CC BY
308
УДК 347
КОРРУПЦИЯ КАК ДЕСТРУКТИВНЫЙ ФАКТОР И ЭЛЕМЕНТ ЧАСТНОПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: УСЛОВИЯ, ПРИЧИНЫ, ФОРМЫ ПРОЯВЛЕНИЯ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ОСНОВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ1
© Нина Сергеевна ЦИНЦАДЗЕ
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат исторических наук, доцент кафедры гражданского права, e-mail: [email protected]
Рассмотрены проблемы коррупции в сфере частноправовых отношений. Анализируются условия, причины и формы проявления коррупции в частном праве России, проблемы законодательного и правоприменительного обеспечения борьбы с ней. Делается вывод о том, что коррупция пронизана разнообразными формальными и неформальными сетевыми связями как публично-правового, так и частноправового характера, что требует использования наряду с публично-правовыми гражданско-правовых мер борьбы с ней, а также сочетание правовых и неправовых регуляторов противодействия коррупции.
Ключевые слова: коррупция; обход закона; частноправовые отношения; традиционные неформальные институты; конфискация в гражданском порядке.
В современном мире коррупция стала одной из острых глобальных проблем человечества, порожденной несовершенствами государственного аппарата, законодательства, социального устройства, деформацией морально-этических и нравственных устоев отдельных представителей власти и социума. Международное движение по противодействию коррупции Transparency International ежегодно измеряет уровень восприятия коррупции в государственном секторе той или иной страны и составляет рейтинг Индексов восприятия коррупции (ИВК), основанный на данных опросов, проведенных среди экспертов и в деловых кругах. Так, ИВК Transparency International за 2012 г. показывает, что по всему миру это явление продолжает оказывать разрушительное воздействие на государство и общество. Две трети из 176 государств, включенных в Индекс за 2012 г., набрали менее 50 баллов по шкале от 0 (самый высокий уровень восприятия коррупции) до 100 (самый низкий уровень восприятия коррупции). По данным ИВК за 2012 г., первое место разделили Дания, Финляндия и Новая Зеландия, набравшие по 90 баллов.
1 Статья подготовлена по результатам научноисследовательских работ, реализуемых в рамках Федеральной целевой программы «Научные и научнопедагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг. (Государственный контракт
№ 14.В37.21.0552).
Афганистан, Северная Корея и Сомали снова оказались на худших позициях рейтинга. В число стран, показавших недостаточно хорошие результаты, вошли государства Еврозоны. В ИВК в 2012 г. Россия набрала 28 баллов и заняла 133 место из 174 возможных [1]. Если сравнивать с показателями предыдущих лет, то можно отметить определенную положительную динамику: в ИВК в 2011 г. Россия заняла 143 место из 183 возможных, в
2010 г. - 154 место из 178 возможных [2; 3]. Однако ситуация еще очень далека от стабильной. По данным Следственного комитета Российской Федерации, за 9 месяцев 2012 г. из 112 тыс. 598 преступлений было расследовано 5 тыс. 660 преступлений, связанных с получением и дачей взяток, окончено уголовных дел о коррупционных преступлениях -5 тыс. 037 [4]. По словам председателя Следственного комитета РФ А.И. Бастрыкина только за 9 месяцев 2012 г. было возбуждено более 20 тыс. уголовных дел коррупционной направленности, «то есть каждое десятое дело, которое было расследовано, направлено на борьбу с коррупцией» [5].
Несомненно, в каждой отдельной стране коррупция имеет свои особенности, обусловленные закономерностями исторического развития. Например, в Российском государстве несколько столетий существовала система «кормлений» чиновников на местах, которая заложила основы мздоимства. Об-
щим, однако, для всех стран, пораженных коррупцией, является то, что она и ее побочные продукты жизнедеятельности обладают высокими резервами выживаемости, сопротивляемости легальным методам борьбы с ними. Они как типы традиционных неформальных институтов легко адаптируются к стремительно меняющимся условиям, при необходимости - эволюционируют в иные формы [6]. Причем стало привычным рассматривать коррупцию лишь с публично -правовых позиций: административно-правовой, финансово-правовой и уголовно-правовой. Однако коррупция во всех ее проявлениях представляет собой гораздо более сложное явление, принизанное разнообразными формальными и неформальными сетевыми связями как публично-правового, так и частноправового характера. В частности, прослеживается четкая взаимосвязь между уровнем коррумпированности государственного аппарата и состоянием делового климата в стране: чем выше первый показатель, тем, естественно, ниже второй. Общепризнанными для стран с рыночной организацией экономики благоприятными условиями для развития частной инициативы и предпринимательства являются реальное соблюдение и защищенность права частной собственности, эффективно действующее антимонопольное законодательство, беспрепятственный доступ на рынок новых хозяйствующих субъектов, отсутствие искусственно создаваемых административных барьеров для развития бизнеса и инвестиционной деятельности, развитый комплекс объектов бизнес-инфраструктуры и равный доступ к ним, отлаженный и прозрачный механизм арендных отношений, соблюдение контрагентами принципов добросовестности и делового сотрудничества и пр. По многим из этих показателей Россия явно не соответствует статусу экономически и инвестиционно привлекательного международного партнера. Так, в подготовленном Российским союзом промышленников и предпринимателей (далее -РССП) «Докладе о состоянии предпринимательского климата в 2007-2011 гг.» отмечается, что уровень защищенности частной собственности - один из наиболее тревожных показателей развития бизнеса в стране: в 2007 г. 65 % опрошенных оценивали уровень защищенности частной собственности как
низкий, более половины опрошенных в 2011 г. не видели значимых улучшений в данной сфере, более 20 % полагали, что ситуация ухудшилась [7, с. 32].
Как отмечают авторы доклада, компании достаточно часто сталкиваются с нарушением своих прав со стороны конкурентов: недобросовестная конкуренция остается наиболее частым случаем нарушения прав предпринимателей. Доля компаний, которые сталкиваются с нарушением своих прав со стороны органов власти, медленно, но тоже растет. Проблема преференций, которые получают конкуренты от региональных администраций, обострилась в кризисном 2009 г. По мнению экспертов РССП, это не вызывает удивления - наряду с более-менее прозрачными антикризисными программами активизировались и неформальные, незаконные формы поддержки. Чаще других с преференциями сталкиваются компании сельского хозяйства и в сфере образования и здравоохранения [7, с. 85-86].
Уровень коррупционности отношений бизнеса и власти по итогам опросов бизнес-сообщества эксперты РССП оценивают как высокий. Уровень коррумпированности различных органов власти оценивается достаточно высоко. Как наиболее коррумпированные воспринимаются правоохранительные органы. Сравнительно невысоки оценки уровня коррумпированности судебной системы, а традиционным лидером по самому низкому уровню коррупции являются федеральные органы законодательной власти. Многие органы власти являются проблемными партнерами для бизнес-сообщества. Доля компаний, «столкнувшихся» за последние два года с тем или иным органом власти, колеблется от 78 % (миграционная служба) до 98 % (налоговая инспекция). Причем в 2007 г. интенсивность взаимодействия с большинством органов оценивалась как существенно более низкая, в частности такая ситуация наблюдается в отношении МВД (доля компаний, которые не сталкивались с МВД, снизилась с 42 % в 2007 г. до 22 % в
2011 г.), и особенно антимонопольной службы (снижение с 41 до 14 % соответственно). Наиболее сложными партнерами для бизнес-сообщества в 2011 г. компании называли налоговую инспекцию, Ростехнадзор и пожарную службу. При этом только налоговая ин-
спекция входит в первую тройку и по активности, и по проблемности взаимодействия [7, с. 99-101].
Наиболее востребованным инструментом защиты прав предпринимателей, по данным экспертов РССП, является судебная система, которая лидировала на протяжении всех пяти лет, несмотря на снижение ее востребованности в 2009 г. При этом составители доклада отметили, что в 2011 г. резко возросла доля компаний, которые убеждены в отсутствии эффективных способов защиты своих прав [7, с. 87-88]. Позитивным трендом, как считают специалисты РССП, можно признать то, что в целом компании вернулись к приоритету легальных способов взаимодействия бизнеса с органами власти (лоббизм, выборы, конференции, финансирование партий и т. д.) и считают их более эффективными в текущих условиях. Однако нелегальные методы (подкуп чиновников, давление с помощью криминальных структур и т. д.) не ушли в прошлое - они востребованы третью компаний. Среди легальных инструментов взаимодействия бизнеса с органами власти наиболее востребованными являются личные контакты с представителями власти и местного самоуправления. Второе место уже второй год занимает работа через бизнес-ассоциации и отраслевые объединения. Если в оценке регулирующего воздействия, как отмечают составители доклада, пока принимает участие небольшое количество компаний, то работа в трехсторонних комиссиях вошла в число востребованных инструментов легального взаимодействия бизнеса и власти [7, с. 96]. Среди практических методов борьбы с коррупцией предприниматели называли такие, как повышение ответственности в отношении коррупционеров и ликвидация возможностей для коррупционного поведения через прозрачность, непротиворечивость законодательства и независимую общественную экспертизу [7, с. 100-101].
Вместе с тем, по сведениям специалистов РССП, позитивную оценку у делового сообщества получили усилия государства по улучшению качества законодательной базы регулирования предпринимательской деятельности. Те, кто полагает, что качество законодательства не изменилось, преобладают в выборке, вместе с тем доля тех, кто поло-
жительно оценивает достигнутый прогресс, более чем на 15 % превышает долю компаний, полагающих, что законодательство ухудшилось. При этом почти 60 % компаний в 2007 г. негативно оценивали качество законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность. При этом компании-экспортеры оценивают изменение законодательной базы значительно ниже, чем остальные компании [7, с. 32].
Взяточничество - не единственная форма современной коррупции, негативно влияющей на частноправовые отношения. Теневой сектор общественных отношений генерировал иные формы коррупционного взаимодействия. Ее акторами активно используются как вполне легальные (обход закона в силу несовершенства отдельных нормативных актов и практики их применения), так и нелегальные методы коррупционных действий (различные коррупционные связи, напрямую нарушающие нормы законодательства, коррупционные подкупы, «откаты»). Повышенной взяткоемкостью обладает пресловутый федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [8]. Коррупционные схемы активно используются в процессе совершения сделок приватизации государственного и муниципального имущества. Часто гражданские правоотношения пронизывают элементы бытовой коррупции: вознаграждения за гарантированные государственные и муниципальные услуги, подкуп чиновников с целью быстрого получения необходимых справок и документов и пр.
Факторами, тормозящими борьбу с коррупцией, являются неоконченная судебная реформа, неразвитый институт контроля над государственным аппаратом со стороны гражданского общества, отсутствие ясности и прозрачности в работе государственных и муниципальных органов власти, неэффективная работа контрольно-надзорных инстанций, отсутствие четко разработанных открытых регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг гражданам и юридическим лицам. Этот список можно продолжить. Очевидно и то, что многие проблемы в указанной сфере связаны не только с несовершенством законов, но и с их
ненадлежащим применением. Существует явная рассогласованность между позитивным правом и его реальным воплощением в жизнь.
Коррупция, негативно проявляясь в политической, социальной, экономической, духовно-нравственной сферах жизни государства и общества, требует использования комплексных мер борьбы с ней. Одних карательных уголовно-правовых мер недостаточно. В частноправовой сфере акцент следует переносить на восстановление имущественной сферы потерпевшей от коррупционных действий стороны, возмещение материального и морального вреда от них. В международном праве существуют конвенции, направленные на антикоррупционную борьбу: конвенция ООН против коррупции [9], конвенции Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» [10] и «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» [11]. Россия подписала и ратифицировала пока две: Конвенцию ООН против коррупции и Конвенцию Совета Европы об уголовно-правовой ответственности за коррупцию. Однако конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, предусматривающую гражданско-правовые регуляторы борьбы с ней (в частности, конфискация в гражданском порядке, т геш, т. е. изъятие денег, ценных бумаг и имущества обвиняемого в совершении преступления, если их размер «не соответствует законным источникам доходов этого лица, и имеются обоснованные подозрения, что оно нажито преступным путем, в частности, за счет коррупции»), наша страна не подписала и не ратифицировала. В мировой практике такая конфискация в гражданском порядке не требует осуждения и не ограничена собственностью виновного, т. е. может применяться к собственности третьих лиц, например, родственников или соучастников совершенных преступлений. Не является для такой конфискации препятствием и недоступность для правосудия подозреваемого в совершении преступления [12]. В гражданском порядке на самого подозреваемого в совершении преступления, в т. ч. и коррупционного, переносится бремя доказательства того, что деньги, ценные бумаги и имущество, подлежащие конфискации, имеют законное происхождение.
В современном мире конфискация имущества в гражданском порядке у подозреваемых в совершении преступлений применяется во многих странах мира, и стала существенным фактором снижения уровня организованной преступности и коррупции. В частности, такая конфискация действует в Италии с 1980-х гг. и в 2008-2009 гг. позволила конфисковать у мафии почти 10 тыс. объектов недвижимости. В Норвегии институт т. н. «расширенной конфискации» позволяет изымать все имущество нарушителя, если он не докажет его законное происхождение, а также имущество его бывшей или нынешней супруги. В США под конфискацию в гражданском порядке может попасть подозреваемый в совершении одного или нескольких преступлений из более чем 60 типов, конечно, «если существуют доказательства, что имущество было получено в период совершения преступления и законные источники его получения отсутствуют» [13].
В текущем году Президент РФ сформулировал поручение руководителю Администрации Президента РФ, председателю президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции организовать рассмотрение на заседаниях президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции вопроса о Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г. [14]. Как сообщал в декабре 2010 г. департамент новых вызовов и угроз Министерства иностранных дел РФ, вопрос о подписании РФ данной конвенции прорабатывается [15].
Антикоррупционное законодательство РФ в части контроля доходов и расходов чиновников дополнено очень важными нормативными актами: Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» [16], закрепляющим право прокуратуры в порядке гражданского судопроизводства обращаться в суд с заявлением об обращении в доход РФ земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций чиновников, которые были приобретены в результате необоснованного обогащения; постановлением Правительства РФ от 21 августа 2012 г. № 841 «О соблюдении работниками государ-
ственных корпораций и государственных компаний положений статьи 349.1 Трудового кодекса РФ» [17], предусматривающим требование о представлении работниками государственной корпорации (государственной компании) сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
В определяющем вектор развития страны на ближайший период Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, озвученному в День Конституции РФ 12 декабря 2012 г., были сформулированы задачи новой модели государственного управления: открытость и прозрачность для общества результатов работы всех звеньев государственного механизма и уровней власти; повсеместное внедрение новых форм и методов контроля; адекватная мотивация государственных и муниципальных служащих на фоне повышения их персональной ответственности за качество работы; ограничение прав чиновников и политиков на зарубежные счета, ценные бумаги и акции; публичная отчетность контрольно-надзорных органов об итогах проверок, а также о затраченных на их проведение финансовых и людских ресурсах.
В числе приоритетных направлений государственной политики Президентом была обозначена и борьба с коррупцией. При этом, как подчеркнул глава государства, ни одна бизнес-структура не должна пользоваться привилегиями от близости к исполнительной, законодательной или судебной власти, причем любого уровня. Мерами антикоррупционной борьбы, по его убеждению, должны стать: контроль над доходами и имуществом, а также над расходами и крупными приобретениями чиновников, руководителей госком-паний, их ближайших родственников; зависимость уровня вознаграждения руководителей бюджетных организаций от качества работы организации и средней заработной платы основного персонала; принятие закона о федеральной контрактной системе, предусматривающего аудит эффективности и целесообразности бюджетных расходов, закупок государства и госкомпаний, а также публичную отчетность о ходе и результатах исполнения государственных контрактов; закрепление за правящей партией и парламент-
ской оппозицией права выдвигать кандидатуры на пост председателя, заместителя и аудиторов Счетной палаты РФ; поддержка активного гражданского участия и общественного контроля; обеспечение эффективных гарантий защиты собственности и выполнения договоров, деоффшоризация российской экономики [18].
Итак, коррупция обладает всеохватывающими и всепроникающими свойствами, что превратило ее в распространенный элемент частноправовых отношений в России. Одновременно коррупция является сильным негативным фактором, тормозящим развитие рыночных экономических отношений как их основы. Усиление авторитета частного права в стране, дополнение имеющихся публичноправовых регуляторов антикоррупционной борьбы гражданско-правовыми механизмами (с учетом исторических традиций и особенностей правовой системы) позволит, на наш взгляд, создать комплексный подход к устранению изучаемого социально-правового явления и привести к действенным результатам. Причем не стоит абсолютизировать победное над коррупцией действие закона, важно сбалансированно сочетать справедливые меры борьбы с ней, обеспеченные как силой государственного принуждения, так и совести. Опыт многих стран, успешно сокративших у себя коррупцию, указывает на то, что сочетание правовых и неправовых регуляторов (прежде всего, мораль, религия, общественное порицание) противодействия коррупции дает устойчиво положительный эффект [13]. В России с ее глубокими религиозными корнями идей нестяжательства, благотворительности в истинном понимании, душевного милосердия, коллективизма, мирного сосуществования народов разных культур и верований, морально-нравственный компонент в борьбе с коррупцией обладает высоким потенциалом, способствующим значительно перетянуть чашу весов в сторону справедливости, законности и правопорядка.
Средний класс, который всегда был опорой реформаторским государственным инициативам, является социальной основой модернизации страны сегодня. Однако при высоком уровне коррупции он рискует быть либо утраченным вовсе, либо вытесненным иными социальными группами, далекими от
истинно буржуазной идеологии, нацеленными на сиюминутное обогащение и бегство под юрисдикцию зарубежных стран. В обоих случаях власть теряет одного из надежных партнеров, что неизбежно повлечет крах либеральных модернизационных мероприятий. Снижение уровня коррупции является важной не только социально-экономической, но и политической задачей, от успешной реализации которой зависит стабильность выбранного курса развития России, внутренний и внешний суверенитет страны.
1. Россия в Индексе восприятия коррупции-2012: новая точка отсчета. Центр Антикоррупционных исследований и инициатив. иКЬ: http://www.transparency.org.ru/indeks-vos priiatiia-korruptcii/rossiia-v-indekse-vospriiatiia-korruptcii-2012-novaia-tochka-otscheta. Загл. с экрана.
2. Индекс восприятия коррупции-2011. Центр Антикоррупционных исследований и инициатив. иКЬ: http://www.transparency.org.ru/ indeks-vospriiatiia-korruptcii/ivk-2011. Загл. с экрана.
3. Индекс восприятия коррупции-2010. Центр Антикоррупционных исследований и инициатив. иКЬ: http://www.transparency.org.ru/ indeks-vospriiatiia-korruptcii/ivk-2010. Загл. с экрана.
4. Сведения о деятельности Следственного комитета Российской Федерации за январь-сентябрь 2012 г. Статистические материалы. Следственный комитет Российской Федерации. иКЬ: http://sledcom.ru/activities/statistic/. Загл. с экрана.
5. Рабочая встреча Президента Российской Федерации с председателем Следственного комитета Александром Бастрыкиным. Стенограммы. Президент России. ЦЯЪ: http://news. kremlin.ru/transcripts/17127. Загл. с экрана.
6. Цинцадзе Н.С. Традиционные неформальные правовые институты в российском частном праве: понятие, признаки и проблемы идентификации // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2012. Вып. 11 (115). С. 353-362.
7. Доклад о состоянии предпринимательского климата в 2007-2011. М., 2012.
8. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.
9. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Принята Генеральной Ассамблеей ООН 31.10.2003 г. URL: http:// www.conventions.ru/view_base.php?id=382. Загл. с экрана.
10. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (СЕД № 173). Совет Европы, Страсбург, 27.01.1999 г. URL: http://www. echr-base.ru/korrup.jsp. Загл. с экрана.
11. Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (СЕД № 174). Совет Европы, Страсбург, 4.11.1999 г. URL: http:// www.echr-base.ru/CED174.jsp. Загл. с экрана.
12. Регулирование института конфискации де-
нежных средств и имущества, полученных преступным путем в законодательстве Великобритании, США, ФРГ, Австрии, Швейцарии, Нидерландов и Японии. Информационная справка. Комитет Государственной Думы по безопасности и Комиссия Государственной Думы по законодательному обеспечению противодействия коррупции. URL: http://
ko mitet7 .km. duma.gov .ru/site.xp/050057056124 051050049.html. Загл. с экрана.
13. Зарубежный опыт противодействия коррупции (доклад Московского бюро по правам человека). Общероссийская общественная организация «Деловая Россия». URL: http:// www.nocorruption.biz/?p=620. Загл. с экрана.
14. О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции: указ Президента Российской Федерации № 297 от 13.03.2012 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 12. Ст. 1391.
15. Россия в международном многостороннем
сотрудничестве в области борьбы с преступностью и коррупцией (справка). Министерство иностранных дел Российской Федерации. URL: http://www.mid.ru/bdomp/ns-rkonfl.nsf/
8850205d7c032570432569e000362cb1/9d040bc 92666d994c325781700430058!0penDocument. Загл. с экрана.
16. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: федеральный закон № 230-ФЗ от 03.12.2012 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6953.
17. О соблюдении работниками государственных корпораций и государственных компаний положений статьи 349.1 Трудового кодекса Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации № 841 от 21.08.2012 г. // Российская газета. 2012. 24 авг.
18. Послание Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию от 12.12.2012 г. // Поступила в редакцию 4.12.2012 г.
Российская газета. 2012. 13 дек.
UDC 347
CORRUPTION AS DESTRUCTIVE FACTOR AND ELEMENT OF PRIVATE LAW RELATIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION: CONDITIONS, CAUSES, FORMS AND LEGAL BASIS FOR COUNTERACTING
Nina Sergeyevna TSINTSADZE, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of History, Associate Professor of Civil Law Department, e-mail: [email protected]
The article deals with the problem of corruption in the sphere of private relations, analyzes the conditions, causes and forms of corruption in the private law of Russia, problems of legislation and law enforcement to ensure control. It is concluded that corruption penetrated various formal and informal network ties as a public law and private law character, requiring the use along with public law civil action against her, and a combination of legal and non-legal controls to counteracting of the corruption.
Key words: corruption; evasion of law; private-law relations; traditional informal institutions; confiscation in civil order.
