CC BY
7О^ ПРАВА ЧЕЛОВЕКА
DOI: 10.24412/2076-1503-2023-11-114-118 NIION: 2018-0076-11/23-867 MOSURED: 77/27-023-2023-11-867
ПРОКОПОВИЧ Г. А,
профессор кафедры теории и истории государства и права им. Г.В. Мальцева Института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин образовательной автономной некоммерческой организации высшего образования «Московский психолого-социальный университет», доктор юридических наук, доцент, e-mail: galina-prokopovich@yandex.ru
ЭРИАШВИЛИ Н. Д.,
главный редактор издательства «ЮНИТИ-ДАНА», профессор кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат исторических наук, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники, Почетный адвокат России, e-mail: office@unity-dana.ru
ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО И ЛОББИЗМ: ТЕНДЕНЦИИ К САМООБЪЕДИНЕНИЮ
Аннотация. В статье исследуются проблемы, которые несет в себе лоббизм, представляющий угрозу национальной безопасности Российской Федерации. Как системное явление, лоббизм в современной России - это уже не просто проблема для развития общества и государства, а монополия на влияние групп с особыми интересами, неправомерное влияние с помощью скрытых или ложных доказательств или манипулирование общественным мнением, что подрывает авторитет власти и разрушает государственность. В статье исследуется влияние лоббизма на результаты государственной политики и, в свою очередь, на благосостояние и уровень жизни в обществе.
Ключевые слова: лоббирование, общество, государство, национальная безопасность, государственная политика.
PROKOPOVICH G. A,
Professor of the Department of Theory and History of State and Law named after. G.V. Maltsev Institute of Law and National Security of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, professor of the department of civil law disciplines of the educational autonomous non-profit organization of higher education "Moscow Psychological and Social University", Doctor of Law, Associate Professor
ERIASHVILI N. D,
editor-in-chief of the UNITY-DANA publishing house, professor of the department of civil and labor law,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
civil procedure at the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikotya, Candidate of Historical Sciences, Candidate of Legal Sciences, Doctor of Economics, Professor, laureate of the Russian Government Prize in the field of science and technology,
Honorary Lawyer of Russia
CIVIL SOCIETY AND LOBBYING: TENDENCIES TOWARDS
SELF-UNIFICATION
Annotation. The article examines the problems posed by lobbying, which poses a threat to the national security of the Russian Federation. As a systemic phenomenon, lobbying in modern Russia is no longer just a problem for the development of society and the state, but a monopoly on the influence of special interest groups, undue influence through hidden or false evidence, or manipulation of public opinion, which undermines the authority of the authorities and destroys statehood. The article examines the influence of lobbying on the results of public policy and, in turn, on the welfare and standard of living in society.
Key words: lobbying, society, state, national security, public policy.
Лоббирование может оказать глубокое влияние на результаты государственной политики и, в свою очередь, на благосостояние и уровень жизни в обществе. Обмениваясь опытом, законными потребностями и фактическими данными, заинтересованные группы могут предоставить правительствам ценную информацию и данные, на которых будет основываться государственная политика. Это может помочь государственным органам понять варианты и компромиссы и, в конечном счете, может привести к совершенствованию политики. Например, лоббирование в целях укрепления экологических стандартов, повышения безопасности дорожного движения или расширения услуг по уходу за детьми может принести пользу обществу в целом.
Тем не менее, злоупотребление методами лоббирования, такими как монополия на влияние групп с особыми интересами, неправомерное влияние с помощью скрытых или ложных доказательств или манипулирование общественным мнением, может привести к неоптимальной политике и нежелательным результатам.
Анализ различных научных исследований показал, что такое злоупотребление привело, например, к негативным последствиям для здоровья населения, бездействию в отношении политики в области климата, чрезмерному регулированию для защиты должностных лиц или недостаточному регулированию для исправления сбоев или искажений рынка. Кроме того, злоупотребление лоббистской практикой подрывает доверие граждан к демократическим процессам.
С развитием цифровых технологий и социальных сетей лоббирование становится все более
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
сложным явлением. Определение, обычно используемое в нормативных актах - устное или письменное общение между лоббистом и государственным должностным лицом с целью повлиять на законодательство, политику или административные решения, - больше не следует считать объективно достаточным для понимания и использования в законодательстве.
Более того, механизмы и каналы влияния стали более разнообразными, что может привести к злоупотреблениям как со стороны лоббистов, так и со стороны государственных деятелей. Все чаще на государственную политику могут влиять неправительственные организации, исследовательские и аналитические центры и через них, а также через стратегии использования социальных сетей для информирования, дезинформации или изменения общественного восприятия. Такие действия могут потенциально подорвать доверие как к правительствам стран мира, так и к тем, кто влияет на процесс выработки политики, особенно, к компаниям.
Доверие к лоббистской деятельности возросло в тех странах, где существуют механизмы прозрачности и добросовестного ведения своей деятельности1. Однако, уровни прозрачности в разных странах варьируются и некоторые из принятых мер обеспечивают лишь ограниченную прозрачность процесса оказания влияния.
Несмотря на риски для демократических процессов и национальной безопасности, только Австралия, Канада, Соединенные Штаты и ЕС
1 Lobbying in the 21st Century : Transparency, Integrity and Access // OECD library. URL: https://www. oecd-ilibrary.org/sites/c6d8eff8-en/index.html?itemId=/ content/publication/c6d8eff8-en (дата обращения 07.11.2023).
обеспечивают некоторую прозрачность влияния иностранных правительств посредством лоббистской деятельности. Несмотря на то, что законодательство, политика и руководящие принципы, касающиеся честности и неподкупности общественности, были разработаны, они, как правило, не были адаптированы к конкретным рискам лоббирования и других методов влияния.
В то время как правила, касающиеся подарков, приглашений и гостеприимства, являются надежными, в немногих странах существуют стандарты, рекомендации и обучение, которые непосредственно касаются лоббистской деятельности и других методов влияния.
Крайне важно совершенствовать стандарты ведения лоббистской деятельности организаций и руководящие указания по всему спектру мер, которые доступны для влияния на государственную политику, чтобы помочь лоббистам и компаниям взаимодействовать таким образом, чтобы не вызывать опасений в легальности действий.
Осознавая, что государство не хочет решать некоторые проблемы и не дает возможности непосредственно принимать участия в управлении жизнью общества, граждане начинают самостоятельно решать свои проблемы на местном уровне. Причем, проблемы как самого незначительного характера (ремонт дорог, ремонт фонарей и т.п.), так и лоббирование принятия нового законопроекта в местной или областной думе.
Новым вызовом для нормального функционирования лоббизма в современной среде стала пандемия коронавируса. Финансовые трудности и динамика с нулевой суммой в том, что в конечном счете является конечными программами поддержки, требуют максимальной решимости при обращении к правительству. Пандемия COVID-19 продемонстрировала, что страны, располагающие нормативно-правовой базой для повышения открытости лоббистской деятельности и выработки политики в целом, обеспечили большую степень подотчетности при принятии политических решений во время кризиса [3, с. 123-129]. Повышение прозрачности лоббистской деятельности процесса принятия государственных решений по-прежнему занимает важное место в повестке дня многих правительств.
Все это создает огромную нагрузку на добросовестность в лоббировании. Но это происходит в то время, когда целостность политической деятельности, возможно, важнее, чем когда-либо. Политики вступают на новую территорию со многими своими вмешательствами и усилиями по стабилизации ситуации. Пик неопределенности наступает тогда, когда им нужна точная информация о ситуации с различными интересами и груп-
пами заинтересованных сторон и о том, кто и как способен на них повлиять.
Очевидно, что во всем мире кризис COVID-19 консолидировал власть внутри правительств, поставив оппозиционные партии в затруднительное положение. Правительства приняли меры, чтобы ограничить принятие решений о блокировках, специальных чрезвычайных мерах, финансировании восстановления и, в последнее время, планах по возобновлению работы обществ.
Однако COVID-19 повлиял не только на отношения между правительствами и их оппозицией. Пандемия повлияла на лоббирование и в том смысле, что заинтересованные группы и предприятия, например, взаимодействуют с директивными органами Европейского союза. Не стоит забывать, что эпидемию COVID-19 многие считают крупнейшим глобальным кризисом со времен Второй мировой войны и это вполне оправданно, поскольку пандемия нанесла колоссальный ущерб экономикам мира и здоровью населения. Все это побудило заинтересованные группы и предприятия мобилизоваться.
В США данные реестра лоббистов предоставляют информацию как о том, кто лоббирует какие вопросы, так и о том, сколько они тратят в рамках своей деятельности. Основываясь на предварительных отчетах, Open Secrets сообщает, что расходы на лоббирование достигли почти рекордного уровня - 903 миллиона долларов в первом квартале 2020 года.
Большое внимание было уделено крупнейшему пакету помощи в истории США - Закону «О помощи, содействии и экономической безопасности для малых предприятий в связи с короновиру-сом» на сумму 2,2 триллиона долларов1 (CARES). CARES также, что вовсе неудивительно, является вторым наиболее активно лоббируемым законопроектом во всей истории Соединенных Штатов Америки.
Пандемия открыла поле для лоббирования многим новым интересантам. Transparency International заявляет о высокой лоббистской активности, связанной с COVID-19 в ЕС2: около 500 заинтересованных групп и фирм провели встречи с комиссарами ЕС и высокопоставленными государственными служащими. На практике
1 Закон «О помощи, содействии и экономической безопасности для малых предприятий в связи с коронавирусом» // San Jose Public Library. URL: https:// www.sjpl.org/ru/blog/coronavirus-aid-relief-and-econom-ic-security-cares-act-small-businesses (дата обращения 07.11.2023).
2 How has Covid-19 changed lobbying activity across Europe? // LSE. URL: https://blogs.lse.ac.uk/europ-pblog/2020/06/17/how-has-covid-19-changed-lobbying-ac-tivity-across-europe/ (дата обращения 07.11.2023).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
число участников, вероятно, будет еще выше, учитывая, что не на всех совещаниях, связанных с повесткой дня COVID-19, могли быть явно упомянуты эти ключевые слова в описании темы.
В странах, где существуют менее строгие правила регистрации лоббистской деятельности и расходов, труднее непосредственно измерить изменения во время COVID-19. Значительное количество случаев лоббизма направлено, в частности, на принятие решений о пакетах помощи для граждан, международных поездках, а также о том, когда и как возобновить работу различных секторов экономики. В некотором смысле лоббирование во время COVID-19 выглядит как обычное дело. В конце концов, нет ничего необычного в том, что заинтересованные группы мобилизуются, когда для них возникают новые вызовы и угрозы для осуществления какой-либо деятельности.
Еще слишком рано говорить о том, как эти различия в формах консультаций с заинтересованными сторонами, использовавшихся во время COVID-19, повлияли на то, насколько инклюзивными были правительства в своих отношениях с заинтересованными группами. Закрытые формы консультаций явно представляют собой риск наделения привилегиями определенных интересов отдельных заинтересованных сторон.
Johnson & Johnson1, последний из трех производителей разрешенных в США вакцин против COVID-19, сообщила, что в своем финансовом отчете за третий квартал она получила прибыль в размере около 23,3 миллиарда долларов, что примерно на 11% больше, чем прибыль за третий квартал 2020 года, которая составила около 21,1 миллиарда долларов.
Компания, похоже, находится на пути к тому, чтобы превзойти прошлогодние показатели лоббирования, а ее усилия в третьем квартале составили около 1,9 миллиона долларов по сравнению с 860 000 долларов в 2020 году. В конце третьего квартала прошлого года компания потратила на лоббирование около 4,1 миллиона долларов. В 2022 году компания потратила около 5,2 миллиона долларов на федеральные лоббистские усилия.
Таким образом, нам представляется, что переход от некой абстрактной формы существования лоббизма к формальной может быть крайне полезен как обществу, так и государству [1, с. 40]. В частности, правовое регулирование лоббист-
ской деятельности позволит минимизировать негативные проявления рассматриваемого политико-правового института и «поставить» его на службу интересам общества[1, с. 40], государственных органов власти в том числе[4, с. 39-43].
Этот этап станет новым в развитии гражданского общества в Российской Федерации, позволит расширить возможности граждан открыто высказываться и продвигать свои идеи и предложения, ведь идея наделения граждан правом законодательной инициативы в процессе принятия поправок в Конституцию Российской Федерации в 2020 году была отвергнута2.
Возможно, речь шла о том, что, с точки зрения правовой логики, депутаты уже представляют интересы граждан, поэтому наделение их правом законодательной инициативы является нецелесообразным. Новые вызовы и угрозы, например, специальная военная операция, также повлияли на видоизменение лоббизма как явления. В приведённом примере наиболее опасным оказался лоббизм в сфере информации. Но это только пример, а новых сфер жизни общества и государства, на которые распространяется лоббизм, множество.
Список литературы:
[1] Нещадин А. А. и др. Лоббизм в России: этапы большого пути / Экспертный институт Российского союза промышленников и предпринимателей ; под общ. ред. А. А. Нещадина. М., 1995. 40 с.
[2] Павлов В. Есть ли в России лоббизм? // Российская юстиция. 1998. № 8.
[3] Прокопович Г.А. Особенности совершения коррупционных правонарушений в период пандемии COVID-19 // Современное право и государство в условиях новых вызовов: VIII Мальцев-ские чтения: материалы международной научно-практической конференции, Москва, 23 апреля 2021 г. / под ред. Л.Е. Лаптевой, Е.Г. Лукьяновой. - М.: Изд-во Проспект, 2022. С. 123-129.
[4] Прокопович Г.А. Современное состояние и перспективы развития института лоббизма в России // Юридический мир, 2022, №10. С. 20-24.
[5] Прокопович, Г. А. Коррупция и меры её ограничения: теоретико-правовое исследование [Текст] : монография / Прокопович Г. А., Артемьев А. Б. ; Московский университет им. С. Ю. Витте. Москва : ЧОУВО «МУ им. С. Ю. Витте», 2017. 283 с.
1 Lobbying efforts by companies making COVID-19 rapid tests and vaccines fluctuate // Open secrets. URL: https://www.opensecrets.org/news/2021/11/lobbying-efforts-by-coiripanies-iTiaking-covid-19-rapid-tests-and-vaccines/ (дата обращения 07.11.2023).
2 Конституция Российской Федерации. Полный текст со всеми поправками // Ведомости. URL: https:// www.vedomosti. ru/society/arti-cles/2020/03/10/824662-konstitutsiya-polnii-tekst-po-pravkami (дата обращения 07.11.2023).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
[6] Прокопович Г.А Теоретическая модель юридической ответственности в публичном и частном праве // автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук / Академия экономической безопасности Министерства внутренних дел Российской Федерации. Москва, 2010.
[7] Хоренко Н. А. Российский лоббизм: саморегуляция или государственный контроль // Бизнес и политика. 1996. № 5. С. 39-43.
Spisok literatury:
[1] Neshchadin A. A. i dr. Lobbizm v Rossii: etapy bol'shogo puti / Ekspertnyj institut Rossijskogo soyuza promyshlennikov i predprinimatelej ; pod obshch. red. A. A. Neshchadina. M., 1995. 40 s.
[2] Pavlov V. Est' li v Rossii lobbizm? // Rossijs-kaya yusticiya. 1998. № 8.
[3] Prokopovich G.A. Osobennosti soversh-eniya korrupcionnyh pravonarushenij v period pan-demii COVID-19 // Sovremennoe pravo i gosudarstvo v usloviyah novyh vyzovov: VIII Mal'cevskie chteniya:
materialy mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii, Moskva, 23 aprelya 2021 g. / pod red. L.E. Laptevoj, E.G. Luk'yanovoj. - M.: Izd-vo Prospekt, 2022. S. 123-129.
[4] Prokopovich G.A. Sovremennoe sostoyanie i perspektivy razvitiya instituta lobbizma v Rossii // YUridicheskij mir, 2022, №10. S. 20-24.
[5] Prokopovich, G. A. Korrupciya i mery eyo ogranicheniya: teoretiko-pravovoe issledovanie [Tekst] : monografiya / Prokopovich G. A., Artem'ev A. B. ; Moskovskij universitet im. S. YU. Vitte. Moskva : CHOUVO «MU im. S. YU. Vitte», 2017. 283 s.
[6] Prokopovich G.A Teoreticheskaya model' yuridicheskoj otvetstvennosti v publichnom i chast-nom prave // avtoreferat dissertacii na soiskanie uchenoj stepeni doktora yuridicheskih nauk / Aka-demiya ekonomicheskoj bezopasnosti Ministerstva vnutrennih del Rossijskoj Federacii. Moskva, 2010.
[7] Horenko N. A. Rossijskij lobbizm: samoregu-lyaciya ili gosudarstvennyj kontrol' // Biznes i politika. 1996. № 5. S. 39-43.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2023
