CC BY
915
УДК 342.26
ГУБЕРНСКИЕ РЕФОРМЫ И ГУБЕРНАТОРСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ В XVIII в.
© Людмила Анатольевна ГОГЕНКО
Санкт-Петербурский университет МВД России, г. Санкт-Петербург, Российская Федерация, соискатель кафедры истории государства и права; Администрация Президента Российской Федерации, федеральный инспектор в Белгородской области аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе, e-mail: [email protected]
В статье исследуются предпосылки административно-территориальных реформ XVIII в. Проанализировано содержание губернских реформ Петра I и Екатерины II, показаны их общие черты и особенности. Значительное внимание уделено анализу правового статуса губернаторов и генерал-губернаторов, показано их место в системе государственной власти. Раскрыты общие черты и особенности административно-территориальных реформ Петра I и Екатерины II.
Ключевые слова: губернатор; генерал-губернатор; губерния; управление; ландрат.
Специфика регионального управления в России на протяжении всего периода развития государственности была обусловлена тем, что границы российского государства никогда не были постоянны. С XVI в. до XIX в. они постоянно расширялись, что требовало изыскивать все более эффективные способы управления вновь присоединенными территориями. Это в свою очередь обусловливало изменение системы управления в исконно российских территориях. Таким образом, можно утверждать, что вся история Российского государства представляет собой непрерывную цепь реформ в области регионального управления. Особого внимания в этом контексте заслуживает XVIII в. как период, в течение которого правили Петр I и Екатерина II - реформаторы, оставившие наиболее заметный след в российской истории в целом и в реформировании административно-территориального деления в частности.
До начала XVIII в. система управления на Руси была довольно сложной и запутанной. Принципы властвования и цели, которые ставила перед собой государственная власть, были не определены. Присоединяемые к Московскому княжеству земли в известной степени сохраняли свою целостность и самостоятельность, которые только со временем постепенно исчезали. В связи с этим административно-территориальное деление было хаотичным, что одновременно затрудняло и управление соответствующими территориями. Центральная власть в регионах была представлена наместниками и воевода-
ми, но часто она распространяла свое действие только на тот населенный пункт, в котором они находились. Административнохозяйственные, судебные, фискальные и военные функции выполнялись наместниками недостаточно рационально в связи с отсутствием эффективного механизма управления.
При царе Иване IV в ходе губной и земской реформ в некоторых местах кормления были заменены выборным самоуправлением. На пограничных территориях была введена должность воеводы, который выполнял в уезде военные, хозяйственно-административные, фискальные и судебные функции. Основным результатом преобразований Ивана IV в системе местной власти стало создание унифицированного аппарата управления на всей территории государства [1, с. 209].
В начале XVII в. воеводство получило повсеместное распространение. Это было связано как с необходимостью большей централизации государства для выхода из кризиса, так и с попытками выработать более эффективный и оперативный механизм местного управления [2]. Ведомства, как органы, обладающие компетенцией по тем или иным вопросам, отсутствовали, а различные направления руководства соединялись у одного лица, отчитывавшегося перед вышестоящим лицом (воеводой, наместником), которое было подотчетно только царю. Самым негативным элементом такой системы управления была невозможность принятия оперативных решений, поскольку по многим вопросам приходилось обращаться к царю.
Рост военной и экономической мощи соседних государств стал причиной, по которой при Михаиле Федоровиче Романове появляется деление территорий исключительно по военному признаку - создаются т. н. разряды (по своим административным и функциональным характеристикам напоминающие современные военные округа). Именно границы разрядов позднее были взяты за основу проведенного Петром I губернского деления. В XVII в. административно-территориальное деление осуществлялось на основании экономического и демографического потенциала, степени освоенности территорий, а также военной целесообразности. Однако деление еще не было унифицированным: на особом, фактически автономном, положении в Московском царстве находилась Малороссия, что обусловлено значительными внутренними ресурсами этого региона и его достаточно поздним (по сравнению с другими территориями) вхождением в состав Российского государства [3, с. 73].
На рубеже XVII-XVIII вв. Московское централизованное государство все более приобретает черты империи. Это повлекло необходимость проведения административно-территориальной реформы. Новатором в этом направлении выступил Петр I, издав в 1708 г. Указ «Об учреждении губерний и о расписании к ним городов» [4]. Было проведено новое административное деление. При этом губернии не делились на уезды, а составлялись из городов и прилегающих к ним земель, а также разрядов и приказов. В 17101713 гг. они были разделены на доли (административно-фискальные единицы), во главе которых были поставлены ландраты.
В ходе Северной войны, захватив Ригу и Ревель, Петр I изучил систему местных губернских советов ландратов, которые в Эст-ляндии и Лифляндии в тот период были выборными. Данная система административнотерриториального управления заинтересовала Петра, т. к. позволяла коллегиально решать текущие вопросы и принимать решения. Аналогичную систему коллегиального правления в созданных губерниях Петр I ввел в России своим Указом 24 апреля 1713 г., где предписал: «...учинить ландратов в губерниях, по 12, 10 и 8, смотря по величине губерний». Этим же Указом коллегиальность управления губернии была определена:
окончательное принятие решения губернатором осуществляется при поддержке большинства голосов губернского совета ландра-тов, сам губернатор не имел права как-то влиять на голосование конкретного ландрата, однако при этом губернатор пользовался «двойным» голосом. По этому же Указу ландраты изначально не выбирались, а назначались на один год Сенатом из двойного числа кандидатов, которых представлял сам губернатор. Немного позже такой способ выборов ландратов не удовлетворил Петра, т. к. получалось, что «губернатор сам выбирал себе ландратов», и своим Указом от 20 января 1714 г. он предписал: «...ландраторов выбирать в каждом городе или провинции всеми дворянами за их руками».
Сенат не выполнил его предписание и назначил в 1715 г. ландратов по спискам, которые подали губернаторы. В 1716 г. Петр отменил свое предыдущее распоряжение, указав Сенату назначать в ландраты офицеров, уволенных со службы по состоянию здоровья и по старости и не имевших в собственности деревни. В соответствии с этим Указом ландратам полагалось государственное жалование (120 руб. в год), которое являлось как бы пенсией таким отставным военным. Ландрат, задуманный Петром как выборный представитель губернского дворянства и советник по управлению при губернаторе, таковым так и не стал, а превратился в чиновника особых поручений Сената и того же губернатора. Приближение окончания войны послужило Петру причиной переустройства местного управления в стране в рамках мирного времени. Введение нового территориального разделения на дистрикты и провинции привело к отмене губернских долей, а вместе с ними в 1720 г. по всей Российской империи, соответственно, были упразднены и ландраты [5].
Вторая губернская реформа стала осуществляться по Указу Петра I от 29 мая 1719 г. [6, с. 701-706] В рамках этой реформы были упразднены доли, губернии были разделены на провинции, а провинции — на дистрикты. Была восстановлена Нижегородская губерния, а на вновь присоединенных землях в Прибалтике образована Ревельская губерния. В итоге проведенной Петром I губернской реформы число губерний возросло до 11. Только две губернии (Астраханская и Ре-
вельская) не разделились на провинции. В 9 остальных губерниях были учреждены 47 провинций, разделенные на дистрикты.
Руководителем губернии являлся губернатор, назначаемый императором. В ведении губернаторов было гражданское управление губернией, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские, фискальные, административные и некоторые судебные функции. В управлении губерниями проявлялись и элементы дворянского самоуправления. Так, при губернаторах учреждались ландраты, вместе с которыми они должны были коллегиально решать все дела. Согласно Указу от 20 января 1714 г., ландраты выбирались местными дворянами. Ландратские коллегии состояли из 8-12 человек. Одновременно при губернаторе находилось лишь два ландрата. Эти пары менялись по месяцам, а вся коллегия - один раз в конце года. Следует отметить, что ландраты не стали выборными представительными органами местного (губернского) дворянства при губернаторе, а оформились в своего рода «чиновников по особым поручениям», представлявшим на местном уровне Сенат или губернатора. Эта местная структура в значительной степени не соответствовала первоначально определенному для нее месту в системе органов управления губернией, чему воспрепятствовала незавершенность реформирования административно-территориального деления государства.
Территории губерний первой половины XVIII в. были огромные. Например, в состав Московской губернии полностью или частично входили территории следующих современных областей: Московская, Калужская, Тульская, Владимирская, Ярославская и Костромская. Это затрудняло эффективное управление губерниями. Однако, с другой стороны, «способствовало укреплению территориальной целостности государства, поскольку положило начало жесткой централизации управления. Кроме того, целью проведения губернской реформы было, с одной стороны, разделение полномочий между центром и регионами, а с другой - передача части полномочий государственной власти губернаторам, возглавляющим систему регионального управления. Последнее вовсе не означает ослабления центральной власти, а наоборот, назначенные царем и полностью
зависимые от него губернаторы становились «оком государевом». Следовательно, чрезвычайно высоким становится уровень зависимости как региональной, так и местной власти от центральной, поскольку именно центр обладал прерогативой назначения на должности представителей региональной власти» [7].
После смерти Петра I в результате административной реформы 1727 г. были ликвидированы дистрикты, а сами губернии стали делиться не только на провинции, но и на уезды. Границы «старых» дистриктов и «новых» уездов во многих случаях совпадали или почти совпадали. Всего было восстановлено 166 уездов.
9 января 1727 г. Сенатом был принят Манифест, который назывался его современниками «Указом о всенародном облегче-нии»1. В нем было заявлено, что «умножение правителей и канцелярий во всем государстве не токмо служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной. Разные управители имеют свои особливые канцелярии и канцелярских служителей, и особливый свой суд, и каждый по своим делам бедный народ волочит». Сложное и непонятное большинству современников областное управление Петра I было фактически реорганизовано в более простую систему учреждений, во многом напоминавшую старый московский строй, фактически сохранявшийся до реформ Екатерины II.
Именным, объявленным из Верховного тайного совета Сенату, Указом от 24 февраля 1727 г. «Об уничтожении лишних Присутственных мест и Канцелярий, об отмене разных Правителей и о возложении суда и расправы на Губернаторов и Воевод» были упразднены областные учреждения петровской эпохи и определены основные положения нового областного управления. Согласно этому Указу, подушная подать, как и предполагалось Манифестом, была возложена на воевод. Областной администрации, созданной в 1727 г., принадлежало значительное участие в собирании правительственных доходов. Губернаторы и воеводы должны были доставлять деньги в столицу, в случае недоимок ответственность лежала на них. Кан-
1 Сборник Русского Исторического Общества. Т. LXШ. Протоколы, журналы и указы Верховного Тайного Совета. 1726-1730 гг. Т. III (январь-июнь 1727 г.)
дидатов на должность воевод предоставлялось выбрать Сенату с камер-коллегией, «а для апробации предоставить в Верховном тайном совете». Областные власти становятся агентами вотчинной коллегии, им подчиняются магистраты. К началу 1727 г. общие принципы построения будущих областных учреждений уже были выработаны: единоличное, сосредоточенное в полном объеме в руках губернаторов и воевод управление должно было заменить проводившееся Петром разделение областных властей. При этом более мелкая административная единица с воеводою во главе заменяла петровскую провинцию. Вместо неопределенного подчинения петровского провинциального воеводы вводился принцип иерархического подчинения городового воеводы провинциальному и обоих их губернатору.
Указом от 24 февраля 1727 г. «Об уничтожении лишних Присутственных мест и Канцелярий, об отмене разных Правителей и о возложении суда и расправы на Губернаторов и Воевод» составление инструкции губернаторам и воеводам было возложено на Сенат. 12 сентября 1728 г. Сенат издает наказ губернаторам и Воеводам... [8, с. 100] которым были упразднены областные учреждения, образованные Петром I. В данном Наказе была предпринята попытка в максимально сжатой форме определить всю деятельность областных властей, должным образом урегулировать иерархические отношения между различными ступенями областного управления, т. е. между губернаторами, воеводами провинции, городовыми воеводами и воеводами пригородков, а также отношения всех областных правителей к высшим государственным учреждениям. Эта сторона дела составляет главную часть инструкции и касается всех важнейших отраслей власти - административно-полицейской, судебной, хозяйственно-финансовой.
Право надзора высших государственных учреждений над органами местного управления выражается, прежде всего, общим напоминанием о том, что все областные органы обязаны исполнять указы, присылаемые из Сената и коллегий. Далее, Сенат является местом, куда подаются жалобы на высших чинов - губернаторов, которые «станут в противность указам и поданным чинить всякие обиды». Особенно последовательно про-
водится иерархическое начало между тремя или, вернее, четырьмя ступенями областной администрации. Губернатор является как бы посредником между всеми органами управления, существующими в его губернии, и центральным правительством; он объединяет все управление; принимает жалобы на все подчиненные ему власти и является для провинциальных и городовых воевод «ближнею командою», которые те «ведают над собою» и потому «осторожно поступают». Губернатор осуществлял контроль за деятельностью подчиненных ему воевод: если они «являются в неисправах», то ему предоставляется право подвергать их денежным взысканиям и лишь доносить в столицу о наложенном штрафе. Однако сменить провинциального воеводу своею властью «без указа» не имеет права. Городовые воеводы подчиняются провинциальным воеводам. Впрочем, самостоятельно наложить взыскание провинциальный воевода не мог. Воеводы пригородков стояли в прямой зависимости от городовых воевод. Губернатор имел право, в случае необходимости, смещать их с должности. Власть губернаторов над воеводами выражалась также и в праве вызвать любого из них в губернский город, «ежели который провинциальный или городовой воевода потребен будет для каких государственных дел» [8].
Одновременно были образованы новые губернии. Из состава Киевской губернии была выделена Белгородская губерния, в состав которой были включены провинции Белгородская, Орловская, Севская, а также часть Украинской линии и 5 полков слободских казаков Киевской губернии (в самой Киевской губернии осталось 10 малороссийских полков). Из Петербургской губернии в 1727 г. была выделена Новгородская губерния из 5 прежних ее провинций (Новгородская, Псковская, Великолуцкая, Тверская, Белозерская). При этом часть Ярославской и Углицкая провинции Петербургской губернии отошли к Московской губернии. Сама Петербургская губерния значительно уменьшилась и состояла теперь только из 2 провинций (Петербургская, Выборгская), а Нарвская провинция отошла к Эстляндии.
В этом же 1727 г. Вятская и Соликамская провинции Сибирской губернии были переданы в состав Казанской (взамен ее Уфимская провинция в 1728 г. была передана в состав
Сибирской губернии), а Олонецкие земли были приписаны к Новгородской губернии.
Постепенно жесткая централизация государственного управления первой половины XVIII в. в период правления Екатерины II смягчается. Появляются отчетливо выраженные признаки децентрализации в системе управления регионами. «Учреждение для
управления губерниями» 1775 г. не только переносило центр тяжести в управлении из центра на места, но и обеспечило соответствующее институциональное закрепление данного принципа: коллегии как центральные органы управления в большинстве своем были упразднены, включая юстиц-коллегию, а отраслевые управления сконцентрировались на губернском уровне в руках наместников и в первую очередь губернаторов» [9, с. 13].
В «Учреждениях для управления губерниями» 1775 г. впервые отчетливо проявляется принцип унификации управления всеми регионами российского государства. Безусловно, специфика сохранялась при управлении Финляндией, Украиной, Белоруссией, Прибалтикой, царством Польским, Сибирью, Северным Кавказом и Закавказьем, однако, несмотря на это, именно с конца XVIII в. Россия фактически становится унитарным государством. С одной стороны, такое положение придавало устойчивость политическому строю страны и способствовало длительному сохранению России как имперского государства. С другой стороны, это являлось предпосылкой к обострению взаимоотношений между центром и регионами.
В целях повышения эффективного управления регионами, а также совершенствования системы государственного управления в целом Екатерина II проводит новую административно-территориальную реформу. Образуются новые административнотерриториальные единицы - генерал-губернаторства, каждое из которых включает в себя 2-3 губернии. В соответствии с «Учреждением для управления губерниями» 1775 г. во главе губернии стояли наместник (генерал-губернатор), гражданский губернатор и губернское правление, которые представляли систему органов губернской администрации.
Таким образом, власть в губернии рассо-средоточивалась в руках двух должностных лиц: генерал-губернатор был представителем центральной власти в регионе, а губернатор
выполнял административные функции. Это было обусловлено стремлением Екатерины II разделить функции надзора и функции управления.
Генерал-губернатор как представитель центрального правительства и как руководитель губернии сосредоточивал в своих руках судебные полномочия наместничества. Это давало главе региональной администрации властные рычаги управления, однако в своей деятельности он был подотчетен непосредственно императору, поскольку де-юре являлся его наместником в соответствующем регионе страны. Поэтому в своей деятельности генерал-губернатор должен был считаться с внутренней «государевой политикой» и руководствоваться политическими соображениями во благо империи. Примечательно, что если де-юре в «Учреждении для управления губерниями» 1775 г. наместничество отождествлялось с губернией, а должность наместника, по существу, была эквивалентна должности генерал-губернатора, то де-факто при проведении непосредственно управленческой политики Екатерина II практически отступила от правил, закрепленных в указанном нормативном акте, в том отношении, что наместничество уже не приравнивалось к губернии и, следовательно, глава наместничества иерархически занимал место как бы между губернскими учреждениями и центральной властью. Под контролем генерал-губернатора действовало три вида местных учреждений - административного, финансового и судебного характера, которые, в свою очередь, составляли губернское правление. Помимо генерал-губернатора (как председателя), в состав губернского правления входило по два губернских советника, назначаемых центральным правительством. Губернское правление не являлось коллегиальным органом, поэтому роль советников была исключительно совещательной. Генерал-губернатор мог и не согласиться с их мнением, и в этом случае они были обязаны исполнять решения главы местной администрации. Губернское правление осуществляло две основные функции: во-первых, исполнительную, во-вторых, распорядительную [7].
Анализ административно-территориальных реформ Петра I и Екатерины II позволяет выявить общие черты: при делении территории на административные единицы этни-
ческий фактор практически не учитывался, за основу построения Российской империи был взят принцип присоединения территорий.
Одновременно каждая из этих реформ имела свои особенности. Так, при Петре I территории губерний были неравномерны, что затрудняло успешное управление ими, а при Екатерине II деление территории государства на губернии и генерал-губернаторства происходило таким образом, чтобы в них проживало примерно равное количество жителей. При Петре I правовой статус каждого губернатора фактически определялся индивидуально выдаваемой инструкцией, а при Екатерине II статус губернаторов и генерал-губернаторов был фактически унифицирован единым правовым актом. При Петре I правовой статус губернаторов и генерал-губернаторов не различался, это только указывало на особенность территории (например, Московское генерал-губернаторство), а при Екатерине II их статусы принципиально отличаются: генерал-губернатор (наместник) был представителем верховной власти, а губернатор выполнял административные функции. По внутреннему административному делению при Петре I генерал-губернаторства и губернаторства не различались, а при Екатерине II закреплено принципиальное отличие: генерал-губернаторства включали в себя 2-3 губернии, а губернии, в свою очередь, состояли из уездов.
При этом, конечно, на территориях некоторых генерал-губернаторств и губернаторств в различной мере допускались некоторые признаки автономии. Например, нередко сохранялись за вошедшими в состав Российской империи территориями их местные законы, органы управления и правосудия. В Финляндии и Польше такая автономия была столь значительна, что некоторые ученые усматривали в них признаки самостоятельных государств [10, с. 133].
Это позволяет сделать вывод о том, что присоединенные в тот период земли ограниченно входили в состав государства, сохраняя при этом традиционные институты самоуправления с сочетанием внешнего генерал-губернаторского управления. Это было обусловлено необходимостью учета различных этнических, социальных, юридических и иных факторов в процессе управления национальными территориями из центра.
Как справедливо указывает Р.Г. Абдула-типов: «Даже краткий анализ исторического процесса формирования Российского государства позволяет сделать вывод о том, что строилось оно в основном на договорных началах, а не на насильственном захвате, как это пытаются сегодня представить некоторые. Да, войны, всяческие экспедиции, походы тоже присутствовали в этом процессе, однако в сравнении с другими мировыми империями применение насильственных методов здесь, пожалуй, исключение... В государственном строительстве в России... всегда учитывался и использовался фактор много-национальности» [11, с. 114].
Проведенный историко-правовой анализ позволяет утверждать, что и сегодня в период административной реформы, совершенствования административно-территориального деления государства, повышения качества механизма управления имеющийся историко-правовой опыт управления и государственного строительства может и должен быть использован в правотворческой деятельности как на уровне федерации, так и в ее субъектах.
1. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов н/Д, 1995.
2. Мальцев А.Ю. Особенности регионального политического лидерства России (на примере восточно-сибирских и амурских генерал-губернаторов): автореф. дис. ... канд. полит. наук. Владивосток, 2003.
3. Межуев Б.В., Трифанов А.Г. Генерал-губернаторство в Российской системе территориального управления (опыт исторической реминисценции) // Полис. 2000. № 5.
4. Именной Указ «Об учреждении губерний и о расписании к ним городов» // ПСЗ РИ. Спб., 1830. Т. 4. № 2218.
5. иКЬ: Шр://т.-ткіре&а.о^/тсікі/Ландрат
6. Об устройстве губерний и об объявлении в оные правителей: именной указ Петра I от 29 мая 1719 г. // ПСЗРИ. Спб., 1830. Т. 5. № 3380.
7. Чихладзе Л.Т. Специфика регионального управления в Российской Империи // Административное и муниципальное право. 2008. № 6.
8. Наказ губернаторам, воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать // ПСЗ РИ. Спб., 1830. Т. 8. № 5333.
9. Лаптева Л.Е. Центр - регионы - места в России: очерк взаимоотношений в исторической ретроспективе // Центр - регионы - местное самоуправление / под ред. Г.М. Люхтерхард-
Михалевой, С.И. Рыженкова. Москва; Санкт- 11. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и
Петербург, 2001. государственное устройство России. М.,
10. Коркунов Н.М. Русское государственное пра- 2000. С. 114.
во. СПб., 1892. Т. 1.
Поступила в редакцию 23.04.2011 г.
UDC 342.26
PROVINCIAL REFORMS AND GOVERNOR’S RULE IN RUSSIA IN 18th CENTURY
Lyudmila Anatolyevna GOGENKO, St. Petersburg University of Ministry of Internal Affairs, St. Petersburg, Russian Federation, Competitor of State and Law History Department; Administration of President of Russian Federation, Federal Inspector in Belgorod region of apparatus of Plenipotentiary Representative of President of Russian Federation in Central Federal Region, e-mail: [email protected]
This article analyzes requisites for the administrative and territorial reforms of 18th century. The purview of the provincial reforms of Peter I and Catherine II is analyzed, their common features and peculiarities is shown. Considerable attention to the analysis of the legal status of governors and governor-general is paid; their place in the system of the state power is shown. Common features and peculiarities of the provincial reforms of Peter I and Catherine II were disclosed.
Key words: governor; governor-general; province; rule; landrat.
