CC BY
58
ЭКОНОМИКА
УДК 330.331+343.352
ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО КАК КЛЮЧЕВОЙ ИНСТИТУТ ПОДАВЛЕНИЯ КОРРУПЦИОННОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ АКТИВНОСТИ
© В.А. Астафьев
Статья посвящена рассмотрению роли институтов гражданского общества в борьбе с усилением коррупционной экономической активности в России. В статье анализируются состояние гражданского общества в Российской Федерации и возможные направления его развития в контексте борьбы с коррупцией.
Ключевые слова: институты гражданского общества; коррупционная экономическая активность.
В условиях глобального экономического кризиса обострились проявления социальноэкономических, социокультурных и общественно-правовых диспропорций цивилизационного развития власти, общества, государственных институтов и социальных структур Российской Федерации. Вполне очевидно, что анализ динамики современного состояния российской государственности позиционирует коррупционную экономическую активность как ключевую угрозу национальной безопасности, как одно из самых серьезных системных препятствий на пути развития страны. Заметим, что именно коррупция ставит под угрозу сам факт существования государства, выступает основным препятствием для повышения уровня жизни населения, развития экономики, становления гражданского общества, борьбы с организованной преступностью. Кроме того, рост коррупции - один из основных барьеров на пути привлечения иностранных инвестиций и современных технологий в российскую промышленность. Таким образом, рассмотрение механизмов подавления коррупционной экономической активности является важной актуальной научной проблемой, анализу которой и посвящена данная статья.
Политическое руководство Российской Федерации вполне осознает степень опасности коррупционных проявлений в экономике страны [1]. Президент России Д.А. Медведев системно и настойчиво проводит в жизнь программу государственно-управленческих
мероприятий противодействия коррупции. Таким образом, политические решения российского руководства вполне определенно демонстрируют внимание к этой острой социально-экономической проблеме, представляющей серьезную угрозу национальной безопасности и экономическому суверенитету Российской Федерации. Так, в ноябре 2009 г. Д.А. Медведев указал в своем выступлении, что одной из главных проблем, которые существуют в российской экономике, является коррупция: «Здесь двух мнений быть не может. Россия будет и дальше предпринимать усилия для того, чтобы снижать коррупционную активность и наказывать тех, кто причастен к таким преступлениям». По мнению Президента, Россия в смысле проблемы коррупции не уникальна, коррупция - это явление, которое поразило практически всю планету, она есть в любой экономике: «Вопрос только в том, чтобы мы контролировали эти процессы, чтобы мы подавляли значительную часть коррупционных проявлений. И вот в этом смысле нам еще предстоит потрудиться» [2].
Коррупция в России должна стать не просто незаконной, а неприличной, и этому должно способствовать само общество, заявил Президент России Дмитрий Медведев в своем видеоблоге, размещенном на кремлевском сайте: «И еще, может быть, самое трудное: мы должны создать мотивацию к правовому, юридически корректному поведению. При помощи нормативных актов, при помо-
щи средств массовой информации, в результате работы институтов гражданского общества. И коррупция должна быть не просто незаконной. Она должна стать неприличной. Вот это, может быть, самое трудное» [2].
Проблема «Гражданское общество против коррупции» активно рассматривается и представителями других ветвей власти. Так, в Совете Федерации прошли парламентские слушания, в которых приняли участие депутаты Госдумы, представители федеральных и региональных органов госвласти, общественных организаций, научных кругов. По мнению участников, одна из главных проблем сегодня - то, что в сознании большинства россиян коррупция стала обыденным явлением. Сенаторы признают, что коррупция и гражданское общество - понятия несовместимые. Коррупция тормозит развитие общества. Необходимо внедрение системы мониторинга антикоррупционного права. Основные усилия должны быть направлены на профилактику коррупции, на выявление коррупционных рисков уже на стадии подготовки законопроектов.
Сенатор Б. Шпигель предложил обсудить такую меру, как «изъятие у органов исполнительной власти избыточных функций» (таких как лицензирование, аккредитация некоммерческих организаций) и передачи их общественным организациям, профессиональным ассоциациям и т. д. Он предложил создать рабочую группу и выработать перечень тех функций, которые можно было бы передать институтам гражданского общества. По итогам обсуждения участники дискуссии рекомендовали Федеральному Собранию разработать и принять федеральные законы «Об общественной экспертизе и общественном контроле в РФ» и «О нормативных правовых актах». Совету Федерации - рассмотреть вопрос о внесении изменения в Регламент верхней палаты российского парламента в части обязательного проведения антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов [3].
В России в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции, отмечалось на встрече. В Национальном плане противодействия коррупции и Федеральном законе «О противодействии коррупции» общественный контроль определен в качестве
превентивных мер по профилактике коррупции. Заметим, что в плане мероприятий Совета Федерации по противодействию коррупции на 2009-2010 гг. для антикоррупционной оптимизации законотворческого процесса предусмотрен порядок проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов, а также методики и критерии их оценки на коррупциогенность. Вполне очевидно, что основные усилия должны быть направлены на профилактику коррупции, на выявление коррупционных рисков уже на стадии подготовки законопроектов. Антикоррупционная экспертиза как реальная превентивная мера по борьбе с коррупцией должна превратиться в системную составляющую, в часть нормотворческого процесса уже на ранних этапах его проведения.
Так, Федеральный закон № 94 о закупках для государственных нужд изначально планировался как антикоррупционный, а на деле вышло с точностью до наоборот. Чтобы выиграть конкурс, необходимо предложить самую низкую цену. Поэтому маленькие компании, предлагающие самые низкие цены, одерживают победу в конкурсе, но при этом они не могут гарантировать качество закупок, что абсолютно неприемлемо, если речь идет о лекарствах или продуктах питания. Кроме того, закон оказывает негативное влияние на деятельность общественных организаций, которые вынуждены участвовать в конкурсах на аренду помещений наравне с коммерческими организациями.
Заметим, что само понятие «коррупция» неоднозначно. Латинское слово «соггцрйо» имело следующие значения: 1) совращение, подкуп; 2) порчу, упадок; 3) извращенность, превратность; 4) расстройство, расшатанность, плохое состояние [4].
В целом в современной трактовке, принятой в международном праве, под коррупцией понимают:
1) социальное явление, включающее совокупность этических и правовых нарушений, выражающихся в использовании служащими своего статуса в целях незаконного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ, а также предоставление им таких благ и преимуществ;
2) использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими, либо служащими коммерческих
или иных организаций (в т. ч. международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в т. ч. неимущественного характера), либо предоставление последним таких преимуществ;
3) не предусмотренное законом принятие материальных и нематериальных благ и преимуществ публичными служащими (государственными, муниципальными служащими; лицами, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов; иными лицами, исполняющими публичные функции), а также подкуп данных лиц путем предоставления им указанных благ и преимуществ физическими и юридическими лицами;
4) подкупаемость и продажность государственных, муниципальных или иных публичных служащих, либо служащих коммерческих или иных организаций (в т. ч. международных), достигшие такого уровня распространенности, при котором незаконный порядок реализации вышеуказанными лицами своих служебных полномочий становится господствующим. Как следует из этого определения, «коррупция» относится не только к государственным, но также и к коммерческим структурам и общественным организациям [5].
Примечательно, что ущерб и негативные последствия коррупции многообразны: помимо неэффективного расходования материальных и финансовых ресурсов, происходит дискредитация демократических ценностей, растет недоверие к властям. Основными причинами коррупции в странах с экономикой переходного периода, к которым относится Россия, являются экономический упадок, политическая нестабильность, неразвитость и несовершенство законодательства, неэффективность институтов власти, слабость институтов гражданского общества, отсутствие прочных демократических традиций. По мнению А.Н. Соколова, коррупция, гражданское общество и правовое государство как государственно-правовые явления тесно связаны и взаимообусловлены, т. е. их генезис, существование, функционирование и развитие зависят напрямую от состояния каждого из них [6].
Вполне очевидно, что в странах, где отсутствуют демократические традиции, приходится доказывать, что основным звеном в
антикоррупционной системе является не государственный аппарат, а гражданское общество с его институтами. Именно оно должно быть генератором антикоррупционной политики и подталкивать государственные органы к ее осуществлению. Основой для сильного гражданского общества является частная собственность, рыночная экономика с честной конкуренцией, демократический политический режим. А значит, в современной России необходимо принятие мер по развитию частной собственности; по оптимизации государственного вмешательства в экономику; по развитию малого и среднего бизнеса; по обеспечению добросовестной конкуренции; по сокращению бюрократических дискреционных полномочий чиновников.
Эксперты признают, что борьба с коррупцией нередко нерезультативна потому, что в России отсутствует взаимодействие в антикоррупционной деятельности между исполнительными, законодательными и судебными органами государственной власти и институтами гражданского общества. В то же время в мировой практике накоплен серьезный результативный опыт государств в борьбе с коррупцией. Определенный опыт антикоррупционной деятельности имеется и в России. Это, в первую очередь, работа государственных институтов власти - ФСБ, МВД, Счетной палаты РФ, Генеральной Прокуратуры. Это и предложения общественных организаций, например, фонда «Индем», а также, в частности, разработанный МОО «Общественный антикоррупционный комитет» проект «Основных направлений общественной и государственной антикоррупционной деятельности в России», инициативы ряда других структур гражданского общества. Совершенно очевидно, что без обобщения опыта и координации действий между всеми заинтересованными силами искоренение в России коррупции как системы общественных отношений невозможно.
Успех борьбы с коррупцией во многом зависит от выявления и учета причин и условий, которые ее порождают. Данные причины состоят в неисполнении государственной властью законов, широком развитии теневой экономики, слабости гражданского общества, взяткоемости законодательства. В связи с этим процесс искоренения причин коррупции заключается в строительстве современ-
ного демократического, правового государства, эффективной рыночной экономики, формирования сильного гражданского общества, создании условий для развития свободной, созидательной, активной и ответственной личности.
Данный процесс должен начаться с исполнения законов. Беззаконие власти - это неисполнение государственной властью своих обязанностей. Беззаконие лишает главный субъект рыночных отношений - малый и средний бизнес - возможности свободного и эффективного развития. Беззаконие лишает личность - главную движущую силу гражданского общества - возможности развивать свои способности, права и свободы. Соблюдение же законов позволяет развивать созидательный потенциал человека, открывает возможности для широкого развития малого и среднего бизнеса, позволяет работать конкуренции, внедрять инновации и наукоемкие технологии. В итоге соблюдение законов создаст благоприятные условия для роста экономики, ликвидации бедности, формирования сильного среднего класса, эффективного государства, конкурентоспособной
страны. Чтобы государственная власть добросовестно исполняла законы, общество должно ее постоянно контролировать. Гражданское общество должно осуществлять пристрастный аудит расходования средств налогоплательщиков, работы судов, правоохранительных органов по соблюдению прав и свобод человека. Важнейшим условием такого контроля является информационная прозрачность органов власти.
Информационный обмен в современном обществе способствует формированию новой среды обитания, новых социальных и моральных ценностей, нового образа жизни и новых принципов управления. Информационно закрытые системы сегодня неконкурентоспособны. Поэтому информационная прозрачность - движущая сила общества и власти. Она не только влияет на изменение правил поведения власти, повышая ее ответственность и эффективность работы на благо общества, но и способствует качественному изменению самого общества.
Вот почему такие успешные страны, как Финляндия, Дания, Исландия, Новая Зеландия, где, по данным «Трансперенси Интернешнл», практически нет коррупции, зани-
мают первые места по уровню свободы прессы в рейтингах международной организации журналистов «Репортеры без границ». В то же время самые коррумпированные страны занимают последние места в рейтинге свободы прессы. В 2004 г., например, Россия занимала по этому рейтингу 140 место из 167 стран.
Финансы структурообразующих компаний - «Газпрома», РАО «ЕЭС», АО «Российские железные дороги» - остаются крайне непрозрачными не только для внешних наблюдателей, но и для совладельцев-акцио-неров. Это касается как издержек, так и финансовых потоков, анализ которых затруднен сложной и во многом запутанной системой внутреннего учета, перекрестным субсидированием, большим количеством дочерних и аффилированых структур, непрофильных активов. Многое остается неясным и в части мотивов принимаемых инновационных решений. В то же самое время происходит постоянное давление со стороны этих монополий, направленное на регулярное и значительное повышение цен и тарифов на их продукцию, услуги.
В связи с этим внедрение финансовой и административной прозрачности в работу естественных монополий позволит оздоровить их финансовое состояние, навести порядок в их финансовой отчетности, отсечь структуры, которые заняты коррупционной деятельностью. Обстановка финансовой и административно-управленческой прозрачности позволит затем заняться реструктуризацией РАО «ЕЭС», «Газпрома», «РЖД», «Связьинвеста» и т. д. Только гласность и открытость деятельности российских монопольных гигантов станет условием их разукрупнения и частичной приватизации.
Процесс искоренения причин коррупции, т. е. неэффективности государства, неразвитости гражданского общества, теневого характера и сырьевой направленности экономики, наконец, взяткоемкого законодательства, начинается сегодня с каждого отдельного человека, его правового и гражданского самоопределения и самовыражения. Борьба с коррупцией есть ни что иное, как борьба граждан за свои права, за ответственную, честную и эффективную государственную власть, а в конечном итоге, за достойную, безопасную, благополучную жизнь. Чтобы
достичь данных целей, гражданское общество должно установить общественный контроль над деятельностью государственной власти.
По мнению директора Института федерализма и гражданского общества А. Аринина, активизация работы Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией позволила качественно усилить антикоррупционную деятельность в стране. Все это вызывает позитивный резонанс в мировом сообществе, поскольку будет продемонстрирована открытость и готовность российской власти решать одну из наиболее острых и сложных проблем.
Вполне очевидно, что в современной России необходимо формировать нормальную независимую судебную систему, снижать уровень коррупции в правоохранительных органах, рейдерство.
Необходимо учитывать и современное состояние гражданского общества в России при разработке антикоррупционных мероприятий. Так, по оценкам экспертов Высшей школы экономики, был уточнен индекс гражданского общества в России. Это был прикладной научно-исследовательский проект, реализуемый по методологии и в партнерстве со Всемирным альянсом за гражданское участие (CIVICUS).
CIVICUS, будучи международной неправительственной организацией, объединяющей более 450 организаций, занимается не только исследованиями, но и создает постоянно действующие «площадки», где можно обсуждать и разрабатывать дальнейшие пути развития и укрепления гражданского общества в различных странах, в т. ч. и в России. В рамках проекта ключевым моментом является сбор эмпирической информации. Используемая методология включала анализ литературы, всероссийские репрезентативные опросы населения, всероссийское обследование НКО, экспертные опросы, анализ показателей Всемирного банка, организаций «Freedom House», «Transparency international» и «Social Watch», контент-анализ публикаций в СМИ, кейс-стади, дискуссионные онлайн-группы. Графической иллюстрацией полученных результатов в рамках проекта «Индекс гражданского общества CIVICUS» является т. н. «алмаз гражданского общества», строящийся с учетом
почти 70 индикаторов, которые агрегируются в 28 показателях, а затем сворачиваются в пять осей измерения:
- общественное участие - мера (глубина) вовлечения индивидов в социальные и политические инициативы;
- уровень организации - степень институционализации, характеризующая гражданское общество;
- практикуемые ценности - степень, в которой гражданское общество практикует некоторые базовые ценности;
- воспринимаемое воздействие - мера, в которой гражданскому обществу удается оказывать воздействие на социальную сферу и политику;
- внешняя среда - условия (например, социально-экономические, политические и культурные переменные), в которых функционирует гражданское общество.
Каждая ось характеризует то или иное измерение гражданского общества. Что касается внешней среды, то ее графическое изображение в виде круга покрывает сам «алмаз». Из этого можно сделать вывод, что эта среда в России для работы гражданского общества скорее благоприятная, чем наоборот. Говоря образно, в стране существует среда для выращивания «алмаза». Если посмотреть на «алмаз», то видно, что его «грани» сбалансированы, практически ни одна из них не доминирует. Правда, значение показателя по уровню организации и, соответственно, степени институционализации чуть выше, чем другие показатели, но в целом «алмаз» гармоничен.
Каковы же показатели российских измерений? Что касается широты общественного участия, то 9 % российского населения участвует в деятельности некоммерческих организаций, 5 % что-то делает добровольно для НКО определенных типов. Так или иначе, 28 % россиян вовлечено в повседневное общение в каких-то объединениях, не являющихся НКО, но открывающих возможность для регулярного общения. Весьма интересен показатель «глубина общественного участия» - 15-17 %. И почему же на фоне 9 % «широты» общественного участия его глубина почти в два раза больше? «Это говорит о том, что 15 процентов россиян из числа тех, кто участвуют в деятельности НКО и гражданских инициатив, участвуют и в деятель-
ности более чем одной такой организации и инициативе». То же самое касается и волонтерства: «17 процентов россиян из тех, кто что-то делает добровольно и по своему желанию, делают это для более чем одной общественной организации или гражданской инициативы» [7].
Одним из важных показателей внимания высшего руководства Российской Федерации к проблемам общественного противодействия коррупции является выступление в ноябре 2009 г. Президента Д.А. Медведева на заседании Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. По мнению Президента России, важной является работа по совершенствованию правового статуса наших некоммерческих объединений. Неслучайно в Национальном плане противодействия коррупции реализация системы мер, направленных на совершенствование функционирования государственного аппарата, напрямую увязана с реализацией прав граждан на получение достоверной информации, повышением независимости средств массовой информации. Примечательно, что на антикоррупционное мировоззрение граждан нашей страны можно и, главное, нужно влиять. Одним из способов является целенаправленное правовое просвещение, даже пропаганда отрицательного восприятия коррупции. Здесь должна превалировать роль тех СМИ, которые обеспечены государственной поддержкой. Вторым направлением должно стать профилактическое воздействие независимых СМИ, направленное на разоблачение коррупционеров, освещение коррупционных сделок и факторов, влияющих на существование коррупции. Тайный коррупционный сговор, преданный гласности и попавший в зону прозрачности, подвержен общественному контролю и влиянию. На практике это приводит к повы-
шению риска у коррупционера быть разоблаченным, отказу от коррупционных схем и, в конечном счете, сокращению коррупции. Реализация согласованных мер будет шагом вперед к противодействию коррупции.
Таким образом, вполне очевидно, что проводимый политическим руководством Российской Федерации курс на подавление коррупционной экономической активности является вполне последовательным, способствует формированию гражданской позиции населения, развитию элементов гражданского общества, формированию политической стабильности и макроэкономической динамики устойчивого развития российской государственности.
1. Казаченкова О. В. Коррупция как системная угроза национальной безопасности: проблемы противодействия и ликвидации // Право и политика. 2009. № 12.
2. иКЬ: http://www.kreml.org.
3. иКЬ: http://www.garant.ru.
4. Латинско-русский словарь. М., 1976. С. 266.
5. иКЬ: www.transparency.org.ru.
6. Соколов А.Н. Коррупция, гражданское общество и правовое государство // Журнал Российского права. 2008. № 8.
7. иКЬ: http://hse.ru.
Поступила в редакцию 15.11.2009 г.
Astafev V.A. Civil society as the key institute of suppression of corruptional economic activity.
The аrticle is devoted to consideration of a role of civil society institutes in struggle against strengthening of corruptional economic activity in Russia. In the article condition of civil society in the Russian Federation and possible directions of its development in context of fight against corruption are analyzed.
Key words: institutes of civil society; corruptional economic activity.
