CC BY
80
УДК 94(470)"1960/1980"
Макеева Екатерина Дмитриевна
кандидат исторических наук, доцент Самарский государственный социально-гуманитарный университет
ХАРАКТЕРНЫЕ ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ПРИРОДЫ В РЕГИОНАХ РСФСР В 1960-1980-Е ГГ. (исторический аспект)
Проблема взаимоотношений общества и природы является одной из важнейших проблем современности, так как экологический кризис к началу XXI века превратился в непосредственную и, возможно, неотвратимую угрозу для человеческой цивилизации. Большое значение для решения этой проблемы имеет изучение ее исторических истоков, а также анализ накопленного государством опыта в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды, что позволяет извлечь определенные уроки и выявить возможные пути дальнейшего совершенствования экологической политики современного российского государства. В статье анализируются особенности руководства охраной природы в регионах РСФСР в 1960-80-е годы, когда экологические проблемы на территории нашей страны проявили себя в полной мере. Автор статьи рассматривает основные аспекты деятельности местных органов власти и партийных организаций регионов, направленные на охрану окружающей среды и сбережение природных ресурсов, а также причины ухудшения экологической ситуации в стране в период «застоя». В научный оборот вводятся неопубликованные материалы региональных архивов Российской Федерации.
Ключевые слова: охрана природы, природоохранная деятельность, общество и природа, природоохранное законодательство, государственное управление, региональные органы власти.
В начале XXI века, в условиях постоянного ухудшения экологической ситуации в мире, человек пытается найти эффективные способы гармонизации взаимоотношений общества и природы. Основную роль в решении этой проблемы должны играть государственные структуры, ведь без выстраивания грамотной экологической политики улучшения состояния природной среды добиться невозможно. В Российской Федерации в настоящее время система управления охраной природы находится в стадии формирования, и ее работу, к сожалению, пока нельзя назвать эффективной. Экологических проблем в регионах России сегодня очень много, возможно, некоторые исторические уроки могли бы помочь их решению, ведь определенный опыт руководства охраной природы был накоплен еще в Советском Союзе. Всестороннее изучение этого опыта приобретает в современных условиях особую актуальность.
Региональная система управления природопользованием и охраной окружающей среды в СССР начала формироваться в 1960-х гг. До этого времени экологические вопросы решались чаще всего эпизодически, по мере их возникновения, местными органами исполнительной власти либо территориальными подразделениями республиканских и общесоюзных отраслевых ведомств. 1960 г. стал переломным для всей природоохранной сферы в России. Впервые был принят Закон «Об охране природы в РСФСР», который определил систему действий со стороны государства, обеспечивающих разумное использование и восстановление природных ресурсов. Принятие этого закона стало своеобразным толчком для начала формирования системы управления природопользованием и охраной окружающей среды в регионах страны. Ответственность за состояние природной
среды возлагалась на министерства и ведомства, осуществляющие природопользование, а контроль за охраной природы - на исполнительные органы власти: в общероссийском масштабе - на Совет Министров РСФСР, а на региональном и местном уровнях - на Советы Министров автономных республик, исполнительные комитеты краевых, областных, районных, городских, поселковых и сельских Советов депутатов трудящихся [15].
При областных, а затем и местных Советах депутатов трудящихся начали создаваться постоянные комиссии, занимающиеся вопросами охраны природы. Они координировали работу различных ведомств в этой области и в разное время носили различные наименования - «по дорожному строительству, благоустройству и охране природы», «по благоустройству и охране природы», «по охране природы» и т. д. Образованы они были в регионах в 1960-е годы, например, в Татарской АССР - в 1963 г. [1, с. 7], в Куйбышевской области - в 1966 г. [20, л. 346], в Саратовской области - в 1967 г. [5, л. 166] и т. д. Основной функцией этих комиссий являлся контроль за исполнением законодательных актов и постановлений по вопросам охраны природы, а также, совместно с органами санитарно-эпидемиологического надзора, за соблюдением общих правил охраны окружающей среды. Санитарно-эпидемиологическая служба при этом вправе была запрещать или временно приостанавливать эксплуатацию объектов, причиняющих вред здоровью людей своими выбросами или отходами. Контроль осуществлялся в основном двумя способами: во-первых, проводились рейды по объектам, осуществляющим воздействие на окружающую природную среду, и, во-вторых, на заседания исполкомов советов приглашались руководители предприятий с отчетами об их дея-
© Макеева Е.Д., 2016
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ¿V- № 4, 2016
51
тельности по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов.
Состав постоянных комиссий по охране природы городских, областных и республиканских Советов депутатов был разнообразным: в него входили председатели райисполкомов и райсоветов, директора совхозов и колхозов, руководители предприятий, рабочие, доярки, слесари, токари и т. д. [23, л. 346-347; 5, л. 166].К сожалению, как правило, в составе этих комиссий не было ни одного ученого - специалиста в области экологии, что, несомненно, являлось их недостатком и отражалось на результатах деятельности: в решениях комиссий по охране природы практически не встречаются описания конкретных природоохранных мер, в основном речь идет лишь о контроле за выполнением постановлений, большинство из которых на региональном уровне дублировало решения вышестоящих партийных и государственных органов. Как только появлялось какое-нибудь постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР или РСФСР, касающееся вопросов охраны природы, спустя некоторое время региональные органы власти его обсуждали и принимали свои постановления о реализации данного документа и воплощении идей центральных органов власти в жизнь. В каждой области, автономной республике, округе и т. д., имеющих отношение к реализации данных постановлений, разрабатывался план соответствующих природоохранных мероприятий. Таким образом, основную часть решений в сфере экологии местные органы власти принимали по инициативе и под контролем центральных органов, что является первой характерной особенностью управления охраной природы в регионах РСФСР.
Со временем механизм регионального управления природопользованием и охраной природы претерпевал организационные изменения и разрастался. В 1979 г. общий контроль за реализацией природоохранных мер был возложен на областные плановые комиссии, в состав которых были введены должности старших инженеров по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов [9, л. 496-497; 13, л. 184]. А в начале 1980-х гг. в регионах России появились комиссии по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов при органах исполнительной власти - исполкомах областных Советов народных депутатов и Советах Министров автономных республик РСФСР [14, л. 309-310; 12, л. 242]. Во главе комиссий облисполкомов стояли, как правило, заместители председателей облисполкомов, курировавшие сельское хозяйство. А их состав был укомплектован руководителями природоохранных служб областей и представителями президиумов областных или республиканских советов Всероссийского общества охраны природы (ВООП) [14, л. 310; 11, л. 201]. Таким образом, уровень компетенции комиссий облисполкома был выше, чем анало-
гичных комиссий областных советов, они обладали более широкими полномочиями: могли, например, накладывать материальные санкции на нарушителей природоохранного законодательства и ходатайствовать о приостановлении загрязняющих производств. Их указания являлись обязательными для всех предприятий, учреждений и организаций региона. Однако решения комиссий облисполкомов, также как и комиссий депутатских советов, носили рекомендательный, а не распорядительный характер. Они могли лишь ходатайствовать, но отменять экологически опасные проекты или закрывать вредные производства были неправомочны. В условиях ведомственного нажима, при экстенсивных методах хозяйствования, не признававших какого-либо сбережения природных ресурсов, любые рекомендации становились обычной формальностью. Действенные экономические рычаги в сфере охраны природы отсутствовали. Прежде всего, не было материальной заинтересованности, что вполне соответствовало командно-бюрократическому стилю управления природопользованием, основанному на директивных штампах руководства с формулировками: «обязать...», «усилить контроль...», «обеспечить...» и т. д.
Примером формальности решений региональных органов власти может служить многолетняя борьба за сохранение уникального природного комплекса Самарская Лука, на территории которого находится Жигулевский заповедник. Еще в 1968 г. Куйбышевским исполкомом областного Совета депутатов трудящихся было принято решение «О сохранении природы Самарской Луки, Жигулевских и Сокольих гор» [18, л. 45-49], в котором отмечалось, что на данных территориях несколько организаций (цементно-шиферный комбинат, известковый завод, Зольненский нефтепромысел и др.) осуществляют хозяйственную деятельность и при этом уничтожают природные богатства, загрязняют окрестные леса и воды вредными выбросами. Облисполком неоднократно обращался к министерствам, которым принадлежали упомянутые предприятия, с требованиями прекращения дальнейшего разрушения Самарской Луки и приведения в порядок отработанных карьеров и отвалов, однако никаких практических мер с их стороны принято не было. Более того, перспективными планами предприятий намечалось даже увеличение мощности карьеров и дальнейшее разрушение волжских склонов Жигулевских и Сокольих гор.
2 апреля 1968 г. исполком областного Совета депутатов трудящихся принял решение запретить на территории Самарской Луки новое промышленное строительство и расширение действующих предприятий, прекратить здесь геолого-разведочные работы, обязать Сокское карьероуправление Министерства промстройматериалов РСФСР с июля 1968 г. закрыть карьер и всем предприятиям, за-
нимающимся здесь карьерной разработкой, приступить к благоустройству и озеленению территории выработанных карьеров и отвалов. Однако это решение тоже осталось фактически «на бумаге». Борьба за сохранение природного комплекса Самарской Луки продолжается до сих пор. Только в апреле 1984 г. усилиями ученых-экологов и общественности здесь был открыт национальный парк «Самарская Лука», и в дальнейшем его охрана стала одной из самых обсуждаемых экологических тем в Куйбышевской области. Уже в 1990 г. комиссия по экологии Куйбышевского горсовета констатировала, что ни одно из прежде принятых по национальному парку решений правительства и области полностью не выполнено [26, л. 4]. До сих пор продолжаются карьерные разработки в Жигулях, что противоречит закону Российской Федерации «Об охране окружающей среды». Как и прежде, здесь действуют несовместимые со статусом национального парка объекты [26, л. 2-5].
Этот пример говорит о том, что реальными управленческими рычагами в регионах РСФСР обладали не местные органы власти, а различные хозяйственные ведомства. В 1970-1980-е гг. экологические вопросы часто стояли на повестке дня заседаний территориальных структур КПСС и региональных органов власти (облисполкомов, областных и городских советов и т. д.). Например, Волгоградский обком КПСС за период с 1981 по 1985 гг. рассматривал их более 10 раз [27; 29]. Верховный Совет Татарской АССР одиннадцатого созыва за период с 1985 по 1987 гг. принял 10 решений, содержащих 107 рекомендаций, направленных на охрану земель, вод, атмосферы, растительного и животного мира [17, с. 1]. Однако, к сожалению, решения местных властей, мнение населения и интересы регионов часто игнорировались центральными властными структурами. Значительное количество фактов это подтверждает.
Так, при проектировании канала «Волго-Дон 2» власти Волгоградской области критически отнеслись к варианту строительства, предложенному Минводхозом СССР, так как неудачно было выбрано место водозабора, предстояло снести часть жилого массива и разрушить традиционные нерестилища осетровых рыб. К обсуждению привлекались ученые области и общество охраны природы. На основе составленных ими рекомендаций Минвод-хозу было предложено разработать более приемлемый для местных условий проект. Однако центр проигнорировал позицию местных властей и принял проект Минводхоза [2, л. 142-143].
Еще одним примером игнорирования правительством страны решений региональных властей и экологических интересов местного населения является строительство в Тольятти химического завода «Тольяттиазот» в начале 1970-х гг. Экологическая обстановка в этом городе ухудшалась
с 1950-х гг. в связи со строительством нескольких крупных промышленных предприятий, в том числе ВАЗа, уровень загрязнения атмосферного воздуха в жилой зоне превысил предельно допустимые значения по сернистому газу - в 3 раза, фтористому водороду - в 8 раз, окиси углерода - в 12 раз [19, л. 16]. Куйбышевский обком партии обратился в ЦК КПСС с просьбой отменить запланированное строительство завода «Тольяттиазот», учитывая неизбежность негативных последствий этого решения для здоровья жителей города. Однако эта просьба не была удовлетворена, экологически опасное предприятие было построено и заработало в полую силу. Министерство химической промышленности СССР пообещало выделить деньги на проведение мероприятий по охране окружающей среды города Тольятти, но они не могли компенсировать ущерб, нанесенный природе и здоровью тольяттинцев [16, с. 341-342].
Напрашивается вывод о том, что особенностью руководства охраной природы на местах являлось также отсутствие серьезных властных полномочий у основных органов, осуществляющих это руководство - депутатских комиссий по охране природы. Экологические проблемы обсуждались на заседаниях комиссий постоянно [4], однако существенно повлиять на характер деятельности какого-либо предприятия, принадлежащего одному из хозяйственных ведомств и при этом нарушающего природоохранное законодательство, они не могли. Поэтому решения заседаний постоянных комиссий для тех, кто их должен был исполнять, носили рекомендательный характер. Об этом говорит даже их формулировка: «предложить...», «просить...», «рекомендовать...», «обратить внимание.» и т. д. [24, л. 3; 25, л. 4; 22, л. 187].
Особенностью региональной системы управления охраной природы являлось также ее ориентирование на потребности производства, подчинение ведомственным интересам. Органы власти и управления, предприятия и организации одновременно обеспечивали выполнение экономических задач, осуществляли контроль и несли ответственность за рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды, что влекло за собой существенные злоупотребления в этой области.
В 1970-1980-х гг. ЦК КПСС и Советы Министров СССР и РСФСР приняли десятки законодательных актов и постановлений природоохранной направленности, однако все решения органов власти на местах были ориентированы в основном на строительство очистных сооружений на предприятиях и объектах коммунального хозяйства [3, л. 24; 28, л. 201-202; 30, л. 114; 21, л. 90; 10, л. 496; 7, л. 119; 8, л. 20]. Благодаря этому управленческие структуры имитировали активную природоохранную деятельность, демонстрируя определенные числовые показатели. Критерием эффективности
этой деятельности являлось не экологическое состояние окружающей среды и характер ее воздействия на здоровье населения, а количество построенных очистных сооружений и процент освоения денежных средств, выделенных на это строительство. В результате все усилия местных властей оказывались малоэффективными. С одной стороны, планировались конкретные экологические меры, выделялись средства на их реализацию по линии Минсельхоза, Минводхоза, Минхимпрома, но, с другой стороны, конечная цель - сохранение природной среды и улучшение ее состояния - оставалась недостигнутой.
Наглядным примером проявления ведомственного подхода к управлению природопользованием на местах и приоритета отраслевых интересов является ситуация в области мелиорации в 1970-1980-х гг. Водохозяйственные организации, осуществляющие мелиоративные работы, были заинтересованы не в рациональном, а в затратном использовании природных ресурсов, которое обеспечивало выполнение планов. Такое положение дел поддерживали и местные органы власти, ориентировавшиеся на те же числовые критерии эффективности - площадь орошаемых территорий, объемы водопотребления, размеры капиталовложений, а не на отдачу с поливного гектара. Количественными показателями можно было отчитаться перед вышестоящим руководством, а качественные, отражающие реальное экологическое состояние земель и уровень их урожайности, при этом не учитывались. Между тем проектных урожаев не удавалось получить практически нигде. Мало того, непродуманное применение средств химизации, нарушение технологии полива сводили на нет все положительные результаты мелиорации. В Саратовской области, например, в 1985 г. свыше 50 % сельскохозяйственных земель были отнесены к категории эрозионных. За 1965-1985 гг. потери гумуса на них составили от 0,7 до 1,3 % [6, л. 22]. Подобное положение дел было характерно и для других областей Поволжья. Случаи подчинения экологических интересов регионов ведомственным интересам повторялись нередко. Из этого следует вывод о том, что реальными рычагами власти в сфере охраны природы обладали не советы и исполкомы, а отраслевые министерства и ведомства.
Одной из характерных особенностей руководства охраной природы в регионах была также разобщенность действий множества природоохранных структур. Их интересы не всегда совпадали, поскольку подчинялись они различным ведомствам. В СССР повсюду, кроме сферы охраны и использования природных ресурсов, действовал принцип единого управления «сверху». Контроль за охраной окружающей среды осуществляли различные министерства и ведомства, Комиссии Президиумов Совета Министров СССР и РСФСР по
охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Каждый орган делил страну на свои участки контроля, действовал согласно собственным интересам.
В качестве примера подобного управления можно привести службы природоохранного профиля Волгоградской области. На ее территории они включали в себя инспекцию по охране атмосферного воздуха, Государственную автомобильную инспекцию УВД облисполкома, Нижне-Волж-скую гидрометобсерваторию, Нижне-Волжское бассейновое управление по регулированию использования и охране вод, областную станцию защиты растений, управление «Нижневолжскрыба», областную санитарно-эпидемиологическую станцию, областное управление лесного хозяйства, Волгоградскую геологоразведочную экспедицию, Государственную охотинспекцию, управление Нижне-Волжского округа Госгортехнадзора СССР. Такое количество структур с природоохранными функциями создавало искусственные сложности в управлении процессами природопользования. Аналогичная ситуация была характерна и для других областей и республик РСФСР. В организационном плане также отмечался разнобой. В компетенции одних органов находилась охрана отдельных природных объектов, других - охрана природы с решением прочих задач, третьи же совмещали эксплуатационные и контрольные функции.
Зачастую отсутствовало понимание целостности биосферных процессов. Так, например, охраной и рациональным использованием вод занимались бассейновые органы управления системы Минводхоза. Они разделили Волгу на три зоны «влияния» - Верхне-Волжскую, Средне-Волжскую и Нижне-Волжскую. При этом отсутствовал целостный подход к использованию и охране реки Волги как единой экосистемы. Несогласованность природоохранных мер по срокам исполнения и методам сводила на нет их целесообразность. Для защиты водоемов от загрязнений затрачивались гигантские средства и усилия. Повсюду шло строительство очистных сооружений на промышленных предприятиях, но при этом городские коммунальные системы, а также колхозы и совхозы в неограниченных объемах сбрасывали в реки свои неочищенные стоки. И такая тенденция была характерна практически везде и во всем: одно ведомство пыталось охранять природную среду, а другое в то же время ее разрушало.
Важной особенностью территориального руководства охраной природы в РСФСР можно назвать также унифицированность подходов к решению экологических проблем. Отсутствие четкой научно-обоснованной концепции природопользования и общегосударственной экологической программы приводило к тому, что регионы страны не имели своих схем охраны природы, учитывающих мест-
ные особенности, которые могли бы гарантировать сбалансированное развитие производительных сил на основе соблюдения законов природы и выступали бы противовесом узковедомственным интересам. Поскольку большая часть предприятий в регионах находилась в подчинении центральных ведомств, реализации подлежали конкретные министерские планы и установки: из областей выжималось все возможное при минимальных затратах на социально-бытовую сферу, культуру, развитие инфраструктуры и охрану природы. Такое положение дел, конечно, противоречило интересам того региона, на территории которого работали предприятия. При этом чем крупнее был промышленный объект и чем большее значение имела его продукция для государства, тем более значительный ущерб наносился природной среде. При таком положении дел у местных органов власти был, наверное, единственный способ хоть как-то решить проблемы своего региона - привлечь новые капиталовложения из центра путем постройки очередного предприятия, так как приток денежных средств позволял развивать инфраструктуру и повышать уровень занятости населения. Получался замкнутый круг: для получения денег на мероприятия по охране окружающей среды строились новые заводы и фабрики, деятельность которых, в свою очередь, становилась причиной загрязнения этой среды.
Итак, процесс управления природопользованием и охраной окружающей среды в регионах РСФСР в 1960-1980-е гг. имел ряд особенностей: зависимость решений территориальных органов власти от инициативы и контроля центра; отсутствие серьезных властных полномочий у местных органов, осуществляющих руководство природоохранной деятельностью, и действенных экономических механизмов управления природопользованием; ориентирование региональной системы управления охраной природы на потребности производства, подчинение ведомственным интересам; разобщенность действий множества природоохранных структур; отсутствие индивидуального подхода к решению экологических проблем в регионах страны, в каждом из которых есть свои специфические условия.
Эти особенности во многом стали причиной низкой эффективности управления охраной природы в регионах РСФСР в 1960-80-е гг. и, как следствие, ухудшения экологической обстановки в России год от года. Данные мониторингов свидетельствуют о том, что к началу 1990-х гг. в ряде городов страны она приобрела катастрофический характер. Органы государственного санитарно-эпидемиологического надзора сигнализировали о росте показателей заболеваемости и смертности граждан в связи с воздействием на их здоровье негативных экологических факторов, прежде всего, загрязнения атмосферного воздуха и водоемов. Принимаемые правительством и местными орга-
нами власти меры по охране окружающей среды буквально «тонули» в директивных бумагах, а результатом такой природоохранной политики стало множество экологических проблем, которые имеют отдаленные и часто непредсказуемые следствия, и поэтому требуют решения уже в наши дни.
Библиографический список
1. Батыев С.Г. Задачи советов Татарской АССР по организации охраны природы // Природа Татарии и ее охрана. Вып. 2. - Казань: Таткнигоиздат, 1971.
2. ГАВО (Государственный архив Волгоградской области). - Ф. 2115. - Оп. 11. - Д. 1927.
3. ГАВО. - Ф. 2115. - Оп. 11. - Д. 1248.
4. ГАВО. - Ф. 2115. - Оп. 11. - Д. 1781, 1926, 1927, 1935, 1958.
5. ГАНИСО (Государственный архив новейшей истории Саратовской области). - Ф. 594. - Оп. 24. -Д. 20.
6. ГАНИСО. - Ф. 594. - Оп. 18. - Д. 143.
7. ГАНИСО. - Ф. 594. - Оп. 20. - Д. 23.
8. ГАНИСО. - Ф. 594. - Оп. 24. - Д. 36.
9. ГАПО (Государственный архив Пензенской области). - Ф. Р-2038. -Оп. 1. - Д. 6954.
10. ГАПО. - Ф. Р-2038. - Оп. 1. - Д. 6702.
11. ГАПО. - Ф. Р-2038. - Оп. 1. - Д. 7197.
12. ГАПО. - Ф. Р-2038. - Оп. 1. - Д. 7498.
13. ГАСО (Государственный архив Саратовской области). - Ф. 1738. - Оп. 8. - Д. 1547.
14. ГАСО. - Ф. 1738. - Оп. 8. - Д. 2323.
15. Закон «Об охране природы в РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1960. -№ 40. - Ст. 586.
16. Репинецкий А.И. Развитие промышленности и экологическое состояние Среднего Поволжья. 1950-1970 годы (на материалах Самарской области) // Историческая экология и историческая демография: сб. науч. ст. / под ред. Ю.А. Полякова. -М.: РОССПЭН, 2003. - С. 337-343.
17. Советская Татария: газета. - 1988. - 9 апреля.
18. СОГАСПИ (Самарский областной государственный архив социально-политической истории). - Ф. 1109. - Оп. 1. - Д. 315а.
19. СОГАСПИ. - Ф. 656. - Оп. 174. - Д. 165.
20. ЦГАСО (Центральный государственный архив Самарской области). - Ф. Р-2558. - Оп. 18. - Д. 196.
21. ЦГАСО. - Ф. Р-2558. - Оп. 8. - Д. 476.
22. ЦГАСО. - Ф. Р-2558. - Оп. 10. - Д. 1543.
23. ЦГАСО. - Ф. Р-2558. - Оп. 18. - Д. 196.
24. ЦГАСО. - Ф. Р-4405. - Оп. 1. - Д. 101.
25. ЦГАСО. - Ф. Р-4405. - Оп. 1. - Д. 41.
26. ЦГАСО. - Ф. Р-56. - Оп. 55. - Д. 938.
27. ЦДНИВО (Центр документации новейшей истории Волгоградской области). - Ф. 113. -Оп. 113. - Д. 25, 90.
28. ЦДНИВО. - Ф. 113. - Оп. 107. - Д. 30.
29. ЦДНИВО. - Ф. 113. - Оп. 116. - Д. 21, 37.
30. ЦДНИВО. - Ф. 113. - Оп. 122. - Д. 24.
