CC BY
51
Алсу БИКТАШЕВА
ГУБЕРНАТОРСКИЙ ОТЧЕТ КАК ПЕРСОНАЛЬНЫЙ ТЕКСТ
(первая половина XIX в.)
В данной статье анализируются отчеты казанских губернаторов первой половины XIX в., указания МВД по их унификации и типизации и маргиналии российских императоров на полях этих текстов. Это позволило услышать персональный голос авторов отчетов, выявить губернаторские инициативы и проследить реакцию на них верховной власти.
The article is devoted to the study of Kazan governors' reports of the first half of the 19th century, the instructions of the Ministry of Home Affairs on their unification and marginal notes of Russian Emperors. This made it possible to reveal governors' initiatives, expose personal attitude of the authors of the reports and trace the resaction of the supreme power to them.
Ключевые слова:
Российская империя, губернатор, отчет, служебная инициатива, технологии управления; policy, Russian Empire, governor, report, official initiative, administrative technologies.
БИКТАШЕВА
Алсу
Назимовна — к.и.н., доцент кафедры отечественной истории Казанского (Приволжского) федерального университета
Проблема строения вертикали власти в условиях дискретной политической территории, организация эффективного управления отдаленными от центра регионами актуальна для России во все времена.
В постсоветское время в нашей стране воспроизведена губернаторская модель государственного управления. Однако у нас до сих пор нет аналитического обобщения российского опыта губернского управления, и особенно явно ощущается дефицит знания о характере, механизмах и технологиях взаимодействия центральной («коронной») и местной власти. В данной статье речь пойдет о соотношении губернаторских инициатив и стратегии Министерства внутренних дел в первой половине XIX в.
Внедрение министерской системы управления в Российской империи способствовало изменению бюрократических представлений о «превышении власти» местных администраторов, т.е. о границах нормы их деятельности. Пресечение таковой обретало в то время массовый характер. Многочисленные примеры тому дает губернаторская отчетность, введенная в 1804 г. как способ связи с императором. Официальным посредником в этой коммуникативной цепи выступало МВД.
При изучении губернаторских отчетов исследователи традиционно сосредоточивали свое внимание на так называемом «регулярном» этапе их подачи (примерно с 1837 г.). Между тем, во времена Александра I отчету отводилась особая роль. Он задумывался как средство общения центра с периферией. Соответственно, его шаблон был призван структурировать и корректировать «восходящую коммуникацию».
Первый губернаторский отчет, поступивший в Петербург из Казани, состоял из трех разделов и статистического приложения в виде сводных ведомостей. Разделы были поделены на отделения. Третий раздел «Виды к предполагаемому усовершенствованию оных» должен был содержать информацию и предложения губернаторов «в отношении полицейских повинностей, в отношении казенных зданий, по вымощению улиц...» и т.д. Таким образом, добрая треть отчета посвящалась предложениям и инициативам глав губерний. Однако этот опыт соучастия губернаторов в управлении Российской империей оказался обойденным вниманием в
168
ВЛАСТЬ
2011 '03
отечественной историографии1. Мы полагаем, что фронтальное изучение отчетов казанских губернаторов Александровской эпохи позволяет выделить в них наиболее устойчивые сюжеты. Отделение «О частях требующих поправления или усовершенствования», как правило, начиналось с обоснования причин, их порождавших, затем подробно расписывались «местные нужды». Просьбы, предложения и убеждения губернатора повторялись из отчета в отчет, пока не появлялись «выписки» или «справки» Комитета министров по рассмотрению дел относительно решения или отклонения ходатайств казанских губернаторов. Это наводит на мысль, что практика повторов была вызвана не недобросовестностью правителя губернии и его подчиненных, а «медлительностью» рассмотрения заявленных проектов правительством. Об этом свидетельствуют и царские пометы на полях, а также пояснения членов Комитета.
Трехчастный шаблон отчета предоставлял возможность каждому губернатору активно участвовать в социальной и экономической жизни страны. Отчеты по Казанской губернии за 1804—1814 гг. составлялись под руководством гражданского губернатора Б.А. Мансурова2. Например, в отделении «О частях требующих поправления или усовершенствования», он расписывал нехватку полицейских чинов (начальник губернии настоятельно просил усилить городскую полицию), плохое состояние дорог. Мансуров неоднократно уверял министра внутренних дел в необходимости «вымощения» улиц булыжником, просил разрешения на деревянные настилы. Постоянной заботой губернатора стала нехватка в Казани чистой и здоровой воды, высокая смертность среди городских жителей.
Помимо полицейских и санитарных проблем, были и другие. В губернаторском отчете Б.А. Мансурова за 1805 г. излагалась целая программа необходимых административных преобразований. Буквально по пунктам были расписаны болевые точки казанской администрации, обусловленные географическими и социо-
1 Литвак Б.Г. Губернаторский годовой отчет // Очерки источниковедения массовой документации XIX - нач. XX вв. - М., 1979, с. 142.
2 Российский государственный исторический архив (далее - РГИА), ф. 1281, оп. 11, д. 49.
культурными особенностями региона3. Выход ему виделся в учреждении надворного суда по образцу обеих столиц. Но, по-видимому, не каждый руководитель губернии решался участвовать в обсуждении управленческих проблем. Многие стремились быть незаметными, скрываясь за статистикой подаваемых ведомостей, сухостью различных показателей и косностью официального языка письмоводства. Так, в отчетах казанского гражданского губернатора И.А. Толстого (за 1815-1817 гг.) трудно уловить его личное участие. Третий раздел его отчета сократился в объеме, стал лаконичнее. Это можно объяснить последствиями Отечественной войны 1812 г., трудностями финансирования, сворачиванием социальных проектов. Другой причиной тому может быть смена министра внутренних дел, реструктуризация МВД и создание Министерства полиции.
Вероятно, со временем направленность и качество подаваемой отчетности перестало удовлетворять верховную власть. Это предположение можно проиллюстрировать изменениями в структуре губернаторских отчетов во времена Николая I (в 1828, 1837, 1842, 1853 гг.). В новом шаблоне стал превалировать отраслевой подход, выходящий за рамки компетенций одного министерства. Отчет утратил значение индивидуального донесения. Заклишированный текст «образцовых отчетов» 1842 и 1853 гг. не требовал от губернаторов выражения собственного мнения или «видов по усовершенствованию»4. Теперь их личную инициативу можно было обнаружить лишь в незначительных по размеру разделах: «Виды предположения» и «Заключение». По-видимому, губернаторы перестали ощущать себя соуправи-телями губернии. Их диалог с императором обрел исполнительную тональность. Те же, кто решался проявить должностную инициативу, могли писать от своего имени непосредственно к императору, а также направлять служебные записки в Министерство внутренних дел.
Так, в 1845 г. перед назначением в Казань ярославский губернатор И.А. Боратынский в своем отчете прямо обратился к царю: «Я осмеливаюсь Всеподданнейше донести Вашему Императорскому Величеству, что для пользы службы необходимо преобра-
3 РГИА, ф. 1281, оп. 11, д. 49, л. 216.
4 Литвак Б.Г. Указ. соч., с. 146-147.
зование земских полиций, с предоставлением лучших и удовольственных способов этой части важнейшего государственного управления»1. И он был услышан монархом. На полях отчета имеется запись Николая I: «Совершенно справедливо, ибо все распоряжения правительства, сколь ни благодетельны и мудры, остаются без успеха, потому что исполнение их лежит на полициях, которые ныне в самом жалком положении». Затронутая проблема касалась последствий введения «Положения о земской полиции» от 1 января 1838 г. И.А. Боратынский прямым обращением к императору заявил о необходимости дальнейших преобразований уездной полиции.
К идее земского управления, воплотившейся в реформе 1864 г., законодатель подошел не сразу. По мнению М.М. Шумилова, сама по себе информация, сообщенная губернаторами в годовых отчетах, могла подтолкнуть не только к постановке, но и решению общегосударственных проблем.
Форма общения императора с губернатором посредством помет на полях отчета не раз обращала на себя внимание исследователей. Утвердилось мнение, что она необходима для понимания управленческих механизмов, приводимых в движение контрольно-распределительной функцией отчетной документации. И.И. Тхоржевский подразделял царские маргиналии на «вопросы», «повеления» и собственно «отметки»2. Иногда вопросы императора адресовались к самому губернатору с целью уточнения или пояснения полученных от него сведений, но в основном они были адресованы к различным ведомствам, компетенция которых позволяла разрешить ту или иную проблему. Резолюции императора на губернаторских отчетах учитывались на заседаниях Комитета министров. Скорость реакции на них зависела от расторопности делопроизводителей, возможностей финансирования «местных нужд», а иногда — от личных взглядов отдельных политиков.
Активным вмешательством в региональное управление отличался Николай I. Опосредованное прочтение было харак-
1 РГИА, ф. 1281, оп. 4, д. 59, л. 15-15(об).
2 Исторический обзор деятельности Комитета министров. Т. 4. Комитет министров в царствование императора Александра III / сост.
И.И. Тхоржевский, С.М. Середонин. - СПб., 1902, с. 118-121.
терно для Александра I и Александра II. Характер их помет не содержал прямых указаний. Они либо адресовались в Комитет министров, либо уже инициировались правительством. Как правило, на полях губернаторских отчетов встречались восклицательные и вопросительные знаки, фигурные скобки, аббревиатура NB (Nota bene — обрати внимание!), иногда отметки наносились грифелем разного цвета. Не исключено, что часть из них появилась в процессе подготовки документа к монаршему прочтению.
Имелись пометы и на отчетах казанских губернаторов. Первая из них была сделана в 1805 г. в том месте, где губернатор описывал региональную специфику для обоснования необходимости изменения губернского управления. «Высочайшая» реакция Николая I на заинтересовавшую его информацию чаще всего фиксировалась пометой NB! Эта аббревиатура выявляла сведения, требующие неотложного вмешательства. Реже встречаются оценочные заметки типа «хороший навели порядок». Прочтение отчета сопровождалось прямыми распоряжениями: «сообщить министру просвещения», «на дальнейшее соображение министра МВД». Очень часто использовался вопрос: «что решено?».
При Александре II царские пометы в отчетах почти исчезли, но встречаются подчеркивания карандашом и знаки препинания. В 1856 г. внимание Александра II привлекло число заложенных дворянских имений в Казанской губернии (542 имения из существующих 869). Он просил Комитет министров обсудить тенденцию роста этих показателей3.
Изучение отчета как персонального текста губернатора позволяет, прежде всего, конкретизировать коммуникативные функции этой разновидности исторических источников. Их фронтальное прочтение делает возможным выявление региональных специфик, приоритетных направлений деятельности начальника губернии, преемственности управленческих стратегий, личного вклада губернатора в дела вверенной ему губернии. Структурные изменения губернаторской отчетности позволяют судить о направленности диалога центра и периферии, исследовать технологии министерского управления.
3 РГИА, ф. 1263, оп. 1, д. 2683, л. 3.
