CC BY
121
УДК 94(470)
Е. Д. Макеева
Организация работы министерств и ведомств РСФСР в сфере охраны природы в 1950-1970-е гг.
В статье рассматривается процесс формирования и развития системы государственного управления охраной природы в РСФСР и особенности организации природоохранной деятельности министерств и ведомств. Затрагиваются вопросы становления советского законодательства в сфере охраны природы и рационального использования природных ресурсов, выявляются и анализируются причины ухудшения экологической обстановки в стране в 1950-70-х гг. Автор статьи рассматривает также роль экономических реформ 1957 и 1965 гг. в развитии государственной системы управления охраной природы и анализирует влияние ведомственных интересов на формирование экологической политики СССР. В научный оборот впервые вводится ряд документов из фондов российских государственных архивов.
In the article the process of formation and development of the system of state management of nature protection in the RSFSR and features of the organization of the environmental activities of ministries and agencies. Addresses the issues of formation of the Soviet legislation in the field of nature protection and rational use of natural resources, identifies and analyzes the causes of environmental degradation in the country in 1950-70-ies. The author also considers the role of the economic reforms of 1957 and 1965 in the development of the state system of management of nature protection and analyzes the influence of institutional interests on the formation of environmental policy of the USSR. In the scientific circulation for the first time introduced a number of documents from funds of the Russian state archives.
Ключевые слова: охрана природы, природоохранная деятельность, взаимоотношения общества и природы, экологическая политика.
Keywords: environmental protection, environmental protection activities, the relationship between society and nature, environmental policy.
В начале XXI в. в результате постоянного возрастания антропогенного воздействия на природную среду в мире все сильнее обостряется глобальный экологический кризис, который является серьезной опасностью для настоящего и будущего человечества. С каждым годом проблема взаимоотношений общества и природы становится все более актуальной, поэтому большое значение приобретает изучение истоков этой проблемы, а также истории развития природоохранной политики, роли государственных и общественно-политических институтов в решении экологических проблем. Исследование исторического опыта организации работы государственных структур в сфере охраны природы позволяет извлечь определенные уроки и определить возможные пути дальнейшего совершенствования природоохранной практики современного российского государства.
Первые попытки решения экологической проблемы в нашей стране были предприняты в 1950-1970-х годах. Именно в этот период времени под влиянием научно-технической революции, обострения противоречий между человеком и природой и зарождения глобального экологического кризиса в мире появилось осознание необходимости усиления охраны окружающей среды и перехода от стихийного к сознательному регулированию природоохранной деятельности под контролем государства. Эта общемировая тенденция коснулась как Советского Союза в целом, так и отдельных его республик, в том числе РСФСР.
В 1957 г. в СССР началась реформа управления народным хозяйством, задачами которой были децентрализация системы управления, повышение роли союзных республик в хозяйственном строительстве и преодоление ведомственного подхода к решению социально-экономических вопросов. В ходе этой реформы стало очевидным, что в стране нарастает комплекс экологических проблем, для решения которых необходимо выделение охраны природы в самостоятельный объект государственного управления.
Руководство природоохранной деятельностью в определенной степени осуществлялось Советским государством с момента образования СССР, но оно не носило самостоятельного и целенаправленного характера и представляло собой лишь незначительный элемент общего социально-экономического управления страной. Идея выделения охраны природы в специальную область управленческой деятельности появилась лишь в 1950-х гг. Именно к этому времени от-
© Макеева Е. Д., 2016
носятся первые конкретные шаги по перестройке системы государственного руководства охраной природной среды.
После образования Совнархозов в 1957 г. впервые встала задача организации руководства природоохранной работой на уровне отдельных регионов. Началось формирование территориально-республиканской системы управления охраной природы, что создало возможность для более глубокого изучения проблемы взаимоотношений общества и природы и специфических особенностей окружающей среды в различных регионах страны.
ЦК КПСС, Совет Министров СССР, республиканские советские и партийные органы пришли к выводу о целесообразности передачи функции управления охраной природы специальным государственным и отраслевым природоохранным органам [1], которые должны быть созданы в союзных республиках. Они были призваны координировать и направлять работу в сфере охраны природы советских и хозяйственных организаций, предприятий и учреждений, министерств и ведомств, разрабатывать перспективы развития природоохранной практики и определять текущие задачи по обеспечению рационализации природопользования и сохранения благоприятной экологической обстановки.
В конце 1950-х - начале 1960-х гг. в РСФСР были образованы государственные органы по управлению использованием отдельных видов ресурсов. Так, в 1960 г. при Совете Министров РСФСР было основано Главное управление лесного хозяйства (Главлесхоз РСФСР), а в 1961 г. -Государственный комитет по водному хозяйству (Госводхоз РСФСР). С одной стороны, эти структуры были ориентированы на сбережение природных ресурсов и преодоление их нерационального использования министерствами и ведомствами, что имело положительное значение. Но с другой стороны, предоставление широких полномочий этим органам в условиях административно-командной системы и экстенсивной экономики способствовало неограниченному росту приоритета собственных ведомственных интересов в природопользовании над общегосударственными. И практика доказала, что Минводхоз, например, действительно стал одним из основных источников нарушения экологического равновесия в целом ряде регионов страны. Об этом свидетельствует, в частности, так называемый «проект века» о переброске части стока северных рек Сибири в южные районы страны, который был разработан этим министерством.
К счастью, под давлением общественности запуск этого проекта был остановлен. Возможные катастрофические последствия его реализации стали открыто обсуждаться на страницах газет и журналов практически сразу после объявления в стране гласности в 1985 г. Кульминацией стал VIII съезд Союза писателей РСФСР, где вместо обсуждения проблем развития литературы писатели начали рассказывать о нависшей над природой и культурой страны угрозе. Съезд единогласно проголосовал за обращение к М. С. Горбачеву с просьбой немедленно остановить работы по переброске [2]. Таким образом, отмена переброски рек - это заслуга общественности, а не государственных структур, занимающихся охраной природы. И эта победа над ведомственными интересами стала стимулом резкого скачка в развитии российского экологического движения в конце 1980-х гг.
Начиная с 1960-х гг. экологические вопросы занимают все более важное место в социально-экономической политике государства. В октябре 1960 г. принят закон «Об охране природы в РСФСР», в котором было заявлено, что «охрана природы является важнейшей государственной задачей и делом всего народа» [3]. Этот закон впервые обозначил природные объекты, подлежащие охране (земля, недра, леса, воды, атмосферный воздух и др.), определил формы, методы и принципы использования и охраны природных богатств, меру ответственности предприятий, ведомств и каждого человека за нарушение природоохранного законодательства. Важное место в законе занимали вопросы разработки научных основ природопользования, преподавания основ охраны природы в учебных заведениях, пропаганды природоохранных идей. Что особенно важно, разработка и осуществление необходимых природоохранных мероприятий была возложена на Совет Министров РСФСР. В дальнейшем были приняты также законы по охране отдельных видов природных ресурсов.
Одновременно шел процесс формирования организационной структуры государственной системы управления охраной окружающей среды. Он включал в себя три направления: первое -образование структурных элементов руководства охраной природы в высших и местных органах власти; второе - образование территориальной структуры управления; третье - расширение и совершенствование природно-ресурсной системы управления.
В 1965 г. в СССР началась новая экономическая реформа, одной из основных задач которой было превращение министерств, в том числе республиканских, в важнейшие производственно-технические комплексы народного хозяйства. В результате в стране окончательно утвердился отраслевой подход к организации природопользования, министерства и ведомства стали основ-
ными владельцами природных богатств страны, а предприятия различных отраслей промышленности (металлургической, нефтехимической, машиностроительной, химической и др.) - основными источниками загрязнения окружающей среды.
В сложившихся условиях было необходимо создание специального координирующего природоохранного органа. И в июне 1965 г. такой общесоюзный орган создается при Министерстве сельского хозяйства СССР. Это было Главное управление по охране природы, заповедникам и охотничьему хозяйству. Однако права и обязанности этой структуры имели ограниченный характер, а эффективность ее деятельности была низкой в связи с отраслевым статусом. Министерства и ведомства воспринимали решения, рекомендации и распоряжения Главного управления не как правительственные, а как отраслевые, то есть необязательные для выполнения.
В июле 1967 г. было утверждено Общее положение о министерствах, в котором впервые были определены природоохранные функции отраслей. В нем подчеркивалось, что министерство «обеспечивает рациональное использование и восстановление природных ресурсов, учитывая при их эксплуатации интересы других отраслей и народного хозяйства в целом, осуществляет необходимые мероприятия по охране воздуха, почвы и водоемов от загрязнения промышленными и хозяйственными выбросами, сточными водами, радиоактивными веществами и отходами производства, по сохранению растительного и животного мира» [4].
Несомненно, все эти меры имели прогрессивный характер, однако их реализация проходила в сложных условиях административно-командной системы, экстенсивной экономики и затратного хозяйственного механизма, способствующих процветанию ведомственности. Основной принцип административно-командной системы управления заключался в следующем: «выполнение плана любой ценой - закон для предприятия». Он являлся антиэкологичным по своей сути. При строительстве промышленных объектов недостаточно учитывались возможные негативные экологические последствия их работы, а в создании природоохранной инфраструктуры (например, очистных сооружений) повсеместно наблюдалось отставание от запланированных сроков. Эти факторы напрямую влияли на деятельность министерств и ведомств в сфере охраны природы, а тенденция обострения экологического кризиса в стране продолжала сохраняться.
В данных условиях природоохранные органы вынуждены были все чаще обращаться за поддержкой и помощью к государственным и партийным структурам. Вероятно, это стало одной из основных причин резкого увеличения количества принимаемых решений по вопросам рационального природопользования. Так, если в 1967 г. на основе предложений и рекомендаций природоохранных органов в Российской Федерации было принято всего 447 постановлений [5], то в течение восьмой пятилетки (1966-1970 гг.) было принято 4732 решения по вопросам рационализации природопользования, сохранения и воспроизводства природных ресурсов, улучшения экологических условий для жизни людей [6].
Большое внимание стало уделяться повышению ответственности хозяйственных руководителей за реализацию мероприятий в сфере охраны природы. При этом использовались не только административные, политические и воспитательные меры, но и экономические. Так, если в 1966 г. экономические санкции были применены к 1131 хозяйственному руководителю [7], то в 1970 г. штрафам были подвергнуты 4067 человек, всего же за 1966-1970 гг. были оштрафованы 11450 должностных лиц [8].
Однако экономические методы регулирования отношений человека и природы носили эпизодический характер, в основном же оптимизация природоохранной деятельности министерств и ведомств осуществлялась административным путем. В связи с постоянным ухудшением экологической обстановки Правительство РСФСР взяло курс на усиление борьбы с узковедомственным подходом к использованию природных ресурсов. При этом большое внимание уделялось созданию природоохранной инфраструктуры отраслей народного хозяйства. Было установлено, что возведение очистных сооружений должно входить в состав первой очереди строительства заводов и фабрик, а для эффективного контроля за состоянием окружающей среды предприятия обязали создавать у себя специальные природоохранные подразделения (лаборатории).
В конце 1960-х - начале 1970-х гг. были приняты основополагающие документы и решения, определившие задачи и основные направления охраны почвы, водных ресурсов, рыбных запасов, атмосферного воздуха, ландшафтов и т. д. При этом принимаемые меры были направлены не только на преодоление последствий нарушения экологического равновесия, но и на предупреждение загрязнения природной среды и улучшение форм и методов регулирования отношений общества с окружающей средой.
Важным шагом на пути рационализации использования природных ресурсов стал переход к государственному планированию охраны природы. В республиках СССР в начале 1960-х гг. бы-
ли разработаны и утверждены Генеральные схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов на 1960-1980 гг. Они отразили общие тенденции и специфические черты водопользования и охраны окружающей среды, а переход к ним проходил в условиях нарастания темпов и роста масштабов использования природных ресурсов. Так, например, нарастали темпы водопотребления, о чем свидетельствуют данные Всесоюзного института «Гидропроект», который составил прогноз в начале 1960-х гг. Если в 1962 г. водопотребление в стране составило 165 млрд м3, то к 1980 г., по расчетам института, оно должно было вырасти в три раза, до 500 млрд м3 [9].
Уже в середине 1960-х гг. в РСФСР возник дефицит чистой воды, необходимой для удовлетворения растущих потребностей народного хозяйства и коммунальной сферы. В ряде промышленных центров Урала, Центра России, Северного Кавказа недостаток водных ресурсов превратился в сдерживающий фактор социально-экономического развития [10]. Положение усугублялось увеличением сброса неочищенных сточных вод [11]. Продолжалось загрязнение водных источников и ухудшение состояния воды в реках Урала, Волжского, Обь-Иртышского и Кубанского бассейнов [12]. Такая ситуация складывалась на фоне общего увеличения капиталовложений на строительство очистных сооружений и повышения требований к их эксплуатации (см. таблицу) [13].
Капитальные вложения, выделенные на строительство очистных сооружений в РСФСР
Годы Млн руб. Процент выполнения к плану
1961 78,4 68,0
1962 111,7 71,4
1963 78,5 82,2
1964 120,6 82,1
1965 195,0 82,0
1966 256,0 90,4
1967 285,0 93,3
Данные таблицы свидетельствуют об устойчивом росте финансовых затрат на охрану водных ресурсов, однако если сравнить их с динамикой роста капиталовложений в народное хозяйство в целом, то мы получим весьма скромные результаты. В 1965 г. на развитие народного хозяйства РСФСР было выделено 38,0 млрд руб. [14], а на строительство водоохранных объектов -лишь 195 млн руб., что составило 0,5% от общего объема средств, вложенных в развитие экономики республики в целом.
Строительство очистных сооружений долгое время оставалось главным направлением охраны природы в стране. К 1970 г. из 16181 предприятий РСФСР очистные сооружения имели только 5536 объектов, или 34% от общего количества. Остальные 66% продолжали сбрасывать сточные воды в водоемы без очистки [15].
Во второй половине 1960-х гг. постепенно начали создаваться Комиссии по вопросам охраны природы и рационального использования природных ресурсов при Советах Министров республик, в том числе и в РСФСР (1982 г.). Образование российской Комиссии было обусловлено, прежде всего, усилением темпов и увеличением масштабов развития производительных сил, освоения новых регионов Севера, Дальнего Востока и Сибири, ростом вмешательства в экологические системы и загрязнения окружающей среды. К тому же в Российской Федерации особенно резко проявлялись ведомственные интересы в использовании природных ресурсов и нарушения природоохранного законодательства. Решения Комиссии признавались обязательными для исполнения всеми министерствами, ведомствами РСФСР, Советами Министров автономных республик, исполкомами местных Советов народных депутатов, а также организациями, предприятиями и учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности [16].
В 1970-х гг. государство внесло некоторые изменения и дополнения в программу мер по усилению деятельности министерств и ведомств в сфере охраны природы, к числу которых можно отнести, во-первых, постановку задачи по разработке методики определения эффективности природоохранных мероприятий, а также размеров экономического ущерба, наносимого народному хозяйству загрязнением окружающей среды, а во-вторых, разработку нормативных актов природозащитной деятельности. С этой целью Госкомитету СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды, Министерству мелиорации и водного хозяйства СССР и Госснабу СССР совместно с министерствами и ведомствами союзных республик было поручено разработать
«нормы» предельных выбросов загрязняющих веществ для предприятий, учреждений и организаций и изменить действующие нормативные документы по проектированию и строительству, включив в сметы на строительство и реконструкцию предприятий и сооружений раздел по охране окружающей среды. Также была введена обязательная экологическая экспертиза проектов строительства и реконструкции хозяйственных объектов.
Таким образом, в 1950-70-е гг. были сделаны важные шаги в области разработки организационной концепции государственного управления охраной природы в СССР и ее реализации в союзных республиках, в частности в РСФСР был образован специальный природоохранный орган - Комиссия по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, определены природоохранные функции государства, обновлена отраслевая природно-ре-сурсная система управления охраной окружающей среды. Эти меры, несомненно, имели определенные практические результаты. В отчете Главного управления по охране природы, заповедникам и охотничьему хозяйству при Министерстве сельского хозяйства СССР за 1970 г. подчеркивалось, что «положение дела с охраной природы в стране за последние годы и особенно в 1970 году характеризуется усилением повсеместного внимания к проблемам сохранения и рационального использования природных богатств и защиты окружающей природной среды от загрязнения» [17].
Однако сохранялись противоречия между стремлением к созданию целостной системы государственного регулирования взаимодействия человека и природы и господством административно-командной системы, являющейся носителем затратного, нерационального природопользования, гарантом обеспечения приоритета ведомственных интересов перед интересами человека. В основе отношений общества и природы по-прежнему лежали принципы «покорения» и «завоевания» природной среды, концепция неисчерпаемости природных богатств. В результате противоречие между обществом и природой продолжало обостряться.
Присутствовала некая непоследовательность и нерешительность в решении экологических проблем. В целом ряде правительственных и партийных документов звучал призыв к поиску научно обоснованных принципов и методов регулирования отношений человека и природы, и в то же время прогрессивные предложения ученых и некоторых представителей партийно-хозяйственного актива, рекомендации научно-практических конференций и совещаний по вопросам охраны природы не находили практического воплощения в жизнь, так как они подразумевали качественные изменения и в экономическом базисе советского общества, и в его политической надстройке. Приоритет идеологии над экономикой сохранялся.
Углубление противоречия между содержанием государственных решений и практикой их реализации стало одним из факторов обострения экологического кризиса, а также - активным элементом механизма торможения социально-политического развития страны и совершенствования природоохранной деятельности. Кардинальное улучшение экологической ситуации и переход к научно обоснованным принципам и формам взаимодействия человека и природы были возможны только при условии перестройки всего комплекса общественных отношений в СССР.
Примечания
1. Российский государственный архив социально-политической истории. Ф. 17. Оп. 92. Д. 537. Л. 186.
2. Залыгин С. П. Поворот: Уроки одной дискуссии (Поворот. Интеллект и литература. Зачем нам отреченья? Проект: научная обоснованность и ответственность. Разумный союз с природой) // Поворот. М.: Мысль, 1987. С. 5-31.
3. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. Ст. 586.
4. Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т. 6: 1966 - июнь 1968 г. М.: Политиздат, 1968.
5. Российский государственный архив экономики (РГАЭ). Ф. 436. Оп. 2. Д. 474. Л. 59.
6. РГАЭ. Ф. 436. Оп. 2. Д. 1207. Л. 67.
7. РГАЭ Ф. 436. Оп 2. Д. 474. Л. 61.
8. РГАЭ. Ф. 436. Оп. 2. Д. 1207. Л. 67-68.
9. РГАЭ. Ф. 7486. Оп. 33. Д. 175. Л. 4.
10. Там же.
11. РГАЭ. Ф. 7486. Оп. 33. Д. 305. Л. 1.
12. РГАЭ. Ф. 7486. Оп. 33. Д. 175. Л. 1.
13. РГАЭ. Ф. 436. Оп. 2. Д. 725. Л. 49.
14. РСФСР в цифрах в 1986 г. М.: Финансы и статистика, 1987.
15. РГАЭ. Ф. 436. Оп. 2. Д. 1207. Л. 21.
16. Постановление Совета Министров РСФСР от 19.07.1982 № 409 // Собрание постановлений Совета Министров РСФСР. 1982. № 16. Ст. 116.
17. РГАЭ. Ф. 7486. Оп. 33. Д. 305. Л. 1.
Notes
1. Russian state archive of socio-political history. F. 17. Sh. 92. File 537. Sh. 186.
2. Zalygin S. P. Povorot: Uroki odnoj diskussii (Povorot. Intellekt i literatura. Zachem nam otrechen'ya? Proekt: nauchnaya obosnovannost' i otvetstvennost'. Razumnyj soyuz s prirodoj) [Turn: Lessons of one discussion (Turn. Intelligence and literature. Why do we have to surrender? Project: scientific validity and responsibility. A reasonable Union with nature)] // Povorot - Turn. M. Mysl'. 1987. Pp. 5-31.
3. Vedomosti Verhovnogo Soveta RSFSR - News of the Supreme Soviet of the RSFSR. 1960, No. 40, art. 586.
4. The decisions of the party and the government on economic issues. Vol. 6: 1966 - June 1968. M. Politizdat. 1968. (in Russ.)
5. Russian state archive of economy (RGAE). F. 436. Sh. 2. File 474. Sh. 59.
6. RGAE. F. 436. Sh. 2. File 1207. Sh. 67.
7. RGAE F. 436. Sh. 2. File 474. Sh. 61.
8. RGAE. F. 436. Sh. 2. File 1207. Sh. 67-68.
9. RGAE. F. 7486. Sh. 33. File 175. Sh. 4.
10. Ibid.
11. RGAE. F. 7486. Sh. 33. File 305. Sh. 1.
12. RGAE. F. 7486. Sh. 33. File 175. Sh. 1.
13. RGAe. F. 436. Sh. 2. File 725. Sh. 49.
14. The USSR in figures in 1986. M. Finance and statistics. 1987.
15. RGAE. F. 436. Sh. 2. File 1207. Sh. 21.
16. The resolution of Council of Ministers of the RSFSR of 19.07.1982 No. 409 // Sobranie postanovlenij Soveta Ministrov RSFSR - Collection of resolutions of Council of Ministers of the RSFSR. 1982. No. 16, art. 116. (in Russ.)
17. RGAE. F. 7486. Sh. 33. File 305. Sh. 1.
