CC BY
150
Возникновение политико-правовых теорий федерализма в России исследователи связывают с увлечением и искусственным привнесением Екатериной II в общественно-политическую жизнь страны идей западного либерализма [1, с. 13-14]. На наш взгляд, она стояла у истоков, назовем условно, «официального федерализма». Содержанием «официального федерализма» была либеральная доктрина западноевропейского и американского конституционализма, которая и послужила толчком для возникновения федералистских теорий в России.
«Либеральное баловство» [2, с. 10] императрицы не имело продолжения в реальном реформировании государственных институтов, хотя некоторые проекты конституционного правления докладывались «на Высочайшее Имя» [2, с. 10-11]. Именно в этот период впервые в истории политико-правовой мысли России А. Н. Радищевым была высказана идея о федеративном переустройстве государства. Примером истории он пытался доказать способность русского народа к республиканскому правлению. Он писал: «...известно по летописи, что Новгород имел народное правление» [3, с. 34]. В Новгородской республике Радищев видел воплощение радикальных идей непосредственной демократии: «Народ в собрании своем на вече был истинный государь» [4, с. 78]. Так же будет управляться и будущая Россия. Поскольку в большом государстве невозможно осуществить непосредственную демократию, то он предлагал создание на территории России союза небольших республик: «Из недр развалины огромной. Возникнут малые светила; незыблемы свои кормила украсят дружества венцам» [4, с. 219]. Будущую Россию он представлял в форме «свободной и добровольной федерации» городов с вечевыми собраниями со столицей в Нижнем Новгороде [5, с. 479, 527]. По мысли Радищева, федерация должна быть образована не путем предоставления автономии существовавшим в тот период административным единицам, а объединением отдельных самостоятельных республик после победы революции и распада России на части [6, с. 359]. Известно, что за свои взгляды Радищев получил смертный приговор, который впоследствии был заменен десятью годами сибирской ссылки. Дальнейшее развитие федеративных идей связано с деятельностью Александра I.
Александр I стоял у истоков конфессионального федерализма. Замысел заключался в том, что после Венского конгресса народы Европы под предводительством их монархов придут к созданию единой христианской нации (Россия, Пруссия, Австрия). Такое единение выступало бы главным противовесом «свободолюбивому духу» времени. Эти представления стали идейным обоснованием Священного союза 1815 г. Наиболее значимой была вторая статья Акта о Священном союзе: «Единое преобладающее правило да будет как между помянутыми властями, так и подданными их приносить друг другу услуги, оказывать взаимное доброжелательство и любовь, почитать всем себя как бы членами единого народа под именем христианской нации. » [7, с. 505].
Идея создания единой европейской христианской нации, своего рода федеративного объединения на основе ценностей христианства европейских государств, на наш взгляд, оставалась утопической и преждевременной. Она противоречила историческому процессу: в Европе наметилась ясная тенденция создания национальных государств. Объективно после Венского конгресса «дух времени» поставил перед государственными деятелями Российской империи другую задачу: найти путь обновления государственных и социальных институтов, построения единой российской нации. Именно принципы федерализма давали возможность сравнительно плавной трансформации сложившейся имперской полинациональной общности.
Однако российское дворянство желало не перемен, а стабильности. Не случайно во внутриполитическом и общественном обиходе России начала XIX в. идеи федерализма играли гораздо более скромную роль, нежели в международных делах. К примеру, Александр I отверг аргументацию А. Чарторыйского, который в декабре 1812 г. предостерегал императора от присоединения Польши к России на условиях личной унии, предлагал восстановление Польши и возведение на ее трон великого князя Михаила Павловича: «Польша под королевской властью великого князя все равно будет частью империи. Оборонительный и наступательный союз, семейный пакт, свобода торговли, право общего гражданства - всего этого достаточно, чтобы не оставить почти никакой разницы между подобным соглашением и полным присоединением. Польша осталась бы
навсегда привязанной к России узами признательности, интереса, всевозможных выгод и тем верховенством, которое последняя всегда имела бы над ней». В духе политико-правовых представлений времени Чарторыйский называл подобные отношения между Россией и Польшей «федеративными» и утверждал: «Прочная федеративная система дает империи - центру этой системы - больше силы и больше гарантий безопасности, чем расширение границ» [8, с. 701-702]. Чарторыйский был, пожалуй, первым в ряду политических писателей и государственных деятелей, кто считал возможным соединить идею федерализма с имперской идеей.
Из представленных императору проектов, основанных на идеях федерализма, наибольший научный интерес представляют программы М. М. Сперанского и Н. Н. Новосильцева.
Сперанский в 1809 г. представил Александру I «Введение к Уложению государственных законов», само Уложение под названием «Краткое начертание государственного образования», а также «Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам» [9, с. 146], в которых не применял категорию «федерация». Однако детальный анализ его плана дает основание предполагать, что Сперанский, говоря о децентрализации государственной власти, имел в виду, в конечном счете, федеративную организацию .
Проект Сперанского предусматривал разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную как на центральном, так и на региональном уровнях. Законодательную власть в губерниях должны были осуществлять губернские думы, формируемые из депутатов. Исполнительная власть вручалась губернскому правительству и Совету из депутатов. Судебная власть была представлена губернскими судами, формируемыми губернскими думами. Проект Сперанского не был реализован, однако идеи децентрализации государственной власти, отдельные правовые институты его плана не были утрачены и получили дальнейшее развитие в «Государственной уставной грамоте Российской империи» (1818-1820 гг.) [10]. Это была серьезная и политически возможная попытка Александра I преобразовать Россию на принципиально новых основаниях. Над «Государственной Уставной грамотой» по поручению императора работал в 1818-1820 гг. в Варшаве Н. Н. Новосильцев с сотрудниками.
Анализ Уставной грамоты дает основания сделать вывод о том, что ее главным содержанием было создание принципиально новых отношений между центральной властью и отдельными областями, чему была посвящена едва ли не половина из 191 статьи. Уже статья 1 Уставной грамоты гласила: «Российское государство со всеми владениями, присоединенными к нему, под каким бы наименованием то не было, разделяется сообразно с расписанием, у сего приложенным, на большие области, называемые наместничества» [10, с. 40]. Таким образом, предусматривалось деление государства на несколько крупных исторических областей («наместничеств»), которые обладали бы равными правами, что было фактическим провозглашением России федерацией.
Ни означенного «расписания», ни даже точного числа наместничеств (от 10 до 12) мы не знаем, но известно, к примеру, что предусматривалось превращение Царства Польского в одно из наместничеств Российской империи [10, с. 19-20]. В этом аспекте Уставная грамота означала уничтожение польской Конституции 1815 г. Важно подчеркнуть, что при создании наместничеств доминирующими должны были стать историко-географические, демографические и экономические факторы, но отнюдь не национальные.
Уставная грамота предполагала в каждом наместничестве создание органов народного представительства, наместнических сеймов, которые должны были созываться каждые три года, и большую независимость наместника и Совета наместничества в решении местных вопросов «земледелия, промышленности и торговли», а также финансов. Несомненно, что объем прав, которыми наделялись наместничества, и характер их взаимоотношений с императорской властью и
* Преобразования, по мнению М. М. Сперанского, должны были опираться на «содействие времени». Вполне вероятно, что если бы первые его предложения оказались реализованными, то следующим шагом мог стать и федеративный проект.
общегосударственным Сеймом в полной мере соответствовали классическим принципам федерализма [10; 11; 12; 13, с. 195].
Области состояли из губерний, уездов и волостей. В наместничествах предполагалось разделение законодательной, исполнительной и судебной властей. По проекту законодательную власть осуществляли одновременно государь и наместнические двухпалатные сеймы. Верхняя палата включала департамент общеимперского сената, ведавший наместничеством, нижняя называлась «земская посольская палата». Ее депутатов (из числа избранных в областях (наместничествах) земских послов и депутатов, назначал государь. Земские послы должны были избираться на дворянских собраниях, депутаты - на заседаниях окружных городских обществ.
Исполнительную власть по поручению монарха осуществляли наместники, при которых учреждались правительственный совет и общее собрание с функциями, аналогичными Государственному совету. Действия наместников могли ограничиваться центральными властями. Наместничества принимали участие в делах государства через нижнюю палату общегосударственного сейма, которая должна была состоять из земских послов и депутатов сеймов [14, с. 46]. С определенной долей уверенности можно говорить о влиянии на составителей Уставной грамоты идей американской Конституции.
По разным причинам Уставная грамота 1820 г. не стала политической реальностью: Александра I беспокоили политическая нестабильность в Европе, выступление Семеновского полка. Не последнюю роль здесь сыграло то обстоятельство, что фактически Уставной грамотой предусматривалось неизбежное ослабление самодержавной власти императора и, тем самым, разрушение исторически сложившихся оснований Российской империи.
Однако со всей определенностью можно утверждать, что подобное разрушение было назревшим и объективно неизбежным. Потенциал традиционного общества в России был исчерпан, отношения между сословиями и политический статус отдельных исторических областей империи нуждались в современном правовом регулировании. Пути обновления Российской империи вполне очевидно выявились к исходу александровского правления. Один из них, привлекательный для императора и его сотрудников, предусматривал эволюционную перестройку государства на федеративных началах, причем речь могла идти только о федерации областей. Другой - путь унификации и централизации, предложенный Пестелем, путь создания унитарного государства, вовсе не обязательно связанный с революционным переворотом. Проекты разрабатывались на фоне попыток проведения императором Александром I либеральных по своему содержанию конституционных реформ, в основе которых были представления о возможности введения конституционного правления.
Взгляды императора имели мало общего с реальной действительностью и поэтому были обречены на неудачу изначально . В условиях абсолютизма, неразвитости буржуазных отношений, отсутствия гражданского общества любые идеи децентрализации государственной власти, ограничения самодержавия, даже при условии, что их собирался реализовать сам монарх, привели бы, как верно заметил в 1799 году канцлер А. А. Безбородко, к отторжению провинций и развалу Российского государства [2, с. 13].
Этот период можно с полным основанием охарактеризовать как «утопический». Многочисленные программы либеральных преобразований, конституционные проекты, предлагавшиеся Александру I, так и не были реализованы. По мнению исследователя истории либерализма в России В. В. Леонтовича, «во время царствования Александра I было достигнуто если не слишком мало, то, во
* С точки зрения М. М. Сперанского, переход к конституционным формам остается невозможным до тех пор, пока половина населения находится в состоянии полного рабства, основные законы и право вообще не упорядочены, законодательная власть на отделена от власти исполнительной, не существует независимого законодательного института, опирающегося на общественное мнение и недостаточный уровень образования мешает возникновению общественного мнения (см.: Сперанский М. М. Об организации судебных и административных органов в России. СПб., 1803).
всяком случае, значительно меньше, чем можно было ожидать» [15, с. 55]. Однако в истории федерализма в России правление Александра I занимает особое место, т. к. именно в этот период впервые политико-правовые теории федерализма получили оформление в официальных конституционных проектах.
Двойственность и противоречивость политики императора, который, с одной стороны, говорил о желании дать России конституцию*, а с другой - вводил военные поселения, ограничивал свободу слова, печати, объективно способствовали возбуждению «негодования общественного мнения против Александра» [16, с. 374] и возникновению тайных обществ будущих декабристов.
Литература
1. Лебедев А. Н. Федерализм в России. М., 1998.
2. Гоголевский А. В. Очерки истории русского либерализма XIX - начала XX вв. СПб., 1996.
3. Радищев А. Н. К российской истории: в 3 т. М., 1952.
4. Радищев А. Н. Путешествие из Петербурга в Москву. М., 1973.
5. Юридические произведения прогрессивных русских мыслителей. М., 1959.
6. История политических и правовых учений: домарксистский период. М., 1991.
7. Проект Акта о Священном Союзе, составленный Александром I, с поправками Франца I // Внешняя политика России XIX и начала ХХ вв. М., 1976. Т. 8.
8. Приложение «В» // Внешняя политика России XIX и начала XX вв. М., 1970. Т. 7.
9. Томсинов В. А. Светило российской бюрократии: исторический портрет М. М. Сперанского. М., 1991.
10. Вернадский Г. В. Государственная уставная грамота Российской империи 1820 г.: историко-юридический очерк. Прага, 1925.
11. Семевский В. И. Общественные и политические идеи декабристов. СПб., 1909.
12. Предтеченский А. В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX века. М.; Л., 1957.
13. Мироненко С. В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. М., 1989.
14. Вернадский Г. Конституционная хартия Российской империи от 1820 г. Париж, 1933.
15. Леонтович В. В. История либерализма в России. 1762-1914. М., 1995.
16. Фонвизин М. А. Из «Записок» // Избранные социально-политические и философские произведения декабристов. М., 1951. Т. 1.
* Известно, что Александр I предполагал уже в манифесте по поводу коронования в 1801 г. изложить «Декларацию прав подданных» (существовали три редакции). Идея дать России основные законы, иными словами - конституцию, была высказана Карамзину 28 августа 1825 г., т. е. за несколько недель до смерти Александра I (см.: Леонтович В. В. История либерализма в России. 17621914. М., 1995. С. 53, 115).
