CC BY
186
А.Н. Лебедев*
ПЕРИОДИЗАЦИЯ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ИДЕЙ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (КОНЕЦ XVIII в. - НАЧАЛО XX в.)
Рассматривая федерацию как форму политико-территориальной организации государства, следует констатировать, что общепризнанным и исторически достоверным фактом является ее учреждение в России в 1918 г.1 До этого отечественная государственность не знала юридически установленных федеративных форм. По крайней мере, известные науке исторические документы не содержат никаких сведений на этот счет. Унитарная Россия «складывалась столетиями в результате войн, договорных союзов, добровольного вхождения в нее целых народов, стремившихся обеспечить себе условия для выживания»2. При этом расширение границ военными и другими насильственными методами играло второстепенную роль3 в сравнении с «собственным выбором» и «мирной, пионерской колонизацией слабонаселенных сибирских и азиатских... областей»4.
* Старший научный сотрудник сектора теории конституционного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.
1 См.: Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1917-1940 гг.) / Рук. авт. колл. и отв. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2010. С. 179-180.
2 Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. М., 1996. С. 185.
3 По утверждению некоторых современных исследователей истории российского государства, большинство народов вошло в состав России на договорных началах, а не путем захвата. См.: Абдулатипов Р., Бол-тенкова Л., Яров Ю. Федерализм в истории России. М., 1992. Кн. 1. С. 51.
4 Сорокин П.А. Основные черты русской нации в двадцатом столетии // О России и русской философской культуре. Философы русского послеоктябрьского зарубежья. М., 1990. С. 481.
30 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 3/2011
Унитарное начало в российской государственности было объективно обусловлено рядом факторов, важнейшими из которых являлись монархическая (абсолютизм) форма правления, обширность территории и постоянная внешняя военная угроза. В условиях самодержавия Россия не могла иметь иной формы территориальной организации, кроме унитарной, поскольку при федеративном устройстве самодержавная власть должна быть в той или иной мере ограничена, что противоречит самой природе абсолютной монархии. Обосновывая необходимость самодержавной власти в Российской империи, Екатерина II в письме к князю Вяземскому писала, что Россия «столь обширна, что кроме самодержавного государя, всякая другая форма правления вредна ей, ибо все прочие медлительны в исполнениях и многое множество страстей разных в себе имеют, которые все к раздроблению власти и силы влекут...»5. Эта позиция императрицы была изложена и в известном «Наказе Комиссии о составлении проекта нового Уложения»6. Факторы постоянной внешней военной угрозы, непрекращающиеся войны как на Западе, так и на Востоке7 также объективно способствовали усилению централизации в управлении огромной страной для отражения агрессии противника, реализации внешней политики. Уроки трех с лишним столетий «удельных» распрей, ставших одной из главных причин иноземного порабощения, были слишком очевидны для правителей России, чтобы пренебречь ими. Не случайно идеолог
5 Цит. по: Коржихина Т.П., Сенин А.С. Указ. соч. С. 129.
6 Екатерина II писала: «Государь есть Самодержавный; ибо никакая другая, как только соединенная в его особе, власть не может действовать сходно с пространством столь великого Государства... всякое другое правление не только было бы России вредно, но и вконец разорительно».
7 В XVI в. Русское централизованное государство воевало с Речью По-сполитой, Ливонским орденом и Швецией 43 года, в XVII в. - 48 лет; в XVIII в. - с Турцией, Швецией, Польшей, Пруссией 56 лет. В XIX в. Россия воевала с Францией, Великобританией, Ираном и Турцией. В первые 50 лет XX столетия Россия (СССР) участвовала в войнах и вооруженных конфликтах в общей сложности 24 года. См.: Коржихина Т.П., Сенин А.С. Указ. соч. С. 22-23.
самодержавия, противник конституционных реформ в России в начале XIX в. историк Н.М. Карамзин утверждал: «Россия основалась победами и единоначалием, гибла от разновластия, а спасалась мудрым самодержавием»8. Таким образом, в истории России унитаризм в соединении с самодержавием выступал как наиболее целесообразная политико-территориальная форма, обеспечивающая не только сохранение, но и развитие российского государства, в то время как другие великие империи -Британская, Австрийская, Турецкая (Османская), Французская, Германская - прекратили свое существование9.
Вместе с тем в многовековой истории России были отдельные периоды, когда образовывались межгосударственные и межкняжеские союзы, некоторые территории получали особый правовой статус во взаимоотношениях с центральной властью. Эти факты бесспорны, но, оценивая их, ученые делают различные выводы. В частности, из-за неодинаковых взглядов на понятие, юридическую природу автономии и федерации еще в XIX в. возникла научная дискуссия об исторических корнях федерализма в России, которая не завершена до сих пор. Противоборствуют две полярные позиции: одни ученые считают, что федерация как форма существует в России на протяжении столетий, но она в различные исторические периоды проявлялась в разных вариантах, другие утверждают, что федерация в России возникла лишь в 1918 г. после провозглашения РСФСР.
Не вступая в полемику, отметим, что спор об истоках федерализма в России, по существу, бесконечен, поскольку категория «федерация» понимается и используется различными авторами
8 Карамзин Н.М. О древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. СПб., 1991. С. 5.
9 См.: Сорокин П.А. Указ. соч. С. 472-473. Автор утверждает, что «несмотря на многие великие испытания, включая двухсотлетнее господство татар, несмотря на многочисленные нашествия европейских и азиатских завоевателей, русская нация сумела не только сохранить свою целостность и суверенность, но и смогла, со временными отступлениями и потерями, развиться от маленькой группы в период Киевской Руси в огромную территориальную, политическую, экономическую, социальную и культурную империю».
для характеристики зачастую противоположных государственно-правовых явлений, форм. Современная государствоведческая наука выработала сущностные юридические критерии (признаки) определения федеративной формы: разграничение предметов ведения между центром и территориальными частями (субъектами федерации); отсутствие права свободного выхода субъектов федерации из состава единого государства; непосредственное участие субъектов в решении вопросов федерации, в том числе посредством представительства в законодательном органе; наличие двух взаимозависимых по целям, функциям и одновременно автономных по сферам деятельности систем органов государственной власти и права (правовых систем). В отношении политико-правовых идей столь строгие критерии вряд ли применимы, поскольку федерализм как доктрина, теория по своему содержанию понятие более широкое и многоплановое, что и подтверждает многовековая история политических и правовых учений. Такое понимание федерации дает основание утверждать, что о федерализме в истории России до 1918 г. следует говорить
г 10
лишь как об идеях, политико-правовых теориях, проектах .
Возникнув в конце XVIII в., они, пройдя определенную эволюцию, не только повлияли на выбор и учреждение федеративной формы в 1917-1918 гг.11, но и продолжают оказывать влияние на развитие федеративных отношений в современной России.
Исследование федеративных идей, учений, проектов конца XVIII - начала XX в. позволяет выделить следующие периоды в их развитии:
1) зарождение (возникновение) российского федерализма (конец XVIII в.);
2) «официальный федерализм» (начало XIX в.);
3) «федерализм декабристов» (начало XIX в. - 1825 г.);
4) «революционный (оппозиционный) федерализм» (середина XIX в. - 1907 г.).
10 См.: Государственный строй монархической России: реалии, проекты, идеи, споры / Рук. авт. колл. и отв. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2008. С. 46-69.
11 См.: Портнов В.П., Славин М.М. Этапы развития Советской Конституции (историко-правовое исследование). М., 1981. С. 35-42.
Возникновение политико-правовых идей федерализма в Российской империи неразрывно связано - искусственным привнесением Екатериной II в общественно-политическую жизнь страны идей западного либерализма. «Либеральное баловство»12 императрицы не имело продолжения в реальном реформировании государственных институтов, хотя некоторые проекты конституционного правления докладывались, по утверждению ряда историков, «на Высочайшее Имя»13. Именно в период царствования Екатерины II впервые в истории имперской России А.Н. Радищевым была высказана идея о федеративном переустройстве государства. В своей политической теории будущую Россию он представлял в форме «свободной и добровольной федерации» городов с вечевыми собраниями со столицей в Нижнем Новгороде14. По мысли А.Н. Радищева, федерация должна была быть образована не путем предоставления автономии существовавшим в тот период административным единицам15, а объединением отдельных самостоятельных республик после победы революции и распада России на части16. Известно, что за свои взгляды А.Н. Радищеву, несмотря на утверждения отдельных авторов о либерализме императрицы17, был вынесен смертный
12 См.: Гоголевский А.В. Очерки истории русского либерализма XIX -начала XX века. СПб., 1996. С. 10.
13 См.: там же. С. 10-11. А.В. Гоголевский указывает на проекты Ф.Г. Дильтей и князя М.М. Щербатова.
14 См.: Юридические произведения прогрессивных русских мыслителей. М., 1959. С. 527, 479.
15 В соответствии с актом Екатерины II «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» (1775 г.) существовавшие до реформы 23 губернии, 66 провинций и до 180 самостоятельных уездов должны были быть реорганизованы в двухзвенную систему: губернии и уезды. В конце царствования императрицы в России были учреждены 50 губерний.
16 См.: История политических и правовых учений: домарксистский период. М., 1991. С. 359; История политических и правовых учений. М., 1988. С. 317.
17 Современник Екатерины II Г.С. Саблуков причислял императрицу к реформаторам. По его мнению, «Екатерина уже сделала многое для конституционного развития своего государства, и если бы она могла
приговор, который впоследствии «высочайшей волей» заменен 10 годами сибирской ссылки.
Дальнейшее развитие федеративных идей («официальный федерализм») проходит на фоне попытки проведения императором Александром I либеральных по своему содержанию конституционных реформ, в основе которых были представления о возможности введения конституционного правления. Взгляды императора не имели ничего общего с реальной действительностью18. Однако в истории российского федерализма правление Александра I занимает особое место, так как именно в этот период впервые политико-правовые идеи федерализма получили оформление в официальных конституционных проектах. Из представленных императору проектов, основанных на идеях децентрализации и федерализма, наибольший интерес представляют программы М.М. Сперанского и Н.Н. Новосильцева.
Известно, что М.М. Сперанский в своем «Введении к Уложению государственных законов» (1809 г.), других проектах19 не применял категорию «федерация». Однако детальный анализ его
заставить наследника престола войти в ее виды и намерения и склониться на то, чтобы сделаться конституционным государем, она умерла бы спокойно и без опасений за будущее благоденствие России». Цит. по: Гоголевский А.В. Указ. соч. С. 10.
18 По мнению М.М. Сперанского, одного из идеологов конституционных реформ эпохи царствования Александра I, переход к конституционным формам остается, по-видимому, невозможным до тех пор, пока половина населения находится в состоянии полного рабства, пока основные законы и право вообще не упорядочены, пока законодательная власть не отделена от власти исполнительной, пока не существует независимого законодательного института, опирающегося на общественное мнение, и пока недостаточный уровень образования мешает возникновению общественного мнения. См.: Сперанский М.М. Об организации судебных и административных органов в России. СПб., 1803.
19 М.М. Сперанский представил Александру I вместе с «Введением к Уложению государственных законов» проект самого уложения под названием «Краткое начертание государственного образования», а также «Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам». См.: Томсинов В.А. Светило российской бюрократии: исторический портрет М.М. Сперанского. М., 1991. С. 146.
плана дает основание предполагать, что автор, предусматривая широкую децентрализацию государственной власти, имел в виду в конечном счете федеративную организацию20. Проект М.М. Сперанского предусматривал разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную как в центре, так и на региональном уровне. Законодательную власть в губерниях должны были осуществлять губернские думы, формируемые из депутатов. Думы предлагалось созывать один раз в год (в сентябре) по собственному почину. Исполнительная власть вручалась губернскому правительству и совету из депутатов. Судебная власть была представлена губернскими судами, формируемыми губернскими думами. Центральные государственные учреждения должны были формироваться следующим образом: в состав Государственной думы избирались от губернских дум депутаты; Сенат как высший судебный орган государства формировался из кандидатов, избранных губернскими думами, путем назначения императором. Предложения М.М. Сперанского не были реализованы, однако идеи децентрализации государственной власти, отдельные правовые институты его плана получили дальнейшее развитие в проекте Н.Н. Новосильцева, близкого друга императора Александра I.
По проекту Н.Н. Новосильцева, который назывался «Государственная уставная грамота Российской империи» (1818-1820 гг.), империя провозглашалась федерацией, разделенной на наместничества (области). Области состояли из губерний, уездов и волостей. В наместничествах провозглашалось разделение законодательной, исполнительной и судебной властей. По проекту законодательную власть осуществляли одновременно государь и наместнические двухпалатные сеймы. Верхняя палата включала
20 По мнению В.В. Леонтовича (см.: Леонтович В.В. История либерализма в России. Париж, 1980. С. 88), М.М. Сперанский не был сторонником радикальных реформ, которые бы разрушали правовые и этические традиции. Преобразования, по убеждению М.М. Сперанского, должны опираться на «содействие времени». Вполне вероятно, если бы первые предложения М.М. Сперанского получили «высочайшее» одобрение, то следующим шагом мог быть и официальный федеративный проект. 36
департамент общеимперского сената, ведавший наместничеством, нижняя называлась «земская посольская палата». Ее депутатов из числа избранных в областях (наместничествах) земских послов и депутатов назначал государь. Земские послы должны были избираться на дворянских собраниях, депутаты -на окружных городских обществах. Исполнительную власть по поручению монарха должны были осуществлять наместники, при которых учреждались правительственный совет и общее собрание с функциями, аналогичными Государственному совету. Действия наместников могли ограничиваться центральными властями. Наместничества принимали участие в делах государства через нижнюю палату общегосударственного сейма, которая должна была состоять из земских послов и депутатов сей-мов21. Проект Н.Н. Новосильцева, так же как и другие программы либеральных преобразований22, конституционные проекты, предлагавшиеся Александру I, не был реализован. По мнению одного из исследователей истории либерализма в России В.В. Леонтовича, «во время царствования Александра I было достигнуто если не слишком мало, то, во всяком случае, значительно меньше, чем можно было ожидать»23. Двойственность и противоречивость политики императора, который, с одной стороны, всю свою жизнь говорил о желании дать России консти-
24
туцию , а с другой - вводил военные поселения, ограничивал свободу слова, печати, проводил агрессивную внешнюю политику, объективно способствовали возбуждению «негодования
21 См.: Вернадский Г. Конституционная хартия Российской империи от 1820 года. Париж, 1933. С. 46.
22 Известны, кроме указанных выше, программы, подготовленные Г.А. Розенкампфом, Н.С. Мордвиновым.
23 Леонтович В.В. Указ. соч. С. 55.
24 Известно, что Александр I предполагал уже в Манифесте по поводу коронования в 1801 г. изложить «декларацию прав подданных» (существовали три редакции). Идея дать России основные законы, иными словами - конституцию, была высказана Н.М. Карамзину 28 августа 1825 г., т.е. за несколько недель до смерти Александра I. См.: Леонтович В.В. Указ. соч. С. 53, 115.
общественного мнения против Александра»25 и возникновению тайных обществ будущих декабристов26. В юридической литературе иногда встречается мнение, что политико-правовые взгляды А.Н. Радищева «были восприняты русской политической мыслью и получили дальнейшее развитие в трудах декабри-стов»27. Эта позиция, по нашему мнению, основана на периодизации революционного развития России, изложенной в известной работе В.И. Ленина. Однако, по признанию самих декабристов, именно «знакомство с западноевропейским государственным и общественным строем повлияло на образование их политических убеждений, послужило "зародышем сознания обязан-
II 28
ностей гражданина"» .
Федеративные идеи были известны будущим декабристам из Конституции США, а также из опубликованных в газетах29 и в сборнике «Федералист» в 1792 и 1795 гг. политических эссе отцов-основателей США А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея30. Кроме того, многие из руководителей декабристов, прежде чем образовать тайные общества, некоторое время были членами масонских лож31, которые «проповедовали идеи свобо-
25 Фонвизин М.А. Из «Записок» // Избранные социально-политические и философские произведения декабристов. М., 1951. Т. 1. С. 374.
26 Первое тайное общество декабристов возникло в 1816 г. и получило название «Союз спасения» или «Истинных и верных сынов отечества», позднее переименованное в «Союз благоденствия» (до 1821 г.). Впоследствии были созданы «Северное общество» в Санкт-Петербурге и «Южное общество».
27 Исаев И.А., Золотухина Н.М. История политических и правовых учений России Х-ХХ вв. М., 1995. С. 198.
28 Довнар-Запольский М.В. Декабристы // Обзор новейшей русской истории. Киев, 1912. С. 407.
29 85 политических эссе (статей) публиковались в 1787-1788 гг. в четырех газетах Нью-Йорка накануне и в период ратификации штатом Нью-Йорк Конституции США. Статьи защищали концепцию партии федералистов, сторонников сильной централизованной власти.
30 См.: Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М., 1994. С. 569.
31 Значительное число членов русских тайных обществ в царствование Александра I были некоторое время масонами. Из числа преданных
ды, равенства и братства»32. Известно также, что планы государственного переустройства России не были секретом для высшей аристократии, к которой принадлежали декабристы. Поэтому о разработке конституционных проектов М.М. Сперанским, Н.Н. Новосильцевым и другими государственными чиновника-
33
ми, несмотря на строгую закрытость , в той или иной степени им было известно.
Являясь одновременно либеральными конституционалистами по содержанию предлагаемых преобразований и реформаторами, революционерами по способу достижения поставленной цели, декабристы разработали несколько конституционных проектов, планов, некоторые из которых основывались на федералистских идеях. Так, декабрист К.Ф. Рылеев считал федерацию наиболее эффективной формой управления и предлагал создать в России области по типу штатов в США. Г.С. Батеньков утверждал, что ввиду обширности государства и разнообразия его климата и нужд населения вся Россия не может быть управляема однообразно, и потому предлагал ввести частные палаты, собираемые губернатором34. Дмитриев-Мамонов предлагал разделить Россию на царства35.
верховному уголовному суду участвовали в масонских ложах следующие лица: П.И. Пестель (1812-1817), А.Н. Муравьев (1811-1818), Н.М. Муравьев (1817-1818), С.П. Трубецкой (1816-1819), К.Ф. Рылеев (1820-1821), Н.И. Тургенев (1814-1817) и др. См.: Семевский В.И. Декабристы-масоны. Политические и общественные идеи декабристов. СПб., 1909. С. 321-322.
32 Соловьев О.Ф. Международно-правовая доктрина масонства (к истории становления) // Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 78. Масоны, по мнению автора статьи, несмотря на демонстративный отказ от открытой политической деятельности, оказывали определенное влияние как на национальную, так и мировую политику.
33 Проект Н.Н. Новосильцева был разработан в Варшаве и получил одобрение императора. Документ держался в столь строгом секрете, что не был известен даже польскому наместнику великому князю Константину Павловичу. См.: Гоголевский А.В. Указ. соч. С. 29.
34 Император Николай I написал на проекте Г.С. Батенькова «Все сие виды и система Н. Муравьева о федеративном управлении, с сим по-
Особый интерес с точки зрения исследования развития идей федерализма представляют два проекта декабристов: Н.М. Муравьева, члена «Северного общества», и «Общества соединенных славян». Н.М. Муравьев обосновывал необходимость учреждения федерации в России следующим образом: «...Обширность земель, многочисленное войско препятствуют одним быть свободными; те, которые не имеют сих неудобств, страждут от своего бессилия. Федеральное или Союзное Правление одно разрешило сию задачу, удовлетворило всем условиям и согласило величие народа и свободу граждан...»36. Известно, что по второму проекту Конституции37 Н.М. Муравьева вся Россия «делилась» на 13 Держав, 2 области, т.е. 15 частей -в современном понимании - субъектов федерации38. Среди Держав Муравьев выделял Ботническую (Хельсинки - Гельсингфорс), Волховскую (Петербург), Балтийскую (Рига), Украинскую (Харьков), Черноморскую (Киев) и т.д.; области - Московскую и Донскую. Субъекты федерации по проекту различались как по территории, так и по численности населения. В Украинской Державе проживало 3,5 млн человек, а в Ленской (Восточная Сибирь) - всего 250 тыс. человек (ст. 43 проекта). В субъектах федерации должны создаваться выборные Правительствующие Собрания, состоящие из двух палат. Собрание по проекту
здравляю тунгузцев». Цит. по: Ященко А.С. Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912. С. 752.
35 См.: Ященко А.С. Указ. соч. С. 750.
36 Муравьев Н.М. Проект Конституции // Избранные социально-политические и философские произведения декабристов. М., 1951. Т. 1. С. 295-296; Муравьев Н.М. Проект Конституции // Россия и Запад в отечественной публицистике XIX в.: Хрестоматия: В 2 т. Т. 1. М., 1995. С. 47.
37 Всего известно три проекта Конституции Н.М. Муравьева. Первый из них назывался «Предположение дела начертания устава положительного образования, когда Его Имп. В-ву благоугодно будет с помощью Всевышнего учредить Славяно-Русскую империю». См.: Се-мевский В.И. Политические и общественные идеи декабристов. СПб., 1909. С. 450.
38 См.: Дружинин Н. Декабрист Никита Муравьев. М., 1933. Приложение 4.
наделялось правом принимать любые правовые (законодательные) акты, не противоречащие федеральной конституции. Исполнительная власть должна была принадлежать «Державному Правителю, его Наместнику и Совету» (ст. 120 проекта). Державного правителя предполагалось избирать федеральным Народным вече, а наместника и советников - Правительствующим Собранием Державы. Субъекты федерации должны были иметь представительство в федеральном законодательном органе - Народном вече, состоящем из Палаты народных представителей и Верховной Думы. Депутатов в Верховную Думу предлагалось избирать Правительствующими Собраниями субъектов сроком на шесть лет и сменять на 1/3 каждые два года. Все Державы должны были избирать в Верховную Думу по три депутата, Московская область - два, Донская - одного (ст. 73, 74 проекта). Муравьев предусматривал в своем проекте также разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и субъектов федерации, основываясь на американской модели разделения властей как по «горизонтали», так и по «вертикали». К ведению федерации по проекту относились: гражданское, уголовное, торговое, военное законодательство; все военные вопросы, в том числе введение военного положения; «определение общих налогов и издержек», все финансовые меры; отношения с иностранными государствами и др. Органы государственной власти субъектов федерации наделялись следующими правами: «делать постановления, касающиеся до внутреннего управления» (ст. 119); принимать иные акты, не противоречащие Уставу федерации; учреждать налоги; устанавливать административно-территориальное деление и т.д. При превышении Правительствующими Собраниями субъектов федерации своей власти предусматривалась возможность их роспуска федеральным Народным вече. Проект не оговаривал возможность принятия субъектами федерации конституций, изменения их правового положения, территории. Федерация основывалась на территориальном принципе, поэтому национальный фактор не учитывался. Федерация должна была быть асимметричной как по субъектному составу (державы, области), так и по правовому положению ее субъектов (различное
представительство в федеральном парламенте). Несмотря на применение термина «Держава», что означает государство, федерация образовывалась не путем заключения договора, а наделением бывших провинций и административных единиц статусом субъектов федерации, которые не были суверенны и не имели права свободного выхода из федерации. Общепризнано, что Конституция Муравьева основывалась на Конституции США 1787 г., даже количество Держав совпадало с количеством севе-
39
роамериканских штатов, существовавших в тот период .
Другой федеративный план был разработан декабристами И.И. Горбачевским и Борисовым из «Общества соединенных славян». Изложенный в «Катехизисе соединенных славян», «Клятвенном обещании», других документах «Общества» план интересен тем, что впервые в России идея национальной федерации славянских народов была провозглашена и оформлена как программный документ политической организации. По замыслу авторов проекта, славянская федерация должна была освободить все славянские племена от «самовластия», уничтожить национальную ненависть и соединить славян «федеративным союзом». Субъектами федерации признавались государства, образованные славянскими народами: русскими, сербо-хорватами, болгарами, чехами, словаками, лужичанами, словенцами и поляками. Управлять федерацией должен был конгресс, к ведению которого относилось бы изменение «общих коренных законов». Каждому государству предоставлялось право «заняться внутренним устройством и быть независимым в составлении своих узаконений»40. Концепция славянской федерации в отличие от проекта Н.М. Муравьева не была детально разработана, поэтому без ответа остались многие вопросы, связанные с определением правового положения государств - членов федерации. Следует особо отметить тот факт, что при присоединении «Общества соединенных славян» к «Южному обществу» в сентябре 1825 г.
39 См.: Ященко А.С. Указ. соч. С. 752; Довнар-Запольский М.В. Декабристы. Обзор новейшей русской истории. Т. 1. Киев, 1912. С. 407-420.
40 Семевский В.И. Политические и общественные идеи декабристов.
СПб., 1909. С. 554.
42
его члены вынуждены были отказаться от своих планов в пользу проекта «южан», который по своему содержанию был прямо противоположен «славянскому» как с точки зрения формы политико-территориального устройства будущей России, так и в отношении национального вопроса. В частности, П.И. Пестель, являясь идеологом организации и автором проекта «Южного общества», негативно относился к возможности и целесообразности учреждения федерации в России, утверждая, что «особые законы, особый образ правления и особые от того происходящие понятия и образ мыслей еще более ослабляют связь между разными областями. На верховную же власть (т.е. федеральную. -А.Л.) области смотрят, как на вещь нудную и неприятную, и каждое областное правительство будет рассуждать, что оно бы гораздо лучше устроило государственные дела в отношении к своей области, без участия верховной власти. Частное благо области, хотя и временное, однако же все-таки сильнее действовать будет на воображение ее правительства и народа, нежели общее благо всего государства, не приносящее, может быть, в то время очевидной пользы самой области. Что же в особенности касается до России, стоит только вспомнить, из каких разнородных частей сие огромное государство составлено.... Потому, ежели сию разнородность еще более усилить чрез федеральное образование государства, то легко предвидеть можно, что сии разнородные области скоро от коренной России тогда отложатся, и она скоро потеряет тогда не только свое могущество, величие и силу, но даже может быть и бытие свое между большими или главными государствами. Всякая мысль о федеративном устройстве отвергается совершенно, как пагубнейший вред и величайшее зло»41. Отрицая федеративное будущее империи, Пестель полагал, что решение национальных проблем в многонациональной России заключается в слиянии всех нерусских народностей с народностью великорусскою. Для этого должен составиться единый народ, «чтобы обитатели целого простран-
41 Пестель П.И. Русская Правда. С. 21-23.
ства российского государства все были русские», все должны «совершенно обрусеть»42.
Очередной период развития федеративных идей, теорий занимает промежуток времени с конца 40-х гг. XIX в. до окончания первой русской революции. Он характеризуется следующими обстоятельствами общественно-политической и социально-экономической жизни российского государства: неудачи конституционных реформ Александра I, восстание декабристов, нарастание революционного движения вынудили царское правительство почти на столетие отказаться от либеральных идей децентрализации государственной власти. Вследствие этого политико-правовые теории федерализма из сферы официальной политики смещаются в лагерь революционной оппозиции. Кроме того, национальный вопрос в империи, объединявшей более 100 народов и национальностей, становился все более актуальным43. Поэтому его разрешение все чаще связывается не только со свержением монархии, но и с предоставлением народам права на политическое самоопределение, в том числе в форме члена федерации. Реформы Александра II (крестьянская, судебная, земская) и Николая II (конституционная) не изменили существа самодержавной власти, которая еще обладала в этот период достаточным потенциалом, чтобы сохранить неизменными вековые устои империи: монархию и унитарное государство.
Анализ политико-правовых теорий этого периода позволяет выделить следующие основные направления развития федеративных идей:
а) первое, назовем его «национальным федерализмом», основывалось на представлении о будущем России как национальной федерации. Его сторонниками были, как правило, представители революционной интеллигенции различной политической ориентации, полагавшие, что после свержения самодержавия могут быть созданы либо федерация славянских народов, либо
42 Цит. по: Довнар-Запольский М.В. Указ. соч. Т. 1. С. 407-420.
43 По переписи населения 1897 г. в Российской империи было зарегистрировано 146 языков и наречий. См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно -демократических революций. М., 1994. С. 8.
44
национально-территориальная федерация, реализовав право народов (народа) на самоопределение в форме политической автономии в пределах российского государства. Представителей «славянской федерации» можно, с определенной долей условно-сти44, отнести к последователям «Общества соединенных славян»;
б) второе направление - «территориальный федерализм» -основывалось на идее о возможности создания федерации в России только по территориальному принципу. Его разновидностью был «земский федерализм», представленный идеями о необходимости проведения либеральных конституционных реформ «сверху» посредством расширения политических прав земств, их постепенного преобразования в автономии. Таким образом, «земцы» выступали продолжателями доктрины «правительственного либерализма», но в новых исторических условиях.
Рассмотрение теорий «национального федерализма» целесообразно начать со «славянского федерализма», который получил свое наивысшее развитие в 40-70-е гг. XIX столетия. Одними из первых в постдекабристский период идеи славянской федерации попытались обосновать члены «Кирилло-Мефодиевского братства», созданного в Киеве в 1845 г. и объединявшего известных ученых, историков, писателей, в частности Т.Г. Шевченко, Н.Н. Костомарова, Н.И. Гулака и др.45 Они предлагали создать единое славянское союзное государство, «чтобы существовал сейм или славянское собрание, где бы схо-
44 Несмотря на то что автору не удалось найти достоверных исторических свидетельств, подтверждающих его точку зрения, преемственность идей «Общества соединенных славян» и сторонников «славянского федерализма» представляется достаточно убедительной.
45 См.: Кирилло-Мефодиевское общество (тайная политическая организация разночинной интеллигенции) включало два крыла: буржуазно-либеральное и революционно-демократическое. Цели образования: национальное освобождение Украины, ликвидация крепостного права, создание всеславянской федеративной республики. Основной программный документ - «Книги бытия украинского народа» («Закон божий»). В 1847 г. участники организации были арестованы и сосланы в Сибирь. См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1982. С. 586.
дились депутаты от всех республик славянских и там рассуждали бы и решали дела, которые относятся ко всему союзу славянскому. Чтоб в каждой республике был правитель, избранный на время: и над целым союзом был бы такой же правитель, выбранный на время»46. В «Уставе Славянского общества св. Кирилла и Мефодия», написанном Н. Костомаровым, предусматривалось, что каждое славянское племя должно иметь свою самостоятельность, а также перечислялись субъекты будущей федерации -славянские народы: южнорусы, северорусы, белорусы, поляки, чехи, словенцы, лужичане, болгаре, иллиро-сербы, хорутаны47. Заслуживает внимания тот факт, что, хотя федерация должна была основываться преимущественно на национальном принципе, в особых случаях допускалось включение в ее состав административных единиц, на территории которых проживали различные народности. Однако критериев для выделения этих территорий предложено не было. Провозглашалось лишь право больших в количественном отношении народов на самоопределение. Программный документ общества не содержал детальной регламентации правового положения членов - субъектов федерации, ограничиваясь лишь общими, декларативными положениями об их автономии в решении вопросов внутреннего управления, судопроизводства, народного образования и т.д.
Сторонником «славянского федерализма» в России был и М.А. Бакунин, теоретик анархизма, один из идеологов революционного народничества. В работах «Воззвание к славянам» (1848 г.), «Основы славянской федерации» (1862 г.), «Народное дело» (1862 г.) М.А. Бакунин предлагал славянским народам объединиться в «тесный братский союз для образования одного большого союзного тела», в федерацию свободных племенных союзов («Воззвание к славянам», с. 51, 56). Славянская федерация должна была учредить Славянский Совет как «первую власть и высший суд». Совет наделялся полномочиями руководить всем славянством, объявлять войну и заключать союзы с «чужими народами», устранять разногласия между славянскими
46 Костомаров Н.Н. Литературное наследие. Автобиография. СПб., 1890. С. 61. Цит. по: Ященко А.С. Указ. соч. С. 757.
47 См.: там же. С. 756.
46
народами, при этом решение Совета «должно быть приведено в исполнение, как священное». Совет наделялся правом и обязанностью «смотреть», чтобы принципы федерации (равенство всех, свобода всех и братская любовь) «свято соблюдались и точно исполнялись во внутренних учреждениях всех народов» («Внутреннее устройство славянских народов», с. 69) и должен был при необходимости вмешиваться в «несправедливое действие... отдельного правительства». Субъектами федерации должны были быть не славянские государства, а славянские народы независимо от того, «велик или мал». Статус субъектов федерации не предполагал обладание суверенитетом в современном понимании: «Чтобы не было в братском союзе особенных государственных сил, чтобы не было ничьей гегемонии, но чтобы существовала единая и нераздельная общественная сила» («Народное дело», с. 89). Позднее М.А. Бакунин в работах «Программа славянской секции Интернационала в Цюрихе» (1872 г.), «Федерализм, социализм и антитеологизм» высказывается уже за создание всеобщей, универсальной федерации. Субъектами ее должны были стать объединившиеся в коммуны индивиды, коммуны в провинции, провинции в нации, и, наконец, нации в Соединенные Штаты Европы, а затем - всего мира48. Представления М.А. Бакунина о федерации без государства основывались на убеждении о «несовместимости свободы пролетариата, всеобщего мира с существованием централизованного государства, организованного сверху, на «насилии и принципе власти»49. Известно, что анархические идеи М.А. Бакунина, в том числе и о федерации «коммун», были в более позднее время поддержаны и развиты П.А. Кропоткиным. М.А. Бакунина иногда причисляют к руководителям и идейным вдохновителям движения панславистов, основываясь на его взглядах начального периода революционной деятельности, что соответствует действительности. Однако в работах более позднего периода М.А. Бакунин уже отрицательно относился к идее панславизма,
48 См.: Бакунин М. Избранные сочинения. Т. 3. Пг.; М., 1920. С. 71, 128.
49 Там же. С. 70, 128.
призывая «бороться с панславизмом, т.е. освобождением славянских народов при помощи русской империи»50.
Идеи общеславянской федерации, в которую Россия должна была войти уже как член, отстаивал И.Я. Данилевский - один из идеологов панславизма, русский публицист и социолог. В ее состав наряду с Россией предполагалось включить королевства: чехо-мораво-словакское, сербо-хорвато-словенское, болгарское, румынское, греческое, венгерское и константинопольскую про-
51
винцию .
Поддерживали идеи сначала славянской, а позднее национально-территориальной федерации и представители революционной демократии. Например, А.И. Герцен, в начале своей революционной деятельности разделявший взгляды М.А. Бакунина, видел будущую Россию федерацией, союзом славянских народов, добровольно объединившихся в единое государство. Позднее Герцен, отойдя от идеи учреждения славянской федерации, одним из первых в России сформулировал ряд положений о праве народов на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Он писал: «Мы признаем не только за каждой народностью, выделившейся от других и имеющей естественные границы, право на самобытность, но за каждым географическим положением. Если бы Сибирь завтра отделилась от России, мы первые приветствовали бы ея новую жизнь»52. Субъектами будущей федерации А.И. Герцен считал лишь «те группы, провинции, те части государства... которые имеют действительные элементы на особенность, на самобытность». Поэтому членами союза могли быть такие национальные провинции, как Украина, Белоруссия. Губернии центральной России (Калужская, Тульская) не признавались обладающими «самобытностью».
Н.Г. Чернышевский, так же как и А.И. Герцен, считал федерацию наиболее приемлемой формой политико-
50 Бакунин М. Избранные сочинения. Т. 3. С. 70.
51 См.: Шульженко Ю.Л. Из истории федерации в России (монархический период). М., 2005. С. 69-70.
52 Второе письмо к польскому патриоту в 1859 году. Избранные статьи Герцена 1859-1869 годы. Цит. по: Ященко А.С. Указ. соч. С. 763.
48
территориального устройства для многонациональной России: «Кто принимает федеративную мысль, находит разрешение всех запутанностей». Поддерживая идею права наций на самоопределение, Н.Г. Чернышевский предлагал создать федерацию, которая основывалась бы на равноправии наций и их добровольном вхождении в единое федеративное государство53.
Идею создания славянской федерации после свержения самодержавия выдвигал и известный представитель польского освободительного движения, революционный демократ Зыгмунд Сераковский54. По его плану, изложенному в записке «Вопрос польский» (1862 г.), «западные земли», т.е. Литва, Польша и Белоруссия, должны были войти в федерацию, получить самостоятельность в решении внутренних вопросов. Федеративные идеи З. Сераковского были отражением стремления польского народа освободиться от самодержавной власти русского царя и реализовать право на самоопределение польского народа.
Одновременно с теориями «славянской федерации» развивались идеи о возможности учреждения в России национально-территориальной федерации, в которой отдельным народам (не обязательно славянским) будет предоставлено право на самоопределение. Вслед за А.И. Герценом и Н.Г. Чернышевским эта идея была изложена в программных документах народнической революционной организации «Черный передел» (1879 г.). Заявляя, что «лишь федеративный принцип в политической организации освободившегося народа» может гарантировать нормальное развитие народной жизни, чернопередельцы признавали право Малороссии, Белоруссии, Польши, Кавказа, Финляндии, Бессарабии на самобытность и автономное развитие.
В Программе партии социалистов-революционеров (1905 г.) также поддерживалась идея национально-территориальной федерации. Эсеры провозглашали своей целью установление в
53 См.: История политических и правовых учений. М., 1988. С. 431.
54 Сераковский Зыгмунт (1826-1863 гг.) - российский революционный демократ, капитан генерального штаба, сотрудник «Колокола» и «Современника». В 1857 г. организовал революционный кружок офицеров в Петербурге. В 1863 г. - руководитель восстания в Литве. Казнен. См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1982. С. 1209.
России демократической республики «с широкой автономией областей... возможно более широкое применение федеративного начала между отдельными национальностями; признание за ними безусловного права на самоопределение». Каждой народности (национальности) должно быть предоставлено право входить в «общий союз народов на равных началах (на братских) или, как говорится, на федеративных началах» (ст. 2 Программы)55.
Несколько шире идеи национально-территориальной федерации были изложены в программе трудовой (народно-социалистической) партии (выделилась в 1906 г. из правого крыла партии эсеров), провозгласившей, что только на «федеративных началах должно быть построено демократическое государство». Кроме подтверждения положения о праве каждой национальности на свободное «политическое самоопределение», в документе уточнялся субъектный состав будущей федерации (национально-областная и областная автономия), областные представительные учреждения наделялись правом принятия законов по местным вопросам. Так же как у чернопередельцев и эсеров, программа энесов не содержала разъяснений о форме федерации, правовом положении ее субъектов, способе их участия в делах государства.
Планы учреждения национально-территориальной федерации разрабатывались и на окраинах империи, в частности, литовскими социал-демократами, украинской федеративно-демократической партией, латышскими и закавказскими сторонниками федерализации России56.
Идеи «территориального федерализма» в постдекабристский период впервые появились в программах тайных политических организаций и групп. Члены «Северного союза русских рабочих» (1878 г.) провозгласили одной из своих целей «учреждение свободной федерации общин, основанных на полной политической равноправности и с полным внутренним само-
55 Программа партии социалистов-революционеров // Сборник документов и материалов по отечественной истории (конец XIX - начало XX в.). М., 1992. С. 76, 79.
56 См.: ШульженкоЮ.Л. Указ. соч. С. 81- 84.
50
управлением»57. Программа организации «Народная воля» (1879 г.) такжепредусматривала, что «государственное устройство должно быть основано на союзном договоре всех общин и каждая община в своих внутренних делах вполне независима и свободна». Организовать политические формы российского государства на «федеративных началах» предлагали в своем проекте58 и члены группы Д. Благоева (1883 г.), одной из первых социал-демократических групп, положивших начало распространению марксизма в России.
Среди политико-правовых теорий «территориального федерализма» особое место занимает «земский федерализм»59. В большинстве публикаций по федерализму он обычно не упоминается, вероятно, по причине сложившегося представления о «земстве» лишь как о форме местного самоуправления. Однако анализ политических программ, идей позволяет утверждать о стремлении «земцев» придать этому институту статус политической автономии с законодательными функциями и правом представительства в общероссийском законодательном собрании. Общепризнанным является мнение, что институт земства с момента своего учреждения в 1864 г. представлял собой «зародыш конституционного строя» и был несовместим с самодержави-ем60. Вероятно поэтому неоднократные обращения «земцев» к императору Александру II, а позднее Николаю II с предложени-
57 Программа «Северного союза русских рабочих» // Программные документы политических партий и организаций. Хрестоматия для изучающих политическую историю ХХ века. М., 1990. С. 36.
58 Проект программы русских социал-демократов // Программные документы политических партий и организаций. Хрестоматия для изучающих политическую историю ХХ века. С. 55.
59 «Земский федерализм» не является общепринятой в конституционном праве России правовой категорией и предлагается автором исключительно в качестве «рабочего» понятия для характеристики политико-правовых теорий, основанных на стремлении земств в конце XIX -начале ХХ в. приобрести статус политических автономий.
60 См.: Леонтович В.В. Указ. соч. С. 309.
ями принять конституцию61, разрешить созыв земских съездов, расширить политические права земств и т.д. так и не получили необходимой поддержки, поскольку в «созыве земских съездов виделась угроза существующему образу правления»62.
Зарождение идей «земского федерализма» автор связывает с деятельностью нелегальной земской организации «Общество земского союза и самоуправления» («Земский союз»), созданной в 1878 г. и позднее легализованной в «Союз освобождения». Первоначально члены организации разработали программу политических преобразований в России, в центре которой было создание двухпалатного парламента. Одна из палат - союзная дума - должна была формироваться из представителей земских собраний, вследствие этого ей надлежало защищать интересы областей (национальностей)63. Детальное политико-правовое обоснование «земский федерализм» получил в программе конституционно-демократической партии, образованной в 1905 г. в основном из участников «Союза освобождения». Важно подчеркнуть, что членами партии кадетов были известные ученые-юристы С.А. Муромцев, Ф.Ф. Кокошкин, П.И. Новгородцев, С.А. Котляревский64. Несмотря на то что в программе партии не упоминались категории «федерация», «субъект федерации», по своему содержанию она была федеративной, поскольку в ней учитывались практически все характеристики, присущие федеративному государству. В частности, предполагалось учредить местную автономию и областные представительные собрания, обладающие правом издания законов. Предметы ведения между центральной властью и областями в программе разграничивались таким образом, чтобы в ведении последних находились исключительно те отрасли управления, «которые в условиях современной государственной жизни необходимо должны быть сосредоточены в руках центральной власти» (ст. 22). Назначае-
61 С призывом (в форме «адресов») принять конституцию обращались Харьковское, Полтавское, Самарское и другие земства. См.: Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993. С. 77.
62 Там же. С. 76.
63 См.: Гоголевский А.В. Указ. соч. С. 63.
64 См.: там же С. 140.
мые из центра представители должны были лишь надзирать за законностью деятельности на местах, при этом споры о компетенции между центральной и областными властями предполагалось разрешать только в судебном порядке. Одну из палат российского парламента (при учреждении двухпалатного парламента) предлагалось формировать из представителей областей, что обеспечивало их участие в принятии законодательных решений на общероссийском уровне. Губернские представительные учреждения наделялись «правом вступать во временные и постоянные союзы между собой» (ст. 21). Позднее, в мае 1917 г., программа кадетов была дополнена положениями о праве центра «останавливать» действие местных законов, нарушающих конституцию, о возможности «слияния территориальных единиц в более обширные области» (ст. 25)65. С точки зрения правового положения субъектов федерация должна была быть ассиметрич-ной, так как признавалось особенное государственное положение Финляндии, за которой сохранялось право иметь свою конституцию. Важно отметить, что в программе кадетов впервые отношения между центром и одним из субъектов федерации (Финляндией) предполагалось урегулировать посредством «соглашения между законодательными органами империи и Великого Княжества» (ст. 26). Некоторые программные положения партии кадетов впоследствии были включены в документы, которые разрабатывались Временным правительством для рассмотрения и принятия Всероссийским Учредительным собранием, в том числе вопроса о возможности учреждения в России федерации.
Идеи «территориального федерализма» также были положены в основу проектов А.П. Щапова, М.П. Драгоманова, С.Ф. Шарапова. Проект А.П. Щапова предусматривал федеративное переустройство России. Известно, что он обратился с письмом к императору Александру II, в котором предлагал создать федерацию самоуправляющихся областей. А.П. Щапов идеализировал государственное устройство Новгородской рес-
65 Сборник документов и материалов по отечественной истории (конец XIX - начало XX в.). М., 1992. С. 112.
публики, поскольку в «вечевом колоколе древнего города» усматривал символ новой «земско-областной и конституционной самобытности». Основная идея проекта - построение федерации по территориальному принципу, субъектами союза должны были стать области, в которых предполагалось сформировать земские советы - органы государственной власти территорий.
Территориальный принцип построения федерации в России предлагал в своем проекте «Вольный союз» (1886 г.) и профессор Киевского университета М.П. Драгоманов. В качестве субъектов федерации он видел 20 автономных областей (штатов). Правовой статус субъектов федерации характеризовался наличием местного управления и законодательства через представительные собрания, которые формировали органы исполнительной власти субъектов федерации - областные управы. Общегосударственное законодательство должны были осуществлять две думы: Государственная дума, избираемая всенародным голосованием, и Союзная дума, избираемая областными думами, что обеспечивало участие субъектов федерации в формировании федеральной политики. Для этого депутаты Союзной думы должны были, по мысли М.П. Драгоманова, снабжаться обязательными инструкциями областных дум и могли в любое время
66
«заменяться» на других депутатов .
Проект С.Ф. Шарапова «Самодержавие и самоуправление» (1903-1905 гг.) предусматривал «создание национального, исторического русского земско-самодержавного строя». Предлагалось вместо полусотни губерний образовать 18 областей на основе комплексного сочетания естественно-географического, этнического и военно-административного деления. Все области должны были иметь полное самоуправление, включая законодательную, финансовую, экономическую и иную самостоятельность, но в пределах, установленных общероссийским законодательством. Предполагалось, что область будет управляться выборным народным земским собранием, председатель которого
66 См.: Ященко А.С. Указ. соч. С. 758. 54
вместе с представителем императора - генерал-губернатором -будет иметь право личного доклада царю67.
Из всех рассмотренных выше планов политической децентрализации России проекты, основанные на идеях партии кадетов, «земского федерализма», по мнению автора, в наибольшей степени отвечали интересам сохранения самодержавия как в период перед первой русской революцией, так и позднее. Известно, что С.Ю. Витте, оценивая социально-политическую ситуацию в стране в 1905-1906 гг., утверждал, что «Россия переросла форму существующего строя»68. Действительно, поражение в Русско-японской войне 1905 г., первая русская революция, разложение дворянства, интенсивное развитие капиталистических отношений в полуфеодальной стране были первыми, но достаточно очевидными симптомами начавшегося краха самодержавия. Поэтому предотвратить или отсрочить этот процесс могли только реформы государственного устройства России. Логично предположить, что в случае поддержки самодержавием земского движения будущая Россия представляла бы собой по форме правления республику или конституционную монархию, по форме политико-территориального устройства - территориальную, а не национально-территориальную федерацию. Однако царское правительство, понимая необходимость перемен в государственном строе, пошло лишь на отдельные уступки, проведя известные преобразования в 1905-1907 гг., которые не изменили сущности и характера самодержавной власти69. Императивные нормы статей «Высочайше утвержденных основных государственных законов» от 23 апреля 1906 г. не оставляли никаких
67 См.: Коржихина Т.П., Сенин А.С. Указ. соч. С. 84.
68 Там же. С. 136.
69 Автор, признавая, что Манифест 17 октября 1905 г. и последующие основные законы формально являлись актами конституционного значения, в то же время не разделяет позицию некоторых ученых, считающих, что с 1905 г. в России была учреждена конституционная монархия. Точнее было бы говорить о том, что Манифест «декларировал начало конституционного строя, но не гарантировал его реального осуществления». См.: Российское законодательство X-XX веков. Т. 9. С. 14.
иллюзий относительно готовности Николая II к радикальным, но спасительным для российской монархии реформам: «1. Государство Российское едино и нераздельно. 3. Императору Всероссийскому принадлежит верховная са-
70
модержавная власть» .
70 Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 9. С. 44. 56
