CC BY
51
DOI 10.24411/2227-7315-2020-10112 УДК 347.73
Т.А. Малышева
ГУМАНИТАРНАЯ ПОМОЩЬ В УСЛОВИЯХ ПАНДЕМИИ COVID-19: ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Введение: в кризисный период пандемии требуется оптимизация движения финансовых ресурсов, в т.ч. при оказании гуманитарной помощи. Это осуществимо в условиях четкой правовой регламентации действий, осуществляемых участниками гуманитарного содействия, а также подконтрольного, обоснованного, целевого использования финансовых ресурсов в рамках обозначенных мероприятий и программ гуманитарного содействия. Цель: поиск путей совершенствования механизма гуманитарного содействия в условиях пандемии COVID-19 с позиции эффективного использования финансовых ресурсов. Методологическая основа: сравнительно-правовой метод способствовал выявлению особенностей деятельности Комиссий по вопросам международной гуманитарной и технической помощи при Правительстве Российской Федерации в условиях пандемии COVID-19. Формально-логический метод использовался при рассмотрении критериев проведения оценки эффективности использования бюджетных ассигнований на содействие международному развитию. Формально-юридический метод применялся при анализе финансово-правовых актов, регулирующих общественные отношения в области гуманитарного содействия. Обращение к гипотетико-дедуктивному методу способствовало выявлению особенностей правоотношений с участием Подкомиссии по вопросам содействия международного развития с учетом взаимодействия органов исполнительной власти по вопросам гуманитарной помощи. Результаты: аргументирована авторская позиция относительно необходимости проведения анализа соответствия оказываемой гуманитарной помощи критериям эффективности использования бюджетных ассигнований на содействие международному развитию. Выводы: сформулированы предложения о введении отчетности с обоснованием эффективного использования финансовых ресурсов при оказании гуманитарной помощи как этапа в механизме гуманитарного содействия.
Ключевые слова: механизм гуманитарного содействия, пандемия COVID-19, финансовые ресурсы, оптимизация, содействие международному развитию, оказание гуманитарной помощи.
© Малышева Татьяна Александровна, 2020
Кандидат юридических наук, доцент кафедры таможенного, административного и финансового права (Саратовский национальный исследовательский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского); e-mail: malysheva_tatyana@list.ru
© Malysheva Tatiana Aleksandrovna, 2020
Candidate of law, associate Professor, Customs, administrative and financial law department (Saratov National 150 Research State University named after N.G. Chernyshevsky)
T.A. Malysheva
HUMANITARIAN ASSISTANCE IN THE CONTEXT OF THE COVID-19 PANDEMIC: FINANCIAL AND LEGAL ASPECTS
Background: during the crisis period of the pandemic, it is necessary to optimize the flow of financial resources, including in the provision of humanitarian assistance. This is possible under the terms of clear legal regulation of actions carried out by participants in humanitarian assistance, as well as controlled, justified, targeted use of financial resources in the framework of designated activities and programs in the field of humanitarian assistance. Objective: to find ways for improving the mechanism of humanitarian assistance in the context of the COVID-19 pandemic from the position of efficient use of financial resources. Methodology: the comparative legal method provided identification of the specifics of the results got by the Commissions on international humanitarian and technical assistance under the Government of the Russian Federation in the context of the COVID-19 pandemic. The formal-logical method was used when considering criteria for evaluating the effectiveness of budget allocations for international development assistance. The formal legal method was used in the analysis of financial and legal acts regulating public relations in the field of humanitarian assistance. The use of the hypothetical-deductive method helped to identify the features of legal relations with the participation of the subCommission on international development assistance, taking into account the interaction of Executive authorities on humanitarian assistance. Results: the author's position on the need to analyze the compliance of humanitarian assistance with the criteria for effective use of budget allocations for international development assistance is argued. Conclusions: proposals are formulated to introduce reporting with justification for the effective use of financial resources in the provision of humanitarian assistance as a stage in the mechanism of humanitarian assistance.
Key-words: humanitarian aid mechanism, COVID-19 pandemic, financial resources, optimization, international development assistance, humanitarian assistance.
Оказание гуманитарной помощи можно отнести к постоянным мероприятиям в мировом сообществе, тенденция увеличения которых остается достаточно устойчивой. По оценке ООН насчитывается беспрецедентное количество нуждающихся в гуманитарном содействии. В августе 2019 г. только беженцев, вынужденных оставить свои жилища в связи с вооруженными конфликтами, стихийными бедствиями, эпидемиями и жестокими преследованиями, насчитывалось 70 млн человек, что доказывает значимость процесса гуманитарного содействия1. Пандемия COVID-19 лишь ужесточает сложившуюся общемировую ситуацию. Как отмечает Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш, характеристика этих условий не ограничивается чрезвычайной ситуацией в области общественного здравоохранения, это крупнейший международный кризис — экономический, социальный, человеческий, «который быстро превращается в кризис прав человека»2! Действительно, при наступлении подобного рода явлений к первоочередным задачам будут отнесены облегчение страданий пострадавших, сокращение экономического ущерба, нанесенного государству
1 Официальный сайт Организации объединенных наций. URL: https://news.un.org/ru/ story/2019/08/1361291 (дата обращения: 25.06.2020).
2 Официальный сайт Организации Объединенных Наций. URL: https://www.un.org/ ru/coronavirus/we-are-all-together-human-rights-and-covid-19-response (дата обращения: 25.06.2020). 151
и его гражданам, а также обеспечение прав человека и гражданина, которые провозглашены Конституцией РФ, международно-правовыми актами: права на жизнь, права на охрану здоровья и медицинскую помощь. Соответственно эффективность гуманитарного содействия находится во взаимосвязи с четкостью правовой регламентации действий, осуществляемых его участниками, в частности, в финансово-правовой сфере. Так для обеспечения потребностей нуждающихся в гуманитарной помощи в федеральном бюджете ежегодно предусматриваются расходы, подразумевающие затраты на данные гуманитарные мероприятия. Следует отметить, что в действующем законодательстве закреплены нормы, направленные на стимулирование притока гуманитарной помощи путем освобождения от уплаты налогов, таможенных платежей для лиц, ее получающих. При этом нецелевое использование гуманитарной помощи затрудняет достижение публичных (государственных) целей по формированию доходной части бюджетной системы.
Учитывая социальную значимость и широкую применяемость в международно-правовой практике, особый интерес вызывает сам механизм оказания гуманитарного содействия, в т.ч. во взаимосвязи с финансово-правовой сферой, а также выявление путей повышения его эффективности с позиции устранения барьеров, препятствующих правомерному поведению его участников. Составляющими механизма оказания гуманитарного содействия являются действия, которые направлены на спасение, уменьшение страданий людей при наступлении кризисных ситуаций различного рода. В рамках данных действий общественные отношения реализуются согласно установленным правовым нормам, что позволяет ° говорить о возникновении и функционировании именно правовых отношений,
0
? часть из которых является финансово-правовыми.
а Объектом в данных финансовых правоотношениях следует обозначить пу-
| бличные финансовые ресурсы федерального уровня, отражающиеся в соответ-
1 ствующих статьях расходов федерального бюджета, предусматривающие цели | использования средств в виде оказания гуманитарной помощи. Финансово! правовая характеристика, присущая гуманитарной помощи, наделяет данную
§ дефиницию особой денежной спецификой, присущей экономическим отноше-
ф
| ниям. Участником таких отношений является государство, которое использует | финансовые механизмы в целях выполнения возложенных на него социальных задач. [1, с. 86]. Так Указом Президента Российской Федерации от 20 апреля | 2014 г. № 259 «Об утверждении Концепции государственной политики Россий-| ской Федерации в сфере содействия международному развитию» (в ред. от 24 мая 2016 г. № 248) (далее — Концепция) одним из приоритетных направлений в сфере содействия международному развитию, соответствующим национальным § интересам России на региональном и глобальном уровнях обозначено укрепление § национальных систем здравоохранения и социальной защиты, ориентированных | в т.ч. на борьбу с распространением инфекционных заболеваний. Безусловно, | в условиях пандемии СОУГО-19 это направление содействия международному развитию приобретает особую актуальность. Сам механизм взаимодействия получателя и донора гуманитарной помощи в рамках указанной Концепции может быть двусторонним и включать в т.ч.: осуществление безвозмездных поставок товаров или безвозмездного оказания услуг государствам; направление целевых взносов на реализацию международных программ с использованием 152 возможностей международных организаций. Многосторонняя основа содействия
состоит во взаимодеиствии с международными организациями и уплате взносов им. Следует отметить, что ООН разработала Глобальный план гуманитарного реагирования на вспышку СОУГО-19 в объеме 2 млрд долларов США для борьбы с заболеванием в 51 стране, а также призвала правительства стран-участниц взять на себя обязательства по оказанию полноценной поддержки указанного плана с одновременным сохранением финансирования уже существующих гуманитарных призывов3. В таких обстоятельствах предполагается увеличение нагрузки на расходную часть федерального бюджета при наращивании расходных обязательств в рамках такого международного сотрудничества.
Достижение социальных задач в сфере гуманитарного содействия реализуется посредством образования, распределения и использования публичных денежных фондов с учетом действующих государственных программ, ответственными исполнителями которых являются федеральные органы исполнительной власти, призванные обеспечивать в пределах своей компетенции участие России в содействии международному развитию, в том числе и в сфере оказания гуманитарной помощи. Например, согласно Федеральному закону от 2 декабря 2019 г. № 380-Ф3 «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» (в ред. от 18 марта 2020 г.) в бюджете на 2020 г. и на плановый период 2021 и 2022 гг. в ведомственную структуру расходов Министерства иностранных дел РФ в рамках государственной программы Российской Федерации «Внешнеполитическая деятельность» включено основное мероприятие «Оказание гуманитарной помощи иностранным государствам и эвакуация российских граждан». В бюджетах субъектов РФ подобные виды расходов региональных бюджетов не предусмотрены.
Следует отметить, что согласно указанной выше Концепции (ст. 21) обозначены основные критерии, по которым подразумевается проведение оценки эффективности использования бюджетных ассигнований на содействие международному развитию, в т.ч. при оказании гуманитарной помощи. В частности к ним относятся:
достижимость результата с учетом сопоставления с результатами аналогичных проектов;
обоснованность в рамках общей политики в сфере содействия международному развитию;
планируемость результатов при оказании помощи;
двустороннее взаимодействие с государством-получателем в области политики и в других областях.
В ст. 13 Концепции указывается, что обеспечивать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в области содействия международному развитию, а также подготовки предложений Президенту РФ по обозначению основных направлений государственной политики в этой области возложено на Подкомиссию по вопросам содействия международному развитию, осуществляющей свою деятельность при Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции. Анализируя информационные источники, следует отметить отсутствие активности Подкомиссии по вопросам содействия международному развитию по предоставлению отчетности о своей деятельности
3 Официальный сайт Организации Объединенных Наций. URL: www.unicef.org/eca/ru/ Пресс-релизы/глобальный-план-гуманитарного-реагирования-на Bcnb^Ky-covid-19 (дата обращения: 25.06.2020).
в области оказания содействия, начиная с 2015 г. по настоящее время в условиях пандемии СОУГО-194! Исходя из этого, можно предположить, что обобщение информации о деятельности различных ведомств в области оказания помощи, в частности гуманитарного характера, иностранным государствам проводится не достаточно подробно. Соответственно и задача по совершенствованию взаимодействия органов исполнительной власти по вопросам содействия международному развитию не решается в настоящее время в сторону оптимизации, что может привести к некоторой разрозненности в оказании гуманитарной помощи странам при отсутствии единства практики оказания содействия. Примером служит ситуация оказания гуманитарной помощи в марте 2020 г., получателем которой стали нуждающиеся Италии, в рамках которой сформировалось общественное мнение о бесполезности поставленных товаров и содействия России5! При этом ставится под сомнением эффективность расходования финансовых ресурсов.
Именно в условиях пандемии СОУГО-19, сопряженных с глубоким общемировым кризисом, требуется мобилизация, в т.ч. координационных ведомственных взаимосвязей для повышения эффективности использования финансовых ресурсов при гуманитарном содействии. Следует отметить, что в рамках оказываемой гуманитарной помощи иностранным государствам в условиях пандемии, недостаточной видится прозрачность и гласность в вопросе соответствия оказываемой помощи критериям оценки эффективности использования бюджетных ассигнований на содействие международному развитию, обозначенным в Концепции государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию. Отчетность о проделанной работе по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти, участвующих в гуманитарном содействии, обоснование эффективности использования бюджетных ассигнований на гуманитарное содействие являются важными и неотъемлемыми этапами в унификации действий и выработке единого механизма оказания гуманитарной помощи Российской Федерацией иностранным получателям. Важно отметить, что с учетом внедряемости информатизации в государственно важные процессы вопрос отражения в информационных материалах отчетности об эффективном оказании гуманитарной помощи иностранным государствам и в целом о сфере содействия международному развитию в условиях пандемии СОУГО-19 поспособствует получению отдачи с позиции укрепления международного имиджа России.
Рассматривая порядок предоставления гуманитарной помощи, поступающей от зарубежных доноров, в качестве координирующего субъекта выступает Комиссия по вопросам международной гуманитарной и технической помощи при Правительстве Российской Федерации. Данный орган наделен определенной правосубъектностью, анализ содержания которой позволил сформулировать следующие ее функции: руководящая, организационная, правотворческая, разрешительная, координационная и контрольная [2, с. 26]. Именно реализация контрольной функции подразумевает осуществление контроля за правильностью использования гуманитарной помощи ее получателями с привлечением для этого соответствующих органов, что влияет впоследствии на пополнение бюджетной
4 Официальный сайт Правительства РФ. URL: http://government.ru (дата обращения: 25.06.2020).
5 Сайт сетевого издания «РИА Новости». URL:https://ria.ru/20200327/1569266941.html (дата 154 обращения: 25.06.2020).
системы обязательными платежами в случае выявлении случаев нецелевого использования товаров гуманитарного содействия. В условиях пандемии COVID-19 протоколом от 8 апреля 2020 г. № 1(67) Комиссии был утвержден «Временный порядок признания безвозмездной помощью (содействием) товаров, поставляемых в Российскую Федерацию в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и противодействия распространению новой корона-вирусной инфекции». К временно действующим нововведениям в сравнении с положениями, закрепленными в Постановлении Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. № 377 (в ред. от 5 октября 2009 г. № 804), следует отнести, например, условия проведения заседаний Комиссии. Так, дистанционный режим заседаний рабочей группы Комиссии реализуется для внеочередных заседаний посредством видеоконференцсвязи и (или) аудиоконференцсвязи, вместо очного режима заседаний. При отсутствии такой возможности у члена группы необходимый голос члена Комиссии направляется в письменной форме до начала заседания. Принятие своевременных решений рабочей группы Комиссии проводится вне заседаний, позиции участников фиксируются и направляются в письменной форме. Для обеспечения оперативности вынесения решения и оформления удостоверения, подтверждающего принадлежность оказываемой помощи к безвозмездной, регламентирован срок работы Комиссии с момента получения документов от получателей безвозмездной помощи, не превышающий 4 дней.
Видятся оправданными внесенные изменения в деятельность Комиссии по вопросам международной гуманитарной и технической помощи при Правительстве Российской Федерации, особо приветствуется заданный оперативный режим работы, который в целом может остаться таким и вне условий пандемии, поскольку срочность поставки всегда является одной из характеристик гуманитарного содействия.
Таким образом, кризисный общемировой период пандемии COVID-19 обозначил основной тренд деятельности мирового сообщества по обеспечению прав человека на жизнь, на охрану здоровья и медицинскую помощь, а также обозначил возросший интерес государств к оказанию гуманитарной помощи. В таких условиях требуется абсолютно четкое следование механизму гуманитарного содействия, активным участником которого является Российская Федерация. Данный механизм включает сферу финансово-правовых отношений, объектом которых выступают публичные финансовые ресурсы федерального уровня с учетом государственных программ и мероприятий и соответствия критериям эффективности использования бюджетных ассигнований на содействие международному развитию, указанных в Концепции государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию. Формирование и опубликование отчетности о соответствии гуманитарного содействия данным критериям следует обозначить в качестве этапа в механизме гуманитарного содействия. Одновременно с этим видится возможным нормативно закрепить в качестве полномочий по предоставлению такой отчетности за Подкомиссией по вопросам содействия международному развитию. Выполнение функций, связанных с формированием отчетности, потребует, в частности, и решения координационных задач по взаимодействию органов исполнительной власти по вопросам содействия международному развитию.
Библиографический список
1. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова. 6-е изд., перераб и доп. М.: Норма; ИНФРА-М. 2017. 800 с.
2. Малышева ТА. Перемещение гуманитарной помощи через таможенную границу Таможенного союза и особенности его финансово-правового регулирования / под ред. О.Ю. Бакаевой. М.: Юрлитинформ, 2015. 160 с.
References
1. Financial Law: textbook / resp. ed. N.I. Khimicheva, E.V. Pokachalova. 6th ed., Revised and suppl. M.: Norma; INFRA-M. 2017. 800 p.
2. Malysheva T.A. Relocation of Humanitarian Aid across the Customs Border of the Customs Union and Features of its Financial and Legal Regulation / ed. by O.Yu. Bakaeva. M.: Yurlitinform, 2015. 160 p.
