CC BY
368сентябрь 2015 г.
Выпуск 38(54)
Андрей Загорский,
профессор, зав. Отделом разоружения и урегулирования конфликтов Центра международной безопасности ИМЭМО РАН
ХЕЛЬСИНКСКИЙ ПРОЦЕСС: К 40-ЛЕТИЮ ПОДПИСАНИЯ ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНОГО АКТА СОВЕЩАНИЯ ПО БЕЗОПАСНОСТИ И СОТРУДНИЧЕСТВУ В ЕВРОПЕ
Время стирает детали прошлых событий. Они видятся все более крупным планом, обрастают упрощенными клише, часто далекими от реальной картины. Наверно, по этой причине юбилеи исторических событий - желанный повод для того, чтобы еще раз вернуться в прошлое.
Подготовка и подписание 40 лет назад Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) - предтечи современной Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе -не является в этом смысле исключением. Однако современный интерес к истории СБСЕ, выразившийся в том числе в появлении в последние годы ряда новых публикаций, авторы которых вновь и вновь обращаются к событиям 40-летней давности1, носит не просто юбилейный характер. На фоне оживленной дискуссии о европейской безопасности, ее прошлом, настоящем и будущем понятно желание вернуться к истокам ее современной архитектуры, не ограничиваясь повторением общепринятых политически корректных клише.
В данной статье автор по двум причинам обращается к истории СБСЕ. Во-первых, в рамках современной дискуссии у него было немало поводов высказаться на тему о нынешнем состоянии и перспективах ОБСЕ2.
1 См., в частности: CSCE Testimonies. Causes and Consequences of the Helsinki Final Act. 1972-1989. CSCE Oral History Project. Prague, Prague Office of the OSCE Secretariat, 2013; Goodby J.E. «The Politics of the Helsinki Process - How Did It Arise During the Cold War?: An American Perspective». Peace and Prosperity in Northeast Asia: Exploring the European Experience. Seogwipo City: JPI Press, 2008, p. 123-142; Mare-sca J.J. Helsinki Revisited. A Key U.S. Negotiator's Memoirs on the Development of the CSCE into the OSCE. Stuttgart, Ibidem Verlag, forthcoming; Nunlist Ch. «Helsinki+40 in the Historical Context». Security and Human Rights, Vol. 25 (2014), N 2, p. 198-209; Reimaa M. Helsinki Catch: European Security Accords 1975. Helsinki: Edita, 2008; Wenger A., Mastny W., Nunlist Ch. (eds). Origins of the European Security System: The Helsinki Process Revisited, 1965-1975. London, Routledge, 2008.
2 Загорский А. Укрепление ОБСЕ. Формирование единого пространства экономического и гуманитарного сотрудничества, сообщества неделимой безопасности от Атлантики до Тихого океана / [Гл. ред. И.С. Иванов]; Российский совет по международным делам (РСМД). Москва, Спецкнига, 2014.; Загорский А. «Состояние и перспективы деятельности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе». А.Г. Арбатов, Н.И. Бубнова (отв. ред.) Разоружение и безопасность 2013-2014: Стратегическая стабильность: проблемы
Во-вторых, и это, наверно, главная причина, и у нас в стране, и за рубежом бытуют упрощенные представления и трактовки истории общеевропейского совещания, его результатов и последствий.
По этой причине основное внимание в статье сосредоточено на развитии СБСЕ в 1970-1980-е годы, известного как хельсинкский процесс, на основные черты и характер которого российские исследователи редко обращают внимание.
Начало
Идея общеевропейского совещания в 1960-е годы активно обсуждалась прежде всего малыми европейскими странами, входившими в оба военно-политических блока, и нейтральными государствами. С предложением о созыве такого совещания в декабре 1964 г. на XIX сессии Генеральной Ассамблеи ООН выступил министр иностранных дел Польши Рапацкий. Его подхватила Румыния. На основе принятой по ее инициативе в декабре 1965 г. резолюции Генеральной Ассамблеи 2129 (XX) с 1966 г. вплоть до интервенции стран Варшавского договора в Чехословакию в 1968 г. эта идея обсуждалась в группе восьми стран, в которую вошли Австрия, Венгрия, Бельгия, Болгария, Дания, Румыния, Швеция, Финляндия и Югославия (в 1967 г. к ним присоединились Нидерланды).
Однако инициатива малых стран Европы имела немного шансов на реализацию без поддержки со стороны СССР и США. После короткого всплеска интереса к идее общеевропейского совещания в 1966 г., советское руководство сделало ее одной из своих центральных инициатив на европейском направлении после подавления Пражской весны и с 1969 г. последовательно добивалось ее реализации.
«Приватизация» Советским Союзом идеи общеевропейского совещания ознаменовала важный поворот в европейской политике СССР - его превращение из ре-
безопасности в условиях перестройки международных отношений. Москва, ИМЭМО РАН, 2014, с. 99-111; Zagorski A. «A Contested Consensus Rule. How to Make the OSCE More Effective». Security and Human Rights, Vol. 25 (2014), N. 2, p. 180-189.
Выпуск 38(54)
сентябрь 2015 г.
визионистской державы в державу, выступающую за закрепление сложившегося к тому времени территориального и социально-политического статус-кво в Европе. Задача консолидации собственной сферы влияния в Восточной Европе, переживавшей один кризис за другим, отодвигала на дальний план цели по ее дальнейшему географическому расширению. Кризис в международном коммунистическом движении, углубившийся после интервенции в Чехословакию, кризисные явления в экономике стран «социалистического содружества», отчетливо проявившиеся в 1960-е годы, и нарастающее технологическое отставание от Запада, опасность прямой военной конфронтации с Китаем - все это укрепляло СССР в стремлении зафиксировать политический статус-кво в послевоенной Европе1.
Вопреки сформировавшемуся под влиянием советской пропаганды представлению о том, что Москве пришлось добиваться созыва общеевропейского совещания вопреки сопротивлению со стороны США, в Вашингтоне эта идея хотя и не вызвала большого интереса, но и не была встречена «в штыки». Там исходили из того, что переход СССР к политике закрепления статус-кво в Европе как минимум не противоречит интересам США2.
Поэтому вопрос о целесообразности общеевропейского совещания в НАТО не был предметом споров. Главной темой в 1969 г. стал вопрос о том, следует ли просто согласиться с предложенной СССР идеей общеевропейского совещания и зафиксировать сложившийся на континенте статус-кво или расширить повестку дня такого совещания, дополнив ее вопросами, представлявшими интерес для западных стран. Выбор и в европейских странах НАТО, и в США был сделан в пользу второго варианта. Отвечая на предложения ОВД, западные страны предложили рассмотреть в рамках общеевропейского совещания, в частности, вопросы укрепления доверия в военной области и меры по обеспечению более свободного передвижения людей и идей через границы (сотрудничество в гуманитарной области)3. Параллельно с этим США добивались согласия СССР на начало переговоров о сокращении обычных вооруженных сил и вооружений в Европе, которые имелось в виду начать на более узкой - межблоковой основе.
До начала многосторонних консультаций по подготовке СБСЕ в Диполи (пригород Хельсинки), проходивших с 22 ноября 1972 г. по 8 июня 1973 г., вопрос о расширении повестки дня общеевропейского совещания оставался открытым. Тем более что к этому времени между руководством СССР и США была достигнута договоренность о нецелесообразности расширять повестку
1 Загорский А. Хельсинкский процесс. Переговоры в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 19721991. Москва, Права человека, 2005, с. 25-26; Zagorski А. «The Politics of the Helsinki Process - How Did It Arise During the Cold War?: A Russian Perspective». Peace and Prosperity in Northeast Asia: Exploring the European Experience, p. 146.
2 Goodby J.E. «The Politics of the Helsinki Process - How Did It Arise During the Cold War?: An American Perspective», p. 124; Nunlist Ch. «Helsinki+40 in the Historical Context», p. 201.
3 Подробнее об обсуждении этих вопросов в НАТО см.:
Goodby J.E. «The Politics of the Helsinki Process - How Did It Arise
During the Cold War?: An American Perspective», p. 123-142.
дня совещания, с тем, чтобы не перегружать развивавшиеся в то время по восходящей линии отношения двух
4 -о
стран полемикой по вопросам прав человека . В результате и в ходе многосторонних консультаций, и впоследствии в ходе переговоров по согласованию текста Заключительного акта СБСЕ американская делегация вела себя весьма пассивно.
Тем не менее поскольку страны европейских сообществ и ряд нейтральных государств настаивали на включении вопросов мер доверия в военной области и более свободного передвижения людей и идей в Европе в повестку дня СБСЕ, Москва в декабре 1972 г. дала сначала согласие на включение в нее вопросов гуманитарного сотрудничества, а в январе 1973 г. -мер доверия в военной области5.
Если абстрагироваться от многочисленных нюансов, основной компромисс, воплощенный в Заключительном акте СБСЕ, заключался в закреплении принципа нерушимости границ, которому центральное значение придавали СССР и его союзники по Варшавскому договору и который отождествлялся ими с окончательным закреплением послевоенных границ в Европе (одновременно в Заключительный акт была включена формула о возможности мирного изменения границ, «в соответствии с международным правом, мирным путем и по договоренности» , призванная оставить открытой перспективу объединения Германии и отражавшая непризнание западными странами законности включения стран Балтии в состав СССР), а также принципа уважения прав человека и основных свобод, дополненного конкретными обязательствами в отношении контактов между людьми и облегчения распространения, доступа и обмена информацией, на чем настаивали западные государства.
Тонкий баланс между положениями первой (безопасность) и третьей «корзины» (сотрудничество в гуманитарных областях) Заключительного акта вплоть до начала 1990-х годов составлял основу формирования и развития Хельсинкского процесса.
Дальнейшие шаги после Совещания
В СССР Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе виделось как торжественный акт подписания декларации принципов отношений между государствами, центральное место среди которых занимал бы принцип нерушимости границ. Соглашаясь включить в повестку дня Совещания другие вопросы, Москва исходила из того, что они будут обозначены в его решениях в общем виде, а конкретика будет оставлена «на потом». Страны Варшавского договора выступили с предложением о создании после проведения Совещания Консультативного комитета по вопросам безопасности и сотрудничества в Европе, который мог бы в случае необходимости заниматься подготовкой последующих общеевропейских совещаний.
4 Goodby J.E. «The Politics of the Helsinki Process - How Did It Arise During the Cold War?: An American Perspective», p. 139.
5 Загорский А. Хельсинкский процесс. Переговоры в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1972-1991, с. 53-54.
6 Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе. Заключительный акт. Хельсинки, 1975, с. 4.
сентябрь 2015 г.
Выпуск 38(54)
Однако по мере насыщения положений третьей «корзины» Заключительного акта все более конкретными положениями интерес СССР к институционали-зации Хельсинкского процесса постепенно угасал, тем более что главная цель - подтверждение нерушимости границ - была достигнута. К концу женевского этапа СБСЕ (1973-1975) СССР отказался от идеи учреждения постоянного общеевропейского форума и возражал даже против установления конкретных сроков проведения первой встречи в рамках «дальнейших шагов после совещания», оставляя открытой возможность проведения нового совещания, сроки и повестку дня предстояло бы еще согласовать1.
Позиция же западных стран эволюционировала в прямо противоположном направлении. Критики СБСЕ на Западе указывали на неравноценность хельсинкского «обмена» - согласия Запада признать сложившиеся в Европе территориально-политическое реальности на уступки со стороны СССР в вопросах прав человека и гуманитарного сотрудничества. Они подчеркивали, что в Заключительном акте СССР реализовал свою цель признания нерушимости европейских границ и возвращаться к этому вопросу в дальнейшем не было необходимости, тогда как реализация договоренностей в гуманитарной области целиком и полностью зависела от доброй воли СССР и его союзников.
Заключительный акт, таким образом, хотя и зафиксировал определенный баланс интересов Востока и Запада, тем не менее не содержал гарантий выполнения всех достигнутых договоренностей. Справедливые сомнения в том, в какой мере СССР будет выполнять положения третьей «корзины», подпитывали на Западе ощущение эфемерности достигнутого в результате долгих переговоров результата. Все это способствовало пересмотру западными странами их изначального скептического отношения к институционализации СБСЕ.
По мере продвижения работы над текстом Заключительного акта они все больше склонялись к выводу о необходимости создать механизм, который позволил бы добиваться выполнения всех принятых на СБСЕ обязательств. В апреле 1974 г. Дания внесла предложение, поддержанное странами ЕС и НАТО, в котором предлагалось через некоторое время после подписания Заключительного акта провести встречу для оценки выполнения его положений и для обсуждения новых мер, направленных на достижение его целей. Идею проведения регулярных форумов ОБСЕ последовательно отстаивали Румыния и Югославия, нейтральные и неприсоединившиеся государства.
Развязка была найдена на основе компромиссного предложения Финляндии. В нем предлагалось договориться о проведении следующей встречи в рамках «дальнейших шагов» с целью проведения «углубленного обмена мнениями как о выполнении положений Заключительного акта», так и о дальнейшем развитии сотрудничества в Европе. Однако периодичность таких встреч не устанавливалась. Каждая из них могла ока-
1 Загорский А. Хельсинкский процесс. Переговоры в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1972-1991, с. 89-90.
заться последней. В первые десять лет после подписания Заключительного акта вопрос о продолжении начатого в Хельсинки процесса в виде регулярных встреч представителей государств-участников оставался открытым, возможность его прекращения не исключалась и всерьез рассматривалась руководством СССР2.
Так, были сначала определены сроки проведения белградской встречи СБСЕ. В Белграде - сроки проведения мадридской, а в Мадриде - венской встреч. Только в документе венской встречи, принятом в 1989 г., вопрос об институционализации Хельсинкского процесса в виде регулярных встреч представителей государств-участников был решен окончательно. Сроки их проведения больше не требовали дополнительного согласования.
Дискуссия об имплементации
Договоренность о проведении встреч последующих встреч СБСЕ сама по себе не давала гарантий серьезного обсуждения вопросов выполнения Хельсинкских договоренностей, в особенности в том, что касалось прав человека, контактов между людьми и облегчения обмена информацией. Советский Союз и его союзники рассчитывали ограничиться на таких встречах заслушиванием «самоотчетов» о выполнении государствами их обязательств по СБСЕ, не допуская при этом «вмешательства» в их внутренние дела. Западные же страны настраивались на предметное обсуждение вопросов невыполнения или недостаточного выполнения взятых государствами на себя обязательств.
По этой причине поначалу считавшаяся рутинной подготовка белградской встречи государств - участников общеевропейского Совещания вылилась в долгие споры относительно ее продолжительности, повестки дня и других условий проведения. Страны ОВД (за исключением Румынии) отстаивали концепцию короткой встречи, которая имела бы сугубо консультативный характер. Обсуждение положительного опыта реализации хельсинкских договоренностей предлагалось вести на пленарных заседаниях, не создавая для этого специальные рабочие органы.
Западные страны настаивали на предметном обсуждении всех вопросов выполнения (и невыполнения) обязательств по СБСЕ. С этой целью они предлагали в начале встречи сосредоточить внимание на вопросах их имплементации и лишь потом - новых предложений о сотрудничестве; предметно обсуждать вопросы импле-ментации не только на пленарных заседаниях, но и во вспомогательных рабочих органах; сделать пленарные заседания открытыми для общественности и прессы3.
Достигнутый благодаря усилиям нейтральных и неприсоединившихся государств компромисс во многом отражал подход западных стан. Первая неделя белградской встречи была отведена для общей дискуссии о выполнении хельсинкских договоренностей на открытых пленарных заседаниях. На второй неделе это обсужде-
2 «Ambassador Yuri Vladimirovich Dubinin of the Soviet Union». CSCE Testimonies. Causes and Consequences of the Helsinki Final Act. 1972-1989. CSCE Oral History Project, р. 214-215.
3 Загорский А. Хельсинкский процесс. Переговоры в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1972-1991, с. 124-126.
Выпуск 38(54)
сентябрь 2015 г.
ние должно было продолжиться на закрытых пленарных заседаниях, а затем - во вспомогательных рабочих органах. Только через восемь недель работы пленум с учетом результатов обсуждений во вспомогательных рабочих органах должен был принять решение о начале работы над заключительным документом. Сама встреча должна была продолжаться вплоть до принятия заключительного документа и определения даты и места следующей встречи подобного рода1.
Решения подготовительной встречи в Белграде создали прецедент поочередного структурированного и предметного обсуждения вопросов выполнения хельсинкских договоренностей и новых предложений о сотрудничестве. Под влиянием этого прецедента начал формироваться механизм последующих встреч СБСЕ, превращавшихся в том числе в инструмент контроля за выполнением государствами их обязательств, чего поначалу пытались избежать СССР и его союзники.
Правда, этот прецедент не сразу закрепился в рамках Хельсинкского процесса. Во время подготовки мадридской встречи СБСЕ в 1980 г. вновь разгорелись споры по тем же вопросам, что и в Белграде. Велись они вплоть до последнего момента и даже привели к тому, что в последний день на подготовительной встрече были остановлены часы, чтобы формально дипломаты уложились в отведенные им для согласования документа сроки. В итоге условия проведения мадридской встречи были аналогичными белградской. В 1986 г. при подготовке третьей, венской встречи СБСЕ эти вопросы уже не были предметом ожесточенных споров, и созданный в Белграде и подтвержденный в Мадриде прецедент структуризации дискуссии о выполнении хельсинкских договоренностей был окончательно принят всеми сторонами за основу.
Сбалансированый прогресс
Хотя белградская встреча (1977-1978) и создала прецедент предметного обсуждения вопроса о выполнении хельсинкских договоренностей, ее результаты прежде всего для западноевропейских стран оказались разочаровывающими. На встрече не были приняты содержательные решения. После жесткого обсуждения вопросов имплементации и безуспешного рассмотрения внесенных на встрече предложений ее главным и единственным результатом стала договоренность о проведении следующей встречи в Мадриде (1980-1983). Тем самым хельсинкский процесс был спасен, но его будущее оставалось открытым, тем более, что созданный США прецедент жесткой и к тому же публичной критики несоблюдения прав человека в СССР усиливал в Москве негативное отношение к таким дискуссиям.
Предложенная СССР программа проектов общеевропейского экономического сотрудничества, большая часть которых была нереализуема технически, и его нежелание идти на новые договоренности в области «третьей корзины» не создали в Белграде основу для баланса интересов государств - участников СБСЕ. Стано-
вилось очевидно, что для определения такого баланса в новых условиях необходим взаимный учет интересов сторон. Такой баланс начал формироваться во время мадридской встречи СБСЕ, на которую и СССР, и западные страны (Франция) пришли с предложениями о созыве общеевропейского форума для обсуждения вопросов военной безопасности в Европе.
Как и в Хельсинки баланс интересов в рамках СБСЕ стал формироваться на основе параллельного рассмотрения вопросов безопасности, прав человека и гуманитарного сотрудничества2. Так, в Мадриде было принято решение о проведении в Стокгольме Конференции по мерам укрепления доверия и безопасности в Европе (1983-1986), с идеей которой выступали СССР и Франция. Однако созыв стокгольмской конференции был бы невозможен без параллельной договоренности о проведении совещания по правам человека в Оттаве (1985) и встречи экспертов по контактам между людьми в Берне (1986), а также без согласования в самом мадридском документе ряда положений, конкретизирующих обязательства сторон в области соблюдения прав человека, контактов между людьми и обмена информацией.
Следующая встреча СБСЕ, открывавшаяся в Вене в 1986 г., должна была оценить прогресс, достигнутый во всех измерениях хельсинкского процесса и принять решения о его дальнейшей сбалансированной структуризации. В частности, отражением такого параллельного и сбалансированного продолжения хельсинкского процесса стали договоренности о проведении после венской встречи трех совещаний в рамках Конференции по человеческому измерению ОБСЕ, начале переговоров о новых мерах укрепления доверия и безопасности в Европе (в развитие результатов стокгольмской конференции) и согласование мандата переговоров по сокращению обычных вооруженных сил в Европе.
Прошлое и настоящее
Современная ОБСЕ по многим параметрам своей деятельности принципиально отличается от Хельсинкского процесса, сформировавшегося в виде серии конференций и совещаний в 1970-1980-е годы. Однако трудно пройти мимо того факта, что сегодняшняя полемика в рамках организации все больше напоминает жесткие дискуссии времен белградской, мадридской и даже начала венской встреч СБСЕ. Причем ведется эта дискуссия в основном по тем же вопросам и с теми же аргументами, что и 30-40 лет назад.
Все это говорит о том, что рецепты успеха «старого» хельсинкского процесса могут оказаться полезными и сегодня, и главный из них - определение того баланса интересов государств-участников, который позволит им с учетом взаимных интересов на каждом новом этапе добиваться сбалансированного содержательного прогресса в сотрудничестве. Сегодня этот баланс неизбежно будет выглядеть иначе, чем 40 лет назад. Но и сегодня он по-прежнему невозможен при игнорировании как вопросов безопасности, так и вопросов прав человека.
1 Загорский А. Хельсинкский процесс. Переговоры в рамках Сове-
щания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1972-1991, с. 124-126.
Zagorski А. «The Politics of the Helsinki Process - How Did It Arise During the Cold War?: A Russian Perspective», p. 154-156.
