, хотя и в особом порядке, после отстранения их от должности.
Алексис де Токвиль еще в XVIII в. подметил у американцев любовь к самоисправлению и самоулучшению. Видимо, это любовь толкает их на постоянное реформирование законодательства своей страны и норм
международного права в направлении борьбы с коррупцией. Развитию всех стран Востока мешает их верность традиции, в том числе и коррупционной.
Сингапур. Представляется интересным опыт данной страны в контексте его использования в РФ. Эффективными действиями по борьбе с коррупцией явились принятие Закона «О предотвращении коррупции» и создание Бюро по расследованию случаев коррупции, которое наделено особыми полномочиями. Это правительственное агентство, которое расследовало и преследовало коррупцию в системе государственной службы и общественной жизни государства. То есть охватывало все возможные проявления коррупции в государстве. Важным шагом, предпринятым со стороны органов государственной власти, было и существенное повышение заработной платы всем государственным служащим.
Китай. Актуальность выработки способов противодействия такой глобальной проблеме, как коррупция, на сегодняшний день не вызывает сомнения ни у российского, ни у китайского сообщества. Более того, КНР с более чем миллиардным населением в последние годы продемонстрировала сильную волю коммунистической партии в борьбе с наркотрафиком, организованной преступностью и коррупцией. Безусловно, проблемных вопросов огромное множество, но наличие политической воли, чётко выстроенной модели механизмов борьбы с этими пагубными явлениями призваны способствовать взятию под контроль возрастающей в геометрической прогрессии коррумпированности властей. Китай, так же как и Россия, обладает определённой национальной самобытностью, наличием разнообразных обычаев, традиций, низкой правовой культурой граждан, что определённо сближает две державы и позволяет проанализировать и учесть небезынтересный опыт Китая в борьбе с коррупцией.
Член союза писателей Китая Хэ Цзяхун в одном из своих выступлений указал среди мер, предпринимаемых Китаем в борьбе с коррупцией, следующие. С 1994 - 1995 гг. для всех высокопоставленных чиновников была установлена обязанность по декларированию доходов. В 2009 - 2010 гг. в некоторых провинциях для чиновников в экспериментальном порядке ввели обязательное декларирование всех операций с ценными бумагами и недвижимостью. В 2011 г. создан специальный Комитет по расследованию и предотвращению должностных преступлений государственных служащих.
Наряду с выше обозначенными приёмами, партийное руководство Китая также применяет такие средства, как ротация кадров, проведение определённой социальной политики, направленной на минимизацию разрыва между самыми богатыми и бедными слоями населения, так как основной каждого цивилизованного общества выступает средний класс.
Важным направлением антикоррупционной политики в КНР является создание специального законодательства. Данная функция была возложена на прокуратуру КНР (ВНП), результатом деятельности которой стало составление около 17 проектов «Закона по борьбе с коррупцией и взяточничеством». В процессе пересмотра уголовного законодательства КНР один из этих вариантов
вошел в Уголовный кодекс, который был принят 14 марта 1997 г. на пятой сессии ВСНП восьмого созыва и вступил в силу 1 октября 1997 г. В Особенной части УК появилась глава 8 «Коррупция и взяточничество», объединившая 15 статей (ст. 382 - 396). В соответствие с данными нормами коррупция в отношении общественных ценностей, совершенная государственными работниками с использованием служебного положения, наказывается лишением свободы на срок до пяти лет либо арестом; при крупном размере суммы, отягчающих обстоятельствах - лишением свободы на пять и более лет; при особо отягчающих обстоятельствах - пожизненным заключением либо смертной казнью.
Постоянному комитету Всекитайского собрания народных представителей удалось показать хороший результат в сфере пресечения «отмывания денег». 31 октября 2006 г. ПК ВСНП принял новый Закон «О борьбе с отмыванием денег», в котором определение «отмывание денег» представлено в расширенном формате. Отныне наказывается «отмывание денег», полученных коррупционным путём, а также нарушение правил финансового регулирования и финансовое мошенничество.
Также в Китае запрещается заниматься бизнесом и выступать консультантами детям и родственниками лиц, которые занимают руководящие должности. Это также является одним из вариантов борьбы с коррупцией.
В контексте рассматриваемой проблемы необходимо вспомнить о существенных изменениях, внесенных в УК КНР 1997 года, которые регулируют порядок назначения и исполнения наказания в виде смертной казни. Несмотря на то, что Китай подписал Международный пакт о гражданских и политических правах, он до сих пор не ратифицирован в силу того, что политическая партия Китая, не отступая от курса ужесточения ответственности, в том числе за преступления с коррупционной составляющей, не обращая внимания на постоянные призывы ООН отменить смертную казнь как негуманную меру воздействия на правонарушителя, не намерен отступать от исторически сложившихся основ своей идеологии.
Данный постулат ярко отражается даже в измененном уголовном законодательстве КНР, предусматривая широкий спектр возможного применения смертной казни, причем в количественных оценках разных авторов можно отметить существенные расхождения (называются санкции от 60 до 80 статей Особенной части УК).
Например, в соответствии со ст. ст. 383 и 386 УК КНР, к смертной казни могут быть приговорены работники государственных органов, виновные в присвоении (растрате) общественного имущества или в получении взятки на сумму 100 тыс. юаней (12 млн. долл. США). Такие приговоры выносятся довольно часто, причём высокие звания не предоставляют иммунитета неблагонадёжным чиновникам. За взятку или хищение предусмотрена высшая мера наказания - расстрел. Только за период с 2000 по 2010 г. в Китае было расстреляно за коррупцию около 10 тыс. чиновников, т.е. в среднем три чиновника в день.
В общем можно выделить два основных принципа, на которых базируется борьба с коррупционерами: «В правилах не бывает исключений» (например, даже судьи не обладают неприкосновенностью, в отличие от России) и «Необходим наглядный пример для остальных» (проведение публичных смертных казней).
Таким образом, китайские власти отказались от модели либерализации ответственности за коррупционные преступления (высшая мера - смертная казнь) в отличие от России. Возможно, в свете возросшей коррумпированности властей данный подход является более уместным.
В Гонконге также наблюдался положительный опыт борьбы с коррупцией, который можно частично перенять и взять из него самое лучшее и «адаптировать» это под российскую действительность.
Так, к 1970 г. коррупция в государственном аппарате встречалась очень часто, почти в каждом случае. Наиболее результативными явились следующие меры:
• Внедрение принципа «презумпции виновности» для чиновников государственного аппарата. Если у государственного служащего появлялись денежные средства, он сам должен доказать, что они «законные», а не полученные от взяток. Как и в Китае, в Гонконге установили серьезное наказание за коррупционные преступления, более 10 лет лишения свободы.
• Также был создан специально уполномоченный орган - комиссия по борьбе с коррупцией, независимый от органов исполнительной и государственной власти. У государственных служащих этой комиссии устанавливались значительные полномочия, обеспеченные материальными ресурсами для борьбы с коррупцией. Так, заработная плата самих работников комиссии во много раз превышала среднюю заработную плату других государственных служащих, что позволяло им более успешно выявлять «коррупционные» факты. Независимость комиссии по борьбе с коррупцией выражалась и в том, что фактически их полномочия по борьбе с коррупцией не ограничивались какой-либо сферой, они могли проверять всех без ограничения.
• Также представляется удачной идея установления общественного контроля за деятельностью данной комиссии. Общественная организация, состоящая из граждан, ученых, предпринимателей осуществляла дополнительно внешний контроль за деятельностью комиссии по борьбе с коррупцией. Считаем возможным использовать такой эффективный метод борьбы с коррупцией и в законодательстве РФ. Для этого нужно предусмотреть введение в Указ Президента РФ от 21.05.2012 г. № 636 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» нового федерального органа исполнительной власти - Федеральной службы по борьбе с коррупцией, руководство деятельностью которой осуществлял бы напрямую Президент РФ. Также по аналогии с опытом Гонконга установить в данной службе заработную плату в 5-10 раз больше «средней» российской заработной платы в системе государственной службы. Считаем целесообразным установить и общественный контроль за деятельностью данного органа, создав для этого
общественную организацию, в которую бы вошли граждане, представляющие «элиту» бизнеса, науки, общественной жизни.
Швеция. В Швеции не так давно отмечался высокий, почти 100% уровень коррупции. После преобразований Швеция стала государством, с очень низким процентом коррупции в обществе. Для этого изменился порядок набора судей в систему правосудия, установлены высокие этические правила для государственных служащих, в 10 раз повышены их заработные платы. А ключевым моментом явилось соотнесение работы государственных служащих с общественным мнением. Так, если у чиновника появлялось много денег или дорогостоящее имущество, общественное мнение могло заставить его уйти с должности и нигде больше не получить достойную работу. Тем самым опыт Сингапура по борьбе с коррупцией нам показывает, что действенным средством борьбы может явиться «антикоррупционное» общественное мнение и сознание.
6. К сожалению, в России в декабре 2003 года институт конфискации с целью гуманизации системы наказаний был упразднен [2, С. 48-49], а также был ликвидирован Департамент по организованной преступности МВД России. Вместе с тем, криминологический анализ правоприменительной деятельности показывал, что отмена конфискации только способствовала большему росту числа преступлений этой направленности.
7. Более того, в Конституции РФ (статья 15) записано: «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой основы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Выше названные конвенции Россией подписаны и ратифицированы. Но они у нас не действуют. В УК (статья 3) определяет: «преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяется только настоящим кодексом». А в УК необходимые изменения и дополнения до сих пор не внесены.
Хотя попытки были, но безуспешные. Так, в 1995 г. был принят ГД и одобрен Советом Федерации проект ФЗ «О борьбе с коррупцией», который был отклонен Президентом РФ (повторно).
7.1. И все же весьма значительная по масштабам работа проведена и по приведению российского законодательства в соответствие с международными нормами. Только после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года вступили в силу сотни федеральных законов, связанных с ратификацией и обеспечивающих фактическую реализацию международных обязательств, принятых на себя государством, как на мировом, так и на региональном (СНГ, ШОС, ОДКБ и другие) и межгосударственном уровне.
Все это повлекло серьезные изменения правовой базы основных сфер жизнедеятельности общества, в том числе и в сфере обеспечения общественной безопасности как стратегического национального приоритета, активно меняются уголовно правовые и процессуальные нормы, в частности:
• реализован принцип разделения функций расследования и независимого надзора в части создания самостоятельного Следственного Комитета;
• расширен перечень преступлений, по которым может быть применена конфискация денег и иного имущества, полученных в результате преступной деятельности;
• введена уголовная ответственность за дачу взятки иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации и получение взяток указанной категорией лиц;
• установлена повышенная уголовная ответственность за сбыт наркотиков или их аналогов в следственном изоляторе, исправительном учреждении, образовательных учреждениях, на объектах спорта и досуга;
• введены новые виды наказаний, не связанные с содержанием под стражей, увеличен до 500 миллионов рублей размер штрафа по делам о коммерческом подкупе или взяткам;
• внесены изменения в УПК в части введения производства дознания в сокращенной форме, отказа от привлечения понятых при проведении ряда следственных действий, более широкого использования при этом технических средств для фиксации, а также многие иные новеллы.
Но и эти меры все еще не оказали заметного влияния на укрепление правопорядка и борьбу с коррупцией в стране. Сегодня зарегистрировано более 26 миллионов заявлений, сообщений о преступлениях и иных противоправных деяний, при которых погибли почти 40 тысяч человек, 50 тысячам граждан причинен тяжкий вред здоровью, а физическим и юридическим лицам нанесен материальный ущерб свыше 260 миллиардов рублей.
Как показывают результаты независимого исследования, только за прошлый год жертвами посягательств стали более 12 % россиян. При этом в органы внутренних дел обратились лишь 41 % из числа пострадавших, что свидетельствует о все еще серьезном недоверии населения в возможную помощь со стороны сотрудников полиции. Ежегодно остаются не раскрытыми свыше миллиона преступлений. Не случайно, по опросам ВЦИОМ 77 % респондентов отметили, что полиция защищает интересы только власти, отдельных групп и свои собственные, а не всех граждан. По мнению большинства (75%) действия полиции не приносят ни особого вреда, ни пользы обществу. Несмотря на столь критические данные опросов, следует признать, что это оценка не только деятельности полиции, но и степени выполнения системой управления своих функций по обеспечению правопорядка в стране, по защите граждан, по борьбе с криминалом.
Очевидно, что в условиях расширяющихся экономических, миграционных и иных связей, требуется более системный подход к созданию современных правовых основ укрепления правопорядка, учитывающих как особенности криминальной обстановки в стране, так и практику правового обеспечения деятельности полиции зарубежных стран. Безусловно, речь идет не о всем огромном массиве международных актов, а о той их группе, нормы
которых, по оценкам специалистов, смогут гармонично войти в российское законодательство и будут способствовать развитию нашего общества. Это повысит эффективность взаимодействия правоохранительной системы в части правовой оценки отдельных видов деяний, унификации международного розыска и выдачи преступников, исполнения международных поручений, признания решений следственного органа, суда и др.
Вместе с тем, сравнительный анализ международных актов в сфере борьбы с преступностью, деятельности уголовной полиции и соответствующих норм российского законодательства свидетельствует о серьезных пробелах по имплементации международных норм в рассматриваемой сфере.
7.2. Россия до настоящего времени по экономическим, политическим, или иным причинам, не присоединилась к значительному числу указанных международных актов, что, безусловно, снижает уровень защиты прав российских граждан, негативно отражается на результативность международного сотрудничества. В числе таких актов:
• Международная Конвенция для защиты лиц от насильственных исчезновений (Нью-Йорк, 20 декабря 2006 года);
• Дополнительный Протокол к Конвенции о преступлениях в сфере компьютерной информации относительно введения уголовной ответственности за правонарушения, связанные с проявлением расизма и ксенофобии, совершенные посредством компьютерных систем (ETS N 189 г. Страсбург, 28.01.2003);
• Европейская Конвенция по возмещению ущерба жертвам насильственных преступлений (ETS N 116 Страсбург, 24 ноября 1983 года);
Не подписан даже Факультативный Протокол к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 2002 года. Видимо, считаем, что подобного в России нет. Но 116 страниц Альтернативного доклада российских неправительственных организаций о ситуации с пытками и мерах, предпринятых государством для их предотвращения, представленного правозащитниками в ноябре 2012 года в Комитет ООН по пыткам, да и многие иные факты (Казань и др.), говорят о обратном.
Не подписаны также:
• Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS N 174 Страсбург, 4 ноября 1999 года);
• Конвенция Совета Европы о противодействии торговле людьми (CETS N 197) (г. Варшава 16.05.2005 г.). Вместе с тем, в июне т.г. Госдепартамент США опубликовал ежегодный доклад о борьбе с торговлей людьми. Согласно этому документу, Россия оказалась в числе стран, не соответствующих минимальным стандартам в этой сфере наряду с Алжиром, Китаем, Конго, Ираном, КНДР, Кувейтом, Ливией, Узбекистаном и др.
Не подписаны и многие другие международные акты в рассматриваемой сфере.
7.3. Значительное число международных актов, уже подписанных от имени Российской Федерации, в течение длительного времени так и не прошли процесс ратификации, в частности:
• Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии, конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма (Варшава 16.05.2005 года). Россия подписала Конвенцию в 2009 году.
• Дополнительный протокол к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 15.05.2003 года). Россия подписала Протокол также в 2009 году.
12 лет назад Россия подписала Римский статут Международного уголовного суда, который осуществляет юрисдикцию в отношении лиц, ответственных за преступления, вызывающие озабоченность международного сообщества. Статут закрепляет равенство перед Судом всех лиц без различия по должностному положению. Но указанный международный акт все еще нами не ратифицирован.
В 2006 году Россией был подписан Дополнительный протокол к Конвенции о защите частных лиц в отношении автоматизированной обработки данных личного характера, о наблюдательных органах и трансграничной передаче информации (ETS N 181, Страсбург, 8 ноября 2001 года). До настоящего времени он также не ратифицирован.
Несмотря на значительное число преступлений, совершаемых в стране с использованием огнестрельного оружия и взрывчатых веществ (7-8 тысяч в год), Российская Федерация не завершила процесс присоединения к ряду международных конвенций в этой сфере.
Так, Европейскую Конвенцию о контроле за приобретением и хранением огнестрельного оружия частными лицами (ETS N 101, Страсбург 28.06.1978г.) мы подписали еще в минувшем столетии (1999 год), но не ратифицировали. Российская Федерация не стала участником и Протокола ООН против незаконного изготовления и оборота огнестрельного оружия, его составных частей и компонентов, а также боеприпасов к нему, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, который принят 31.05.2001 года. Даже определение «огнестрельное оружие» в российском законодательстве иное, чем принято международным сообществом, что затрудняет сотрудничество в этой сфере.
Конституция России провозглашает, что государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. Но Европейскую конвенцию по возмещению ущерба жертвам насильственных преступлений 1983 года Россия не подписала. Потерпевшие могут рассчитывать лишь на возмещение ущерба с виновных. Но уже сегодня на учете миллионы нераскрытых преступлений. Вместе с тем, многомиллиардные суммы штрафов с граждан за административные правонарушения и как наказание по уголовным делам уходят в бюджет государства. Очевидно, что
такой подход не только не способствует укреплению безопасности общества, но и подрывает имидж государства.
7.4. Многие положения даже ратифицированных или подписанных Россией международных правовых актов, так и не включены в российское законодательство или вошли не в полном объеме, что затрудняет использование их в правоприменительной практике. Это особенно актуально с учетом того, что реально нормы международного права и международные договоры в России практически не используются в качестве норм прямого действия. В частности, это вопросы уголовной ответственности юридических лиц, криминализации необоснованного обогащения должностных лиц и другие. Несмотря на ратификацию Россией Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года, ряд ее положений до настоящего времени не нашли отражения в российском законодательстве, в том числе и в части определения организованной преступной группы, ответственности за преступление, имеющее транснациональный характер, введения ответственности, в том числе и уголовной, юридических лиц за серьезные преступлениях, к которым причастна организованная преступная группа, и другие.
Подобная ситуация отмечается и по некоторым иным международным актам (как ратифицированным, так и тем, по которым Россия не является участником) в сфере обеспечения правопорядка и деятельности полиции.
Так, несмотря на принятие ООН Декларации об искоренении насилия в отношении женщин 1993 года, Резолюции 52/86 Генеральной Ассамблеи ООН «Меры в области предупреждения преступности и уголовного правосудия с целью искоренения насилия в отношении женщин» 1997 года и других документов международного сообщества по этой актуальной проблеме, в России комплекс законодательных и организационных мер по искоренению насилия в отношении женщин не разработан. В Уголовном кодексе РФ насилие, истязание женщины даже не признано обстоятельством, отягчающим ответственность (за исключением женщины, заведомо для виновного находящейся в состоянии беременности).
7.5. Следует отметить, что наряду с рассмотренными проблемами по имплементации международных норм, нами слабо используется и опыт зарубежных стран по законодательному обеспечению деятельности полиции в борьбе с преступностью. В прямом смысле это не является имплементацией, поскольку это не нормы международных договоров, но следует учитывать, что они основаны на международных конвенциях и договорах, в которых обобщен опыт мирового сообщества, и который крайне необходим.
Это законы, регулирующие как основные направления обеспечения общественной безопасности - О профилактике, предупреждении правонарушений, О жертвах преступлений, так и законы о противодействии отдельным видам противоправного поведения. Но и этот опыт многих стран используется весьма фрагментарно. Достаточно отметить, что в Великобритании принято 8 законодательных актов, регулирующих вопросы
обеспечения безопасности при проведении массовых спортивных мероприятий. Вместе с тем, несмотря на многолетние бесчинства на российских стадионах, Правительство лишь в прошлом году представило в Государственную Думу законопроект, но не базовый, как требует сложившаяся на стадионах и вокруг них обстановка, а лишь в части внесения изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревновании, который все еще не принят.
Представляются актуальными для российской уголовной юстиции и Рекомендации Комитета министров Совета Европы по вопросам обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью и деятельности полиции, в том числе «Об Особых методах расследования тяжких преступлений, в том числе террористических актов», «О защите свидетелей и лиц, сотрудничающих с правосудием» и усиление борьбы с коррупцией.
8. Сегодня можно констатировать, например, что конфискация имущества в России применяется лишь в качестве иных мер уголовно-правового характера на основании обвинительного приговора по ряду преступлений, предусмотренных соответствующей статьей УК РФ. Однако не все коррупционные преступления попали в перечень данной статьи. Например, в него не вошли мошенничество, присвоение или растрата (ст. 159 УК РФ), легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем (ст. 174 УК РФ), дача взятки (ст. 290 УК РФ).
9. В процессе реализации на практике положения УК РФ о конфискации имущества правоприменителями отмечается ряд проблемных моментов.
В соответствии с действующим законодательством бремя доказывания преступного происхождения имущества, находящегося в собственности коррупционера, лежит на стороне обвинения. Что само по себе достаточно сложно. В итоге объемы арестованного имущества в России незначительны по сравнению с нанесенным ущербом.
Кроме этого, в большинстве случаев обвиняемые предстают перед судом, практически ничего не имея в собственности. Все имущество, как правило, ими заранее оформлено на родственников либо на доверенных лиц. К сожалению, законодательством Российской Федерации не предусмотрена возможность конфискации имущества у родственников преступника.
10. По нашему мнению, подобных ситуаций можно избежать, если законодательно ввести норму о конфискации имущества, приобретенного преступником в течение всего периода осуществления им своих полномочий либо периода совершения преступления (если оно не связано с использованием служебного положения), вне зависимости от того, на кого это имущество было оформлено.
По вопросу необходимости доказывания и обоснования в суде законности происхождения имущества существует мнение Конституционного Суда Российской Федерации, что доказывать законность происхождения имущества
должен его владелец, которого суд признал виновным. Например, по данным Конституционного Суда РФ в прошлом году ущерб составил 5,632 миллиарда рублей, а имущества арестовали всего на 608 тысяч рублей, и под конфискации попали только 511 человек.
В Конституционном Суде исходят из того, что раз человека признали виновным в совершении преступления, и суд вынес обвинительный приговор, то объективно полагать, что конкретное имущество человека нажито незаконным путем и его можно конфисковать. Если преступник с этим не согласен, то пусть сам и доказывает обратное.
11. Реализацию этой нормы предусматривают конфискация «in rem», активно использующаяся в мире. Конфискация «in rem» применяется в случаях, когда лицо невозможно по тем или иным основаниям привлечь к уголовной ответственности, но при этом имеются доказательства того, что имущество данного лица приобретено в результате коррупционных действий. Кроме того, конфискация «in rem» возлагает бремя доказывания законности приобретения имущества на его владельца и позволяет изымать имущество в случаях, когда его размер явно не соответствует законным источникам доходов собственника.
12. Вопрос о введении в России института конфискации «in rem» активно обсуждался в Государственной Думе еще в 2010 году, однако положительное решение до сих пор не принято.
В марте 2006 года Россия ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции, за исключением статьи 20 «незаконное обогащение». Нормы данной статьи позволяют признать в качестве уголовно наказуемого деяния незаконное обогащение, т. е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать.
Имплементация (от лат. impleo - наполняю, исполняю; англ. implementation - фактическое осуществление международных обязательств на внутригосударственном уровне путем трансформации международно -правовых норм в национальные законы и подзаконные акты) в российское законодательство требований статьи 20 Конвенции ООН против коррупции позволит ввести в законодательство норму, обязывающую должностных лиц отчитываться за свои расходы.
Проект соответствующего федерального закона находится сейчас на рассмотрении в Государственной Думе.
13. Национальным планом противодействия коррупции за последний год предусматривается проработка предложений о целесообразности подписания Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 года на основе анализа соответствия Конвенции правовой системе Российской Федерации и оценки возможных последствий ее подписания.
После предварительной оценки возможностей имплементации Конвенции и Гражданского кодекса РФ можно отметить присутствие всех перечисленных в Конвенции гражданско-правовых институтов в российском гражданском
законодательстве. Например, Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию предусматривает гражданско -правовые средства защиты лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции. Можно выделить следующие гражданско-правовые институты, предусмотренные Конвенцией:
1) недействительность сделки, предусматривающей совершение акта коррупции, которая таковой может быть признана также и в судебном порядке (статья 8 Конвенции);
2) возмещение ущерба в исковом судопроизводстве, которое включает в себя реальный ущерб, упущенную выгоду, компенсацию морального вреда (статья 3 Конвенции);
3) условия наступления ответственности: акт коррупции, причиненный ущерб, причинно-следственная связь между ними (статья 4 Конвенции), а также освобождение от гражданско-правовой ответственности или уменьшение возмещения при вине истца (статья 6 Конвенции);
4) требование возмещения ущерба от государства при совершении акта коррупции должностными лицами при исполнении ими своих полномочий (статья 5 Конвенции);
5) срок исковой давности по таким правонарушениям составляет не менее 3 лет (статья 7 Конвенции).
14. Сравнительная таблица положений Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности _______за коррупцию и Гражданского Кодекса РФ_______
Статьи Конвенции Статьи ГК РФ
Ст. 8 Конвенции (недействительность сделки) Статья 166 ГК РФ (оспоримые и ничтожные сделки), Статья 168 ГК РФ (сделки, не соответствующие закону), Статья 169 ГК РФ (сделки, противные основам правопорядка и нравственности), Статья 179 ГК РФ (злонамеренное соглашение)
Ст. 3 Конвенции (возмещение ущерба) Статья 15 ГК РФ (возмещение убытков)
Ст. 4 Конвенции (условия наступления ответственности) Статья 1064 ГК РФ (общие основания ответственности за причинение вреда)
Ст. 5 Конвенции (освобождение от гражданско-правовой ответственности по вине истца) Статья 404 ГК РФ (вина кредитора)
Ст. 6 Конвенции (требование возмещения ущерба от государства) Статья 1069 ГК РФ (ответственность за вред, причиненный госорганами и их должностными лицами)
Ст. 7 Конвенции (срок исковой давности) Статья 196 ГК РФ (общий срок исковой давности)
Все положения Конвенции уже включены в российское гражданское законодательство и действуют с 1996 года. Однако по данным криминологических исследований, правоприменительная практика рассмотрения коррупционных дел не использует гражданско-правовые механизмы возмещения ущерба.
15. Анализ проведенного исследования позволяет сделать вывод, что ни российское общество, ни российские правоприменители не готовы и не способны использовать уже имеющиеся в российском законодательстве гражданско-правовые механизмы возмещения вреда, возникшего в результате совершения коррупционного деяния в связи с тем, что «низы не могут, а верхи не хотят».
16. Здесь возможно также предложить активное использование мер института административной ответственности. Так, например, статья 26 Конвенции ООН предусматривает введение института уголовной ответственности юридических лиц. Это положение было реализовано в законодательстве некоторых государств, например в Австралии, Англии. В РФ это противоречит действующему уголовному законодательству. Зато есть возможность реализовать это положение через институт административной ответственности. В настоящее время в законодательстве РФ, устанавливающем административную ответственность, существует ст. 19.28 КоАП РФ «незаконное вознаграждение юридических лиц», которая предусматривает ответственность юридических лиц за факты коррупции в виде административного штрафа и конфискации денег, ценных бумаг, иного имущества или стоимости услуг имущественного характера, иных имущественных прав. В том числе устанавливается административная ответственность юридических лиц за действия, совершенные в крупном размере, превышающем один миллион и в особо крупном размере, превышающем 20 миллионов рублей. В случае совершения коррупционных административных правонарушений, связанных с Параолимпийскими и Олимпийскими играми сумма штрафа, налагаемых на юридические лица существенно возрастает. На наш взгляд, этого недостаточно. Считаем возможным расширить главу 19 КоАП РФ, в том числе с возможностью использования «действенного» международного опыта и внедрением его в российские административные правоотношения. Так, например, представляется возможным установить меры административной ответственности за занятие государственными служащими предпринимательской деятельности и (или) получение прибыли от предпринимательской деятельности. Также необходимо установить административные наказания государственным служащим за невыполнение, ненадлежащее выполнение своих служебных обязанностей, злоупотребление полномочиями, если это повлекло коррупционные последствия. Думается, будет эффективным и такой состав административного правонарушения, применяемый к работникам кадровых служб государственных органов, который будет устанавливать ответственность за не проведение проверки достоверности сведений, изложенных в налоговых
декларациях о доходах государственных служащих и членов их семей. Таким образом, на наш взгляд необходимо распространить и расширить меры административной ответственности в законодательстве РФ за «коррупционные» правонарушения, как в отношении юридических лиц, так и в отношении должностных лиц.
17. Особо следует отметить тот факт, что целью снижения уровня преступности и числа заключенных идет перевод многих деяний в административные правонарушения. В принципе, такой подход возможен и необходим, но некоторые смелые и недостаточно обоснованные предложения по массовой декриминализации распространенных предпринимательских и других преступлений в значительной мере сомнительны. Никто не изучал высокий реальный уровень экономических и иных декриминализируемых деяний, их огромную латентность и особенно недостаточную развитость административной ответственности. Никто не рассчитывал и не прогнозировал возможные негативные последствия. Хотя известно, что административной юрисдикцией в нашей стране обладают более 100 различных органов, в каждом из которых сотни должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Эти должностные лица, кроме судей и полицейских, как правило, не имеют юридического образования. Многие составы административных правонарушений формальны, без указания каких либо материальных признаков. Поэтому при реализации административной юрисдикции доминируют дискреционное поведение должностного лица, объективное вменение, коррупционные сделки, правовая и социальная несправедливость. Латентность административных правонарушений по некоторым оценкам составляет около 80-90% от реальной правонарушаемости. В этой сфере одновременно доминируют и безнаказанность и наказание не за что. Перевод распространенных преступлений в КоАП РФ возможен лишь при существенном усовершенствовании КоАП РФ, организации административной юстиции и административной судебной системы. А этого пока нет и не предвидится. Мировой опыт показывает, что полностью избавиться от коррупции нельзя, но возможно существенно снизить его уровень. Во многих государствах уровень коррупции был сравним с нашим и даже превышал его. Затем были внедрены такие меры по противодействию коррупции, которые значительно уменьшили её проявления. Использование зарубежного опыта не должно быть точным повторением. В первую очередь считаем, что необходимо учитывать специфику РФ и определенные меры адаптировать под российскую действительность. Кроме этого есть проверенные временем российские методы борьбы с коррупцией, которые необходимо и дальше усовершенствовать.
18. К числу основных мероприятий по противодействию коррупции в деятельности государственных органов, осуществляемых на законодательном уровне, нужно отнести следующие:
• проведение единой эффективной государственной политики в области противодействия коррупции;
• совершенствование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в области борьбы с коррупцией, в том числе с созданием специального органа исполнительной власти, например, «финансовой полиции»;
• повышение гарантий материальной и социальной защищенности государственных служащих, предполагающее, в том числе существенное увеличение заработной платы федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ;
• привлечение на государственную службу высококвалифицированных специалистов, обладающих высокими моральными качествами;
• усиление административной и дисциплинарной ответственности каждого государственного служащего;
• создание механизмов общественного контроля в борьбе с коррупцией за деятельностью государственных органов, включая криминологический прогноз.
19. Представляется возможным обратить особое внимание на профилактику совершения коррупционных правонарушений. Здесь, прежде всего, необходимо целенаправленно менять сознание государственных служащих, бизнесменов, граждан. Сформировать в обществе негативное отношение и негативные оценки к коррупции. Ведь если к взяткам, протекционизму и другим проявлениям коррупции будут относиться в обществе плохо все граждане, будут признавать их негативное влияние, это существенно поможет повлиять на снижение коррупции и сделать результативными предпринимаемые меры на законодательном уровне по борьбе с коррупцией.
Список литературы
1. Нечевин Д.К., Поляков М.М., Посулихина Н.С. Предупреждение коррупции в органах государственной власти: организационно-правовой аспект // Известия ТулГУ. Вып. 2. Ч. II. - Экономические и юридические науки. -Тула.: Изд-во ТулГУ., 2012. - С. 55-70.
2. Нечевин Д.К., Поляков М.М. Полномочия прокуратуры по противодействию коррупции в Российской Федерации: административно -правовые аспекты: монография / под ред. И.М. Мацкевича. - М.: Проспект, 2013.
Р.А. Журавлев, докт. юрид. наук, профессор, +7(499)244-86-95, nechevin@mail.ru, (Россия, Москва, Академия управления МВД РФ)
Д.К. Нечевин, докт. юрид. наук, профессор, +7(499)244-86-95, nechevin@mail.ru, (Россия, Москва, МГЮА им. О.Е. Кутафина)
Т.В. Толстухина, докт. юрид. наук, профессор, +7(487)235-39-97,
tat_tolstuhina@mail.ru (Россия, Тула, Тульский государственный университет)
Л.В. Стандзонь, канд. юрид. наук, + 7(499)244-86-95, laborant-407@ya.ru (Россия, Москва, МГЮА им. О. Е. Кутафина)
IMPLEMENTA TION OF INTERNA TIONAL LA W IN THE FIGHT AGAINST CORRUPTION IN THE RUSSIAN LEGISLATION R.A. Zhuravlev, D.K. Nechevin, T. V. Tolstukhina, L. V. Standzon The article describes the concept and essence of corruption in public administration, deals with the implementation of international law in the Russian legislation, analyzed, measures against corruption (restitution, confiscation) in this area of public relations, we study foreign experience.
Keywords: corruption, anti-corruption, lobbying corruption, favoritism, protectionism, nepotism, the implementation of the rules of international law.
R.A. Zhuravlev, Doctor. jurid. Science, Professor, +7 (499) 244-86-95, nechevin@mail.ru, (Russia, Moscow, Academy of the Interior Ministry)
D.K. Nechevin, Doctor. jurid. Science, Professor, +7 (499) 244-86-95, nechevin@mail.ru, (Russia, Moscow, Moscow State Law Academy named. O.E. Kutafin)
T.V. Tolstukhin, Doctor. jurid. Science, Professor, +7 (487) 235-39-97,
tat_tolstuhina@mail.ru (Russia, Tula, Tula State University)
L.V. Standzon, PhD. jurid. Science, +7 (499) 244-86-95, laborant-407@ya.ru (Russia, Moscow, Moscow State Law Academy named. O.E. Kutafin)
УДК 343.13
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ИНСТИТУТА ДОСУДЕБНОГО СОГЛАШЕНИЯ О СОТРУДНИЧЕСТВЕ
С.И. Коновалов, В.А. Кондратова
В статье анализируется ряд фундаментальных положений института досудебного соглашения о сотрудничестве, а также предлагается авторское видение по разрешению различных дискуссионных вопросов в данной сфере
Ключевые слова: уголовный процесс, уголовное судопроизводство, досудебное соглашение о сотрудничестве, ходатайство, преступление, подозреваемый, обвиняемый, следователь, предварительное следствие
В соответствии с п. 61 ст. 5 УПК РФ, досудебное соглашение о сотрудничестве - есть соглашение между сторонами обвинения и защиты, в котором указанные стороны согласовывают условия ответственности подозреваемого или обвиняемого в зависимости от его действий после возбуждения уголовного дела или предъявления обвинения. Порядок заявления и рассмотрения ходатайства о заключении досудебного соглашения о
сотрудничестве, особенности проведения предварительного следствия и
судебного разбирательства в отношении подозреваемого, обвиняемого и
подсудимого, заключившего досудебное соглашение о сотрудничестве,
предусмотрены ст.ст. 317.1 - 317.9 УПК РФ.
Введение данного института в отечественный уголовный процесс, несмотря на острую дискуссию по поводу многих его положений, показало его
27
