CC BY
153
10.2. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ЕДИНИЦЫ НАДРЕГИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ (КРАТКИЙ ОЧЕРК)
Мазуров В.Ю., к.ю.н. Должность: доцент. Место работы: Красноярский государственный аграрный университет. E-mail: [email protected]
Аннотация: Основы для формирования надрегио-нальных территориальных единиц формировались еще в допетровский период истории Российского государства. Статья представляет собой общее описание процесса эволюции развития системы и структуры российских надрегиональных территориальных единиц. Хронологические рамки указанного описания - с момента создания Русского централизованного государства до февраля 1917 года.
Ключевые слова: территориальная единица, федерация, монархия, конституция, империя, территория, советская власть, советы народного хозяйства.
TERRITORIAL UNITS OVER REGIONAL LEVEL IN PREREVOLUTIONARY RUSSIA (THE SHORT SKETCH)
Mazurov V.Yu., PhD at law. Position: associate professor. Place of employment: Krasnoyarsk state agrarian university. E-mail: [email protected]
Annotation: Bases for formation over regional territorial units were formed during the pre-Pertine period of history of the Russian state. Article represents the general description of process of evolution of development of system and structure Russian over regional territorial units. Chronological frameworks of the specified description - from the moment of creation of the Russian centralized state till February, 1917.
Keywords: territorial unit, federation, a monarchy, the constitution, empire, territory, the Soviet power, national economy councils.
Уже в XVII веке в границах великорусских земель сформировались территориальные конгломераты городов и уездов1 - «замосковные города» (большая часть современного Центрального Нечерноземья), «украинные города» (современное Центральное Черноземье и некоторые прилегающие территории Украины - Черниговщина и др.), «северные города» (современный Северо-запад России), «поволжские города», «сибирские города» и т.д. Какого либо административного единства указанные конгломераты собой не представляли, будучи (за исключением периода Смутного Времени ) образованиями чисто географического характера3.
1 В допетровской России к концу XVII века насчитывалось около 250 уездов и равных им территориальных единиц (пятин, разрядов и т.д.). Во главе уездного управления стояли воеводы, однако решение значительной части вопросов местного значения находилось в руках полностью или частично выборных земских и городских органов.
2 В 1604-1618 годах территориальные объединения городов нередко выступали в качестве самостоятельных субъектов организации сопротивления внутрироссийским «крамольникам» и иностранным интервентам.
3 Вызывает интерес совпадение ядра указанных территориальных образований с ядром некоторых из существующих ныне в Российской Федерации федеральных округов.
Однако именно на основе упомянутых естественногеографических «пространств месторазвития» Петром I был осуществлен первый в России опыт надрегиональных территориальных единиц. В 1708 году согласно его указу территория России была разделена на 8 громадных по своим размерам губерний: Азовскую (с. 1725 г. - Воронежскую), Архангелогородскую, Ингерманландскую (с 1710 г. - Санкт-Петербургскую), Казанскую, Киевскую, Московскую, Смоленскую, Сибирскую. Губернии, во главе с губернаторами, обладавшими на подведомственных им территориях как гражданской, так и военной властью, с 1710 года делились на доли (административно-финансовые округа) во главе с ландратами. При этом старое (допетровское) административно-территориальное (уездноволостное) деление на более низких уровнях первоначально также сохранялось.
В 1713 году на базе присоединенных остзейских (прибалтийских) территорий была образована Рижская губерния, а Смоленская губерния была упразднена с разделением её территории между губерниями Рижской и Московской. В 1714 году из состава Казанской губернии была выделена Нижегородская губерния. В 1717 году она была упразднена, однако в том же году территория Нижнего и значительной части Среднего Поволжья была выделена в новую Астраханскую губернию. В 1719 году Нижегородская губерния была вновь восстановлена.
В 1719 году Петр Первый реорганизовал внутреннее административное устройство большинства губерний (кроме Астраханской и образованной в том же году на территории Эстляндии Ревельской губернии). Входящая в состав остальных губерний территория страны была разделена на 47 провинций, в свою очередь, делившихся на дистрикты.
Таблица 1.
Российские «надрегиональные» губернии эпохи Петра Великого.
Наименование губернии Количество провинций в составе губернии Наименования провинций
Азовская (с .1725.Г- -Воронежская) 5 Бахмутская, Воронежская, Елецкая, Тамбовская, Шацкая.
Архангелогородская 4 Архангелогородская, Вологодская, Г алицкая Устюжская
Астраханская На провинции не делилась
Казанская 4 Казанская, Пензенская, Свияжская, Уфимская.
Киевская 4 Белгородская, Киевская, Орловская, Севская.
Московская 9 Владимирская, Калужская, Костромская, Московская, Переяслав-Рязанская, Переславль-Залесская, Суздальская, Тульская, Юрьев-11 ольская.
Нижегородская 3 Алатырская, Арзамасская, Нижегородская
Ревель ская На провинции не делилась
Рижская 2 Рижская (Лифляндия), Смоленская
Санкт-Петербургская 11 Белозерская, Великолуцская, Выборгская, Петербургская, Нарвская, Новгородская, Пошехонская, Псковская, Тверская, Углицкая, Ярославская,
Смоленская Упразднена в.1713.г.
Сибирская 5 Вятская, Соль-Камская, Тобольская, Енисейская, Иркутская
Достаточно совершенная на бумаге, система петровских губерний оказалась довольно громоздкой и трудноуправляемой на практике. Огромные, слабо связанные путями сообщения пространства этих надрегио-нальных территориальных единиц, «провисание»
следующего (регионального) уровня территориального управления (территория провинций была окончательно сформирована лишь незадолго до смерти монарха-преобразователя), слабость низового, местного уровня власти (который первоначально опирался исключительно на вновь создаваемые органы городового самоуправления - магистраты и ратуши) создание губерний на базе географически разнородных (и даже не граничащих между собой) территорий4 - все это предопределило начавшийся сразу после смерти Петра «откат» к допетровским, исторически сложившимся пространственным формам управления территорией России. Этот «откат» происходил одновременно в двух направлениях - путем упразднения созданных первым всероссийским императором местных территориальных единиц (дистриктов) и возвращения к системе уездов5, а также путем разукрупнения самих губерний, превращения их из надрегиональных территориальных единиц в региональные. Так, в 1726 году была восстановлена Смоленская губерния, в 1727 году на базе существующих провинций были созданы Белгородская и Новгородская, а в 1747 году - Выборгская и Оренбургская губернии. В 1764 году из Сибирской губернии была выделена Иркутская губерния, а Киевская губерния была разделена на Малороссийскую, Новороссийскую и Слободско-Украинскую губернию. В 1772 году на белорусских землях, переданных России Речью Посполитой, была создана Могилевская губерния, тогда же на базе Псковской провинции была образована одноименная губерния, а в 1775 году на отвоеванных у Османской империи землях была учреждена новая Азовская губерния. При этом в большинстве вновь создаваемых губерний структур власти провинциального уровня уже не создавалось, а сами «новые» губернии по размерам территории, по сути, были больше похожи не на «старые» губернии, а на входящие в них провинции6...
С 1775 года Екатерина II начала проведение новой реформы административно-территориального деления России, в ходе которой провинциальный уровень указанного деления был ликвидирован, а сохранявшиеся к 1775 году «петровские» губернии были окончательно разукрупнены путем разделения их территорий на новые, меньшие по размеру губернии и наме-
4 К 1725 году из неграничащих территорий состояли Архангелогородская, Казанская, Рижская и Санкт-Петербургская губернии (см.: Всемирная история. Т. V М. 1958. С. 364 (карта).
5 В 1727 году, сразу после упразднения дистриктов, было воссоздано 166 уездов, к началу царствования Екатерины II (1762 год) их количество достигло 250, сравнявшись с числом уездов, существовавших в XVII веке. Необходимо отметить, что уездная система при Петре Великом ни формально, ни фактически упразднена не была. Более того, Олонецкий уезд (включавший большую часть территории современной Карелии) при Петре I существовал, по сути, в качестве самостоятельной административной единицы, не входившей ни в одну из губерний (так же как не входили в ту пору в губернскую систему Слободская Украина, а также земли донских и яицких казаков).
6 В некоторых «старых» губерниях провинциальный уровень
территориального деления также ушел в небытие, хотя в целом
количество провинций (в том числе за счет разукрупнения про-
винций) в «старых» губерниях постоянно росло и к 1775 году достигло 62-х.
стничества7. К моменту смерти Екатерины Великой в состав Российской империи (расширившейся за счет украинских, белорусских и прибалтийских земель, отвоеванных Россией у Османской империи и Речи По-сполитой) входило 50 указанных выше административно-территориальных единиц, ставших основой регионального уровня власти, непосредственно подчиненного центральным структурам государственного управления Российской империи8.
Однако так называемая губернская реформа Екатерины II вовсе не означала отказа от идеи создания в России территориальных единиц надрегионального уровня. Просто, с учетом негативного опыта петровской реформы, было принято решение выстраивать «лестницу» территориальных единиц не «сверху вниз», а «снизу вверх», начав с формирования новой структуры уездного уровня (сопровождавшегося укрупнением уездов), продолжив его отстраиванием губернской (региональной) администрации (которое шло весьма неспешно - за последние 20 лет царствования Екатерины II ежегодно образовывалось по 1-2 новые губернии, и лишь в некоторые годы - до 5), и затем уже создавая надрегиональные единицы - «особые», «окраинные» наместничества. Последние включали в себя по две, три и более региональные территориальные единицы (губернии или области на правах губернии или на особых правах).
Таблица 2.
Надрегиональные наместничества
После смерти Екатерины II все пять «надрегиональных» наместничеств были ликвидированы её сыном и наследником Павлом I. Строго говоря, поскольку создание надрегиональных («особых», «окраинных») наместничеств носило по сути своей экспериментальный характер, постольку их упразднение было прежде всего актом недоверия Павла к управленческим замыслам своей матери. Сама идея возрождения надрегионального уровня управления не была отвергнута правительством. В несколько измененном виде она возродилась уже в царствование императора Александра I.
Именно к периоду его правления относится формирование третьего типа надрегиональных административно-территориальных единиц, выработанного в Российской империи, а именно - генерал-губернаторств. Строго говоря, как «временные» административнотерриториальные объединения нескольких губерний они создавались еще в екатерининскую эпоху9. Но в
7 При Павле I обе разновидности территориальных единиц стали называться губерниями.
8 Спустя 120 лет их число возросло до 102-х (причем почти половина из них к тому времени входила в состав надрегиональных территориальных единиц Империи)
Причем создавались они именно для проведения губернской реформы (определения территориальных границ и создания органов власти новых наместничеств и губерний).
эпохи Екатерины Великой
Наименование наместничества Количество входящих областей или губерний Наименование входящих областей или губерний
Вологодское 2 Великоустюжская и Вологодская области.
Иркутское 4 Иркутская губерния. Забайкальская, Приморская и Якутская области
Кавказское 2 Астраханская и Кавказская области.
Тобольское 3 Енисейская, Тобольская и Томская области (позднее-губернии):
Уфимское 2 Уфимская и Оренбургская области.
царствование Александра I (во многом с подачи М. М. Сперанского) генерал-губернаторства стали приобретать характер постоянных административнотерриториальных единиц, надстраиваемых над входящими в них губерниями. В 1801 г. были созданы Белорусское, Литовское и Остзейское генерал-губернаторства, в 1802 - Малороссийское и Новороссийское, в 1803 году - Сибирское (в 1822 году разделенное на Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское), в 1809 году - Финляндское, в 1815 году (после Венского Конгресса и присоединения Польши) - наместничество в Царстве Польском (на правах генерал-губернаторства). А в 1816-1822 гг. в правительственных кругах активно муссировалась идея о разделении всей территории России на 12 генерал-губернаторств (по 3-5 губерний в каждой) с предоставлением генерал-губернаторам права приостанавливать на подведомственной им территории акты министерств, ведомств и даже Сената (высшего административного и судебного органа империи)10. Разумеется, в условиях централизованного государства подобного рода идеи были весьма скоро отвергнуты в силу своей абсолютной неприемлемости. Тем не менее, за генерал-губернаторами был сохранен статус высших военных и гражданских должностных лиц11 подведомственных им территорий, а создание новых генерал-
губернаторств активно (хотя и с разной интенсивностью) продолжалось и при преемниках Александра I. Так, при Николае I было создано два новых генерал-губернаторства - в 1832 г. Киевское (Юго-Западный край), а в 1844 году - Кавказское (Кавказское наместничество). При Александре II в 1867 году было создано Туркестанское генерал-губернаторство (Туркестанский край), а при Александре III за неполные полтора десятка лет было образовано еще три новых генерал-губернаторства (подробности см. в таблице 3).
Однако уже в царствование Николая II многим видным государственным деятелям империи стало ясно, что Российское государство нуждается в замене системы генерал-губернаторств, полномочия которых определяются личным доверием монарха, новой системой надрегио-нальных административно-территориальных единиц. В 1909 году Председатель Совета Министров Российской Империи П.А. Столыпин представил один из подобного рода проектов12 на рассмотрение Главы государства. По словам сына Петра Аркадьевича, А.П. Столыпина, «согласно проекту, значительная часть Империи должна была быть разделена на одиннадцать областей13. В каждой из них - областное земское собрание и областное правительственное управление. Туда должны были быть привлечены местные деятели. Областные земские собрания, образуемые на общих основаниях, принятых для земских выборов, получали широкие права местного законодательства по всем предметам, не имевшим общегосударственного значения.
Таблица 3. Генерал-губернаторства Российской империи XIX- нач. ХХ ввЛ и приравненные к ним административные единицы"'
Наименование административной единицы Количество входящих губерний (областей, округов) Наименование входящих территориальных единиц
Белорусское генерал-губернаторство (1801-1856 гг.) 3 Витебская. Могилевская и Смоленская (до 1832 года - также Минская) губернии.
Варшавское генерал-губернаторство ([Царство Польское. Привислянский край) (1815-1915) 10 Варшавская. Калишская. Келецкая. Л о мжи не ка я. Люблинская. Петракове кая. Плоцкая. Радомская. Седлецкая и Сува л кс ка я губернии
Восточно-Сибирское генерал-губернаторство (1822-1884) 3 Енисей<хая и Иркутская губернии. Якутская область.
Западно-Сибирское генерал-губернаторство (1822-1882 гг.) 3. Тобольская и Томосая губернии. Акмолинская и Семипалатинская области.
Иркутское генерал-губернаторство (1887-1917) 4 Енисей<хая и Иркутская губернии. Забайкальская и Якутская области.
Кавказское наместничество (1844-1917 гг.. в 1883-1905 гг. -Кавказская администрация, а также Кавказское главноначальсгво). 13 Бакинская. Е ли савет ополье кая. Кутаисская. Тифлисская. Черноморская. Эр ива некая губернии. Батумская. Дагестанская. Карсская. Кубанская. Терская области Закатальский и Сухумский округе.
Киевское генерал-губернаторство (1832-1915 гг.) 3 Волынская. Киевская и Подольская губернии.
Литовское генерал губернаторство (1801-1912) 3 Виленская. Гродненская и Ко венская губернии.
Малороссийское генерал-губернаторство (1802-1856). 3 Полтавская. Харьковская и Черниговская губернии.
Московское генерал-губернаторство (с особым статусом) генерал-губернаторство в границах Московской губернии Московская губерния (включая город Москву, имевиий статус отдельного градоначальства)
Новороссийское генерал губернаторство (1802-1873 гг.) 3 Таврическая и Херсонская губернии. Бессарабосая область.
Приамураюе генерал-губернаторство (1884-1917 гг.) 4 Камчатская. Приамурская и Приморская области. Сахалинский округ.
Прибалтийское (Остзейское) ге не рал-губе р нато р ство (1801-1876 гг.)
Сан кт-Пете р бу р гское генерал-губернаторство (с особым статусом)
Сибирское
генерал-губернаторство
(1803-1822)
Степное
генерал-губернаторство (1882-1917 гг.)
Туркестанское генерал-губернаторство (Туркестанский край) (1867-1917 ГГ.)
Финляндское генерал-губернаторство (Великое Княжество Финляндское) (1809-1917)
Курляндская, Лифляндская и Эстпяндская губернии.
генерал-губернаторство в границах Санкт-Петербургской губернии
Санкт-Петербургская губерния (включая город Санкт-Петербург, имевший статус отдельного градоначальства).
Енисейская, Иркутская, Тобольская и Томская губернии, Омская и Якутская области.
Акмолинская, Семипалатинская и Семиреченская области.
Закаспийская, Самаркандская, Сыр-дарьинская. Ферганская и Семиреченская области.
Або-Бьерненборгская, Вазаская, Выборгская, Куопиосская, Нюландская, Санкг-Михельская Тавастгусская и Улеаборгская губернии.
10 Об этом см. Б. Межуев. Генерал-губернаторства в системе местного управления России (http://www.archipelag.ru/geo-economics/kapital/system/local/?version=forprint).
11 Общая инструкция генерал-губернаторам определяла последних в качестве блюстителей «пользы государства и точного исполнения законов и распоряжений высшего правительства по всем частям управления во вверенном ... крае». По сути, конкретный объем прав последних, согласно той же инструкции, определялся «по непосредственному избранию и особому личному к ним доверию Его Императорского Величества», то есть на практике - лично монархом в каждом конкретном случае.
12 Разработанный товарищем министра внутренних дел С.Е. Кржижановским.
13 Не считая Финляндии (прим. авт).
На первых порах реформа должна была коснуться одиннадцати областей - Прибалтийской и Северо-
14 За исключением «временных» генерал-губернаторств - Галиции и Буковины (в составе Львовской. Перемышльской, Тарнопольской и Черновицкой губерний, существовало в 1914-1915 на временно отвоеванной у Австро-Венгрии территории), Рязанского (генерал-губернаторства «пяти губерний» - Воронежской, Орловской, Рязанской, Тульской, и Тамбовской - существовавшего в 1819-1826 гг.), Минского, Одесского, Оренбургского, Балтийского и Харьковского военных генерал-губернаторств и т.д.
Западной областей15, Польши, Правобережной и Левобережной Украины16, Московской области, Верхнего и Нижнего Поволжья17, Северной России (две облас-
18 19 20
ти) , Степной области (Западная Сибирь ) . ... Проект21 был представлен на рассмотрение Императора. Предполагаемым преобразованиям22 он выразил свое полное одобрение. Убийство моего отца положило конец этому замыслу.»23.
Так, не получив практического воплощения, канул в небытие последний в эпоху Российской Империи (и наиболее всесторонне проработанный в дореволюционной истории нашей страны) проект создания комплексной, всеохватывающей отечественной системы надрегиональных административно-территориальных единиц.
Список литературы:
Межуев Б. Генерал-губернаторства в системе местного управления России (http://www.archipelag.ru/geo economics/kapital/system/local/?version=forprint).
Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. : Полн. Собр. Речей в Государственной Думе и Государственном совете. 1906-1911 гг. М.: Мол. Гвардия. 1991.
Literature list:
Mezuev B. General-gubernatorstva in system of local management of Russia (http:// www.archipelag.ru/geo-economics/kapital/system/local/? version=forprint).
Stolypin P. A. Great Russia ... is necessary to us: Полн. Собр. Speeches in the State Duma and the State council. 1906-1911 М: the Pier. Guards. 1991.
Рецензия
на статью кандидата юридических наук, доцента Красноярского государственного аграрного университета В.Ю. МАЗУРОВА, «Территориальные единицы надрегионального уровня в дореволюционной России (краткий очерк)»
Рецензируемая работа представляет собой общее описание процесса эволюции развития системы и структуры российских надрегиональных территориальных единиц. Хронологические рамки указанного описания - с момента создания Русского централизованного государства до февраля 1917 года. Применительно к содержанию материала хотел бы отметить хорошую фактическую аргументацию критического отношения автора к территориальным преобразованиям эпохи Петра Великого. К сожалению, здравый критицизм опора на факты несколько изменяют автору при
15 Две отдельные области на территории, соответственно, современных Прибалтики и Белоруссии (прим. авт).
16 Образующих две отдельные области (прим. авт.).
17 Образующих две отдельные области (прим. авт.).
18 В основном совпадающих с границами Северного и СевероЗападного экономических районов современной России.(прим. авт.).
19 И большую часть современной территории Казахстана (прим. авт.).
20 При этом предусматривалось сохранение в структуре надре-гиональных территориальных единиц Империи двух наместни-честв (Дальневосточного и Кавказского) и двух генерал-губернаторств (Восточно-Сибирского и Туркестанского). Донская, Кубанская, Терская и другие казачьи области, а также Крым должны были получить особый статус (детали которого подлежали согласованию).
21 Предусматривающий, в частности, отделение от России территории Польши (намеченное на 1920 г.)
22 Предполагавшим, по сути, федерализацию Российской Империи (прим. авт.).
3 Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. : Полн. Собр. Речей в Государственной Думе и Государственном совете. 19061911 гг. М.: Мол. Гвардия. 1991. С. 21.
рассмотрении вопроса об эффективности системы российских генерал-губернаторств. Впрочем, содержащееся в статье описание малоизученного в отечественном государствоведении проекта «федерализации» России, подготовленного правительством П.А. Столыпина, все же предваряется признанием того, что указанная система, что называется, пережила свой век».
С точки зрения оформления материала обращает на себя внимание становящийся, по-видимому, традиционным для автора удобный формат табличного представления «системоообразующих» фактических материалов по определенным хронологическим периодам (а также по определенным типам территориальных единиц). В то же время основным недостатком текста, на мой взгляд, является отсутствие ссылок на современные описываемой эпохе источники.
В целом представленная статья может быть оценена положительно и рекомендована к публикации в журнале «Пробелы в российском законодательстве».
Доктор юридических наук, профессор, член-
корреспондент Российской академии образования
Ю.А. Дмитриев
