CC BY
35
ИНСТРУМЕНТЫ РАЗВИТИЯ
ОСОБЫЕ ТЕРРИТОРИИ
НА ОПЕРЕЖЕНИЕ
НАТАЛЬЯ
ЮГРИНОВА
В 2014 году в России принято решение о создании территорий опережающего развития (ТОР) — сначала на Дальнем Востоке и в Приморье, а затем этот опыт планируется масштабировать на другие регионы. Попытки создания специальных территорий, которые станут локомотивами экономики, предпринимались в нашей стране с конца 1980-х — с оглядкой на китайский путь развития. Однако ни одна из них не увенчалась безусловным успехом. Получится ли создать «русский Гонконг» на этот раз?
Идеи о создании свободных экономических зон (СЭЗ) звучали еще в Советском Союзе: в конце 1980-х годов отдельные исследователи доказывали, что в стране необходимо создать «открытые территории», через которые можно было бы привлечь иностранный капитал. Вдохновлялись они во многом китайским «экономическим чудом» и реформами Дэна Сяопина: в 1970-е годы именно создание специальных экономических зон, направленных на привлечение иностранных инвестиций, специалистов и технологий, позволило добиться прорыва в экономике КНР. Предложения о формировании подобных зон выдвигались из самых разных регионов России. Например,
звучала идея о создании вдоль трассы БАМа на базе местных сырьевых ресурсов около 40 свободных экономических зон со специализацией на добыче и переработке сырья. Правительству страны в целом идеи нравились, но денег на строительство необходимой инфраструктуры и развитие социальной сферы в СЭЗ не было. Тем не менее в начале 1990-х, на заре рыночных преобразований, в России таких зон было создано более десятка. Показательна история СЭЗ «Находка» в Приморском крае: она была первой в истории СССР «открытой территорией». Страна накачивала зону деньгами, построив в портовом городе инфраструктуру: гостиницы, системы водо- и теплоснабжения,
50
БИЗНЕС-ЖУРНАЛ | ЯНВАРЬ-ФЕВРАЛЬ | #1-2 2016
энергетики, связи. Зоне удалось подписать несколько крупных инвестиционных соглашений и привлечь резидентов. Однако таможенных и налоговых преференций резиденты фактически так и не получили, а после кризиса 1998 года правительство отказалось продолжать финансировать инфраструктурные проекты и выдавать кредиты зоне. Большинство резидентов с госучастием разорились, а зона вскоре была признана неэффективной и закрыта. Относительно успешным исключением из опыта 1990-х годов стала только СЭЗ «Янтарь» в Калининградской области: она позволила сформировать в регионе крупный автомобильный кластер «Автотор» и инновационный кластер «Технополис GS» (правда, большинство налоговых и таможенных преференций в зоне будут отменены с 1 апреля 2016 года).
Евгений Плисецкий,заместитель директора Института региональных исследований и городского планирования НИУ ВШЭ, полагает, что причины неудачи первых СЭЗ кроются в отсутствии правоприменительной практики организации таких территорий и непродуманности механизмов их работы. Авторы книги «Свободные экономические зоны» Сергей Приходько и Надежда Воловик говорят о том, что создание первых СЭЗ сопровождалось массовой раздачей льгот и привилегий без четкого понимания реальных целей и задач. К тому же под СЭЗ отводились громадные земли: на долю «свободных зон», созданных в 1990-е, приходилось более трети территории России. Имела место и политическая подковерная борьба: под видом отстаивания интересов СЭЗ регионы лоббировали получение различных выгод от федерального центра либо пытались с их помощью добиться суверенитета.
С 1996 года в России начали появляться «особые экономические зоны» (ОЭЗ): в этот статус была переведена СЭЗ «Янтарь» в Калининградской области, а в 1999 году создали вторую ОЭЗ в Магаданской области сроком до 31 декабря 2014 года (особых успехов она не добилась). C новыми механизмами к той же идее правительство вернулось в 2005 году, когда был принят 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (в 2014-м его дополнил «специальный» 377-ФЗ о развитии СЭЗ на территории Крыма и Севастополя). Закон определил типы особых экономических зон (ОЭЗ), прописал особенности налогового, таможенного и административного режима для резидентов, назначил контролирующий орган — и в целом постарался упорядочить хаотичное нагромождение нормативно-правовых документов, регулировавших раньше деятельность «свободных территорий».
Кроме ОЭЗ, в 2011 году с подачи Дмитрия Медведева (тогда — президента) придумали «зону территориального развития» (ЗТР) — еще один формат, который был закреплен отдельным федеральным законом (392-ФЗ от 03.12.2011). Под ЗТР понимается «часть региона, на которой для ускорения социально-экономического развития создаются благоприятные условия для инвесторов путем предоставления
господдержки». При этом меры господдержки в ЗТР в целом скромнее, чем в ОЭЗ, а их перечень формирует правительство страны, а не сами регионы подают заявку на создание территории. В результате в России было создано 20 ЗТР, но судить об эффективности их работы пока трудно.
УСЛОВНАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ
Согласно данным ОАО «ОЭЗ», управляющей компании всех особых экономических зон в России, сегодня в нашей стране действует 32 ОЭЗ четырех типов — промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые. В основе режима ОЭЗ лежат таможенные и налоговые льготы, а также ускоренная и облегченная процедура регистрации предприятий. На территории ОЭЗ действует режим свободной таможенной зоны, согласно которому иностранные товары размещаются и используются в пределах зоны без уплаты таможенных пошлин и НДС, а российские товары — на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта с уплатой акциза и без вывозных таможенных пошлин. В 2005 году, с принятием закона 116-ФЗ, ожидалось, что общее снижение издержек резидентов ОЭЗ будет достигать 30%. Частично экономии планировалось достичь за счет строительства инфраструктуры на деньги бюджетов всех уровней, частично — за счет концентрации производства. В законе также был четко прописан срок действия создаваемых ОЭЗ — двадцать лет (продлению не подлежит). Закон определил и минимальные инвестиции, которые обязан осуществить резидент ОЭЗ: не менее 10 млн евро в случае промышленно-производственных зон (позднее планка была снижена до 3 млн), от 3 до 10 млн евро — в случае портовых зон (в зависимости от того, идет ли речь о строительстве инфраструктуры или ее реконструкции). Для резидентов технико-внедренческих и туристических зон обязательную сумму инвестирования не установили.
По данным Минэкономразвития, на конец 2014 года в рамках ОЭЗ свыше 73 млрд рублей было направлено на строительство инфраструктуры, около 460 млрд рублей составляют заявленные инвестиции, более 350 резидентов зарегистрировано в зонах. «Однако на деле картина не так радужна, — возражает Евгений Плисецкий, ссылаясь на мнения различных экспертов, в том числе и Минэкономразвития. — В ряде особых зон — серьезные проблемы с задержкой строительства инфраструктурных объектов. Если зоны производственной и научной специфики худо-бедно развиваются, то в туристических и портовых имеются значительные сложности с привлечением резидентов и развитием».
В конце 2013 года к такому же выводу пришли аудиторы Счетной палаты РФ: они назвали работу туристических и портовых ОЭЗ неэффективной (к слову, промышленные и технико-внедренческие прошли под грифом «условно эффективных»). В целом оказалось, что с экономической точки зрения ОЭЗ
БИЗНЕС-ЖУРНАЛ | ЯНВАРЬ-ФЕВРАЛЬ | #1-2 2016 51
ИНСТРУМЕНТЫ РАЗВИТИЯ
ОСОБЫЕ ТЕРРИТОРИИ
являются убыточными: на рубль вложенных государственных средств приходится только 80 копеек инвестиций — да и то в основном за счет инвестиций резидентов ОЭЗ в Республике Татарстан («Алабуга») и Липецкой области («Липецк»). С налогами тоже не все так просто: отчисления резидентов едва-едва покрывают объем льгот и таможенных преференций, полученных ими: за 2014 год 8,6 млрд рублей поступило в бюджет, а 6,7 млрд было «съедено» льготами. По данным Минэкономразвития, в 2012 году отношение налогов, уплаченных резидентами зон, к затратам бюджета на зоны составило около 20%. Счетная палата также сообщила о ежегодном неисполнении инвестиционных планов, несвоевременной корректировке перечней планируемых к строительству объектов инфраструктуры ОЭЗ.
Создание свободных экономических зон в 1990-е годы сопровождалось в России массовой раздачей льгот и привилегий без четкого понимания целей. Был момент, когда статус СЭЗ имела почти треть территории РФ
ОСОБЕННОСТИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ЗОН
В чем причины того, что успешными российские ОЭЗ можно назвать с большой натяжкой? Если посмотреть на «подлинник» идеи, с которой списывались «свободные зоны» в России — китайские ОЭЗ, — можно обнаружить довольно примечательные различия. Одной из важнейших черт китайских ОЭЗ является то, что управленческие функции в них сконцентрированы на местах и тесно сближены с законодательным и административным ресурсом. Например, в ОЭЗ Шэньчжэнь в 1980-х появилось собственное муниципальное правительство, а еще через десять лет — независимая административная система. Это обеспечило «неприкосновенность» предпринимателям: максимально уменьшило степень регулирования государством экономической деятельности в зонах и снизило вмешательство властей в процессы принятия предпринимательских решений. Со временем Шэньчжэнь даже получил статус автономного города, находящегося в подчинении провинции Гуандун. В России же, наоборот, все полномочия по управлению, регулированию и развитию ОЭЗ централизованы в Минэкономразвития.
Абсолютно различен и подход к стратегии развития ОЭЗ. В Китае поначалу тоже делали ставку на привлекательные земельные участки с подведенной инфраструктурой. Преференции были похожими на те, что существуют в России: налоговые каникулы, финансовые субсидии и административные привилегии. Однако
китайцы вовремя рассудили, что такая поддержка имеет свой «срок годности» и не может оставаться вечной «приманкой» для резидентов. В ОЭЗ начали принимать новые законы, обеспечивающие такую высокую производительность труда на «открытых территориях», какой в других регионах страны было невозможно добиться. Например, в ОЭЗ иностранным компаниям разрешили свободно нанимать и увольнять работников, изменили практику начисления зарплаты, создали систему тендеров. Все это позволило повысить производительность труда и рентабельность резидентов. Такие «длительные бонусы» оказались в долгосрочном периоде гораздо выгоднее налоговых льгот и субсидий. В конечном счете Китай вообще отказался от беспошлинного ввоза импортного оборудования, сырья и полуфабрикатов в ОЭЗ.
Концентрация на фискальных преференциях помогает ОЭЗ на первых порах заселиться резидентами, но для инвесторов, нацеленных на долгосрочные проекты, нужны более серьезные стимулы вкладывать средства в высокорисковую страну. Сегодня в мире существует более 4 300 «открытых территорий», многие из которых привлекают инвесторов значительно успешнее, чем это делают российские ОЭЗ. При этом самые эффективные зоны делают ставку на развитие внутренней экономики, а не экспортно-импортные операции: в Южной Корее, к примеру, в СЭЗ укрепляются связи с местными поставщиками. При этом зоны обязательно должны иметь доступ к глобальному рынку, а для этого им необходимо обладать всей нужной инфраструктурой: дорогами, портами, транспортом, позволяющим справиться с возросшим товарооборотом. Кстати, именно несовершенство инфраструктуры и удаленность от крупных логистических маршрутов привели к провалу сотен свободных экономических зон в Индии и Африке.
По мнению некоторых экспертов, в России ОЭЗ нередко используются для прокручивания коррупционных схем и отмывания денег. Проверка российских особых экономических зон Счетной палатой в 2013 году выявила факты неэффективного и нецелевого расходования средств уставного капитала ОАО «ОЭЗ»: 93 млн рублей использовано на ОЭЗ в Краснодарском крае и Калининградской области, которые были досрочно закрыты, а также на ОЭЗ в Красноярском крае, которую так и не создали. В Калининградской области речь идет о туристической зоне «Куршская коса», основанной в 2007 году За пять лет она не привлекла ни одного резидента, была признана неэффективной и ликвидирована в 2012 году. Инвесторов в анклав не удалось заманить по нескольким причинам, самыми явными из которых стали сложности визового режима России со странами ЕС и наличие более привлекательных европейских территорий вокруг.
ЧЕТВЕРТЫЙ ПОДХОД
Очередная — уже четвертая — попытка ввести новый тип территорий с особыми режимами хозяйствования была предпринята с принятием закона
52 БИЗНЕС-ЖУРНАЛ | ЯНВАРЬ-ФЕВРАЛЬ | #1-2 2016
КОНЕЦ 1980-Х
Первые попытки формирования свободных экономических зон (СЭЗ), вдохновленные «китайским экономическим чудом».
Особые экономические территории России
1990-1991
Начало формирования нормативно-правовой базы в отношении СЭЗ и создание первых свободных экономических зон. Основным документом, упорядочивающим создание СЭЗ, стал Закон «Об иностранных инве-1 стициях в РСФСР», вступивший в силу в сентябре 1991 года. За два года на территории СССР было создано 12 СЭЗ — в Находке, Еврейской автономной области, Выборге, Нижнем Новгороде, на Алтае, в Калининградской области, Зеленограде и других муниципальных образованиях.
1996
Запущена особая экономическая зона в Калининградской области. Базой для нее послужила СЭЗ «Янтарь».
1992-1994
Сформировано еще несколько СЭЗ, в том числе в московских аэропортах Шереметьево-2 и Внуково.
V
1999
Создана особая экономическая зона в Магаданской области (срок ее действия ограничивался 31 декабря 2014 года). За годы существования ОЭЗ в регионе в 2,5 раза вырос валовый региональный продукт, построены новые предприятия, вдвое снизился уровень бедности. Однако в 2003 году из-за федерального регулирования были приостановлены некоторые налоговые льготы для резидентов, что отрицательно сказалось на экономике ОЭЗ. Нестабильность правового поля и отказ от льготного налогообложения привели к снижению количества резидентов в ОЭЗ и ее постепенному угасанию.
2005
2011
Во время президентского срока Дмитрия Медведева появились зоны территориального развития — более мелкие и краткосрочные «особые территории» по сравнению с ОЭЗ. Всего в России было создано 20 ЗТР.
Принят федеральный закон, регулирующий деятельность ОЭЗ. Первона чально было создано 17 ОЭЗ четырех типов: промышленные, технико-вне дренческие, туристско-рекреационные и портовые. К концу 2015 года их количество выросло до 32.
В конце года принят закон о создании на Дальнем Востоке и в Приморье территорий опережающего развития. По задумке, в ТОР будут применены еще более привлекательные, чем в ОЭЗ, условия для инвесторов, а также уделено большое внимание строительству инфраструктуры.
БИЗНЕС-ЖУРНАЛ | ЯНВАРЬ-ФЕВРАЛЬ | #1-2 2016 53
ИНСТРУМЕНТЫ РАЗВИТИЯ
ОСОБЫЕ ТЕРРИТОРИИ
«О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (473-ФЗ от 29.12.2014). «Собственно говоря, суть территорий опережающего развития (ТОР) довольно схожа с ОЭЗ в плане установления различных налоговых и таможенных преференций, — отмечает Евгений Плисецкий (НИУ ВШЭ), — однако является еще более привлекательной из-за применения целого комплекса инструментов либерализации экономического пространства». Идея ТОР — обеспечить прорывное развитие российского Дальнего Востока. Это самый отдаленный и обладающий слабой транспортной доступностью регион России, который «тонет» на фоне конкуренции со стороны соседней КНР. К тому же на Дальнем Востоке наблюдается сильный миграционный отток населения. Летом 2015 года Дмитрий
Зоны территориального развития, которые создаются с 2011 года в соответствии с 392-ФЗ, в целом менее масштабны, а меры государственной поддержки в них в целом
скромнее, чем в ОЭЗ
Медведев подписал три постановления о создании территорий опережающего развития, в том числе — «Надеждинской» в Приморском крае, «Хабаровска» и «Комсомольска» в Хабаровском крае.
В чем конкретная разница между ТОР и ОЭЗ? Закон не допускает создания той и другой на одной территории, но принципиальных различий между ними не предусматривает. В глаза бросается разве что срок функционирования: если у ЗТР он составляет 12 лет, а у ОЭЗ — 20, то ТОР создаются на 70 лет с возможностью продлить срок существования. Александр Корнейчук, генеральный директор АО «Корпорация развития Дальнего Востока», так описывает налоговые преференции резидентов: общий размер страховых взносов на десять лет составляет 7,6% (для нерезидентов — около 30%); налог на прибыль не превышает 5% (вместо обычных 20%), из которых в федеральный бюджет не идет ничего; в течение трех лет действует нулевая ставка по налогу на землю (у нерезидентов она составляет 0,3-1,5%); в течение пяти лет налог на имущество не взымается (в то время как нерезиденты платят 0,5%).
— Нам удалось уменьшить также административные и бюрократические барьеры, — говорит Александр Корнейчук. — Для резидентов действует ускоренная процедура возмещения НДС — 10 дней (вместо обычных трех месяцев). До 15 дней сокращено время проведения контрольных проверок, до 40 дней — сроки получения разрешительной докумен-
тации на капитальное строительство. Экологическая экспертиза объектов инфраструктуры длится не более 45 дней.
Кроме того, для резидентов ТОР действует беспошлинный и безналоговый режим свободной таможенной зоны для ввоза, хранения, вывоза оборудования, для использования товаров и оборудования иностранного производства. Для резидентов ТОР не требуется получение разрешений на привлечение иностранных работников. Разрешение выдается без учета квот. Число иностранных работников определяется бизнес-планом и согласовывается на наблюдательном совете.
Как утверждает Александр Корнейчук, процедура подачи заявки на резидентство в ТОР предельно проста: с момента подачи первого обращения через сайт Корпорации развития Дальнего Востока до выдачи свидетельства о статусе резидента проходит не более двух месяцев. «На сегодня нам поступило 86 заявок по 9 ТОР на общую сумму инвестиций 282,8 млрд рублей, — говорит Корнейчук. — Из них 123 млрд «принес» нефтеперерабатывающий завод Амурской энергетической компании. Только по этим заявкам должно быть создано почти 17 тыс. рабочих мест. На территориях опережающего развития будут действовать сельскохозяйственные производства, транспортно-логистические комплексы, производство деталей для авиастроения и деревообработки, металлургический завод и так далее».
Пожалуй, главное опасение экспертов относительно ТОР связано с тем, что они повторят ошибки ОЭЗ: в частности, деятельность резидентов будет сильно зарегулирована, придут они за льготами и преференциями, а не ради серьезного развития, да и к тому же у российских инвесторов окажется гораздо меньше стимулов вкладываться в развитие территории, чем у иностранных. Впрочем, по поводу последнего пункта Александр Корнейчук готов поспорить. По его словам, никаких ограничений по «национальному происхождению» инвестора в ТОР нет, но на данный момент среди резидентов преобладают российские компании.
Евгений Плисецкий считает, что успех работы ТОР будет зависеть главным образом от сроков окончательного решения всех организационно-административных вопросов, четкого разграничения полномочий между властями на федеральном и региональном уровнях, а также от степени прозрачности и максимального упрощения всех «входных» процедур для бизнеса. Другая важная задача федеральных и региональных властей — обеспечить инфраструктурное развитие ТОР. «Опыт организации таких особых зон за рубежом показывает, что качество инфраструктуры и гарантии для бизнеса — ключевой стимул прийти на территорию, — объясняет Плисецкий. — В кризисное время бизнес-сообщество в большей мере нацелено на сокращение всяческих издержек, и, безусловно, интерес к ТОР может быть обеспечен только в случае минимальных затрат щв на начало деятельности в них». 1Ш1
54 БИЗНЕС-ЖУРНАЛ | ЯНВАРЬ-ФЕВРАЛЬ | #1-2 2016
