CC BY
10ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КОРЯКИН Виктор Михайлович,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского права,
международного частного права и гражданского процесса ФГБАУ ВО «Российский университет транспорта». E-mail: korjakinmiit@rambler.ru
Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований в рамках научного проекта № 19-011-00658 «Транспортная безопасность: теоретико-правовые основы, административно-правовые и уголовно-правовые средства обеспечения в Российской Федерации».
Краткая аннотация: В статье представлен анализ гражданско-правовых средств обеспечения транспортной безопасности. Показаны правовые аспекты использования механизма договорного регулирования общественных отношений в сфере транспортной безопасности, рассмотрены вопросы гражданско-правовой ответственности участников этих отношений, а также возмещения вреда, причиненного актом незаконного вмешательства в функционирование транспортного комплекса.
Abstract. The article presents an analysis of civil law means of transport security. The legal aspects of the use of the mechanism of contractual regulation of public relations in the field of transport security are shown, the issues of civil liability of participants in these relations are considered. The questions of compensation for damage caused by the act of unlawful interference in the functioning of the transport complex.
Ключевые слова: транспортная безопасность, акт незаконного вмешательства; публичный договор; возмещение вреда.
Keywords: transport security, act of unlawful interference; public contract; compensation of harm.
В большинстве научных публикаций, посвященным правовым аспектам обеспечения транспортной безопасности, рассматриваются публично-правовые аспекты данного явления. Это обусловлено тем, что транспортная безопасность, являясь согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации1 неотъемлемым элементом системы национальной безопасности России, относится к сфере публичных интересов государства. Соответственно, и ее обеспечение осуществляется преимущественно с использованием публично-правовых средств, т.е. посредством установления дополнительных обязанностей, запретов и ограничений для субъектов транспортной деятельности и пользователей услугами транспорта, осуществлением государственного контроля и надзора в данной сфере, установлением и применением мер административной и уголовной ответственности за несоблюдение требований в области транспортной безопасности и др.
Однако транспортная безопасность, являясь сложным, многоаспектным явлением, не может быть в должной мере обеспечена использованием мер только лишь публично-правового характера. Как показывает практика, в полной мере обеспечить транспортную безопасность возможно только используя комплексный подход, т.е. с применением всего многообразия правовых средств, в том числе - мер гражданско-правового характера.
Согласно одной из многочисленных трактовок понятие «правовое средство» представляет собой «... выраженный в праве инструмент, который при помощи организации определенной совокупности юридических и фактических действий позволяет решать конкретные практические задачи, стоящие перед субъектами пра-ва»[1]. Применительно к обеспечению транспортной безопасности под правовыми средствами ее обеспечения можно понимать юридические способы реализации интересов государства и субъектов транспортной деятельности для достижения целей и решения задач в сфере безопасного функционирования транспортного комплекса страны.
Специфика гражданско-правовых средств обеспечения транспортной безопасности определяется особенностями гражданского законодательства, характером и правовой природой гражданских правоотношений. Эта специфика обусловлена основными началами
гражданского законодательства, которое согласно ст. 1 ГК РФ основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
К числу гражданско-правовых средств обеспечения транспортной безопасности можно отнести договорное регулирование общественных отношений, гражданско-правовую ответственность, возмещение вреда, меры оперативного воздействия и др.
Договорное регулирование общественных отношений в сфере обеспечения транспортной безопасности предусмотрено основным законодательным актом по данному вопросу - Федеральным законом от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности». В данном законодательном акте имеются специальные нормы на этот счет.
Так, согласно п. 7.1 ст. 1 указанного закона подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица (подразделения транспортной безопасности) осуществляют защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры2. По своей правовой природе это есть договор возмездного оказания услуг (ст. 779 ГК РФ), по которому исполнитель (подразделение транспортной безопасности) обязуется по заданию заказчика (субъекта транспортной инфраструктуры) осуществлять деятельность по защите объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а заказчик обязуется оплатить эти услуги. Особенностью данного договора является то обстоятельство, что к субъекту, оказывающему данный вид услуг, предъявляется специальное требование: он должен быть аккредитован в качестве подразделения транспортной безопасности. Ныне действующий Порядок аккредитации юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности и требования к ним утверждены приказом Минтранса России от 1 апреля 2015 г.
1 Утверждена Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683.
Субъекты транспортной инфраструктуры - юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и(или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.
№ 145. Несоблюдение данного условия, т.е. заключение такого договора с лицом, не прошедшим процедуру аккредитации, влечет недействительность данной гражданско-правовой сделки.
Федеральным законом «О транспортной безопасности» предусмотрено также применение в отношениях по обеспечению транспортной безопасности правовой конструкции публичного договора. В законе закреплено два случая применения данной договорной конструкции.
В первом случае речь идет о процедуре оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Согласно п. 2 и 2.1 закона такая оценка проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора.
В качестве такой специализированной организации выступает юридическое лицо, созданное в соответствии с российским гражданским законодательством, одним из видов деятельности которого является проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, осуществляемой в порядке, установленном приказом Минтранса России от 12 апреля 2010 г. № 87. Как указано в законе, специализированная организация осуществляет оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры на основе публичного договора, заключенного с субъектом транспортной инфраструктуры или перевозчиком. Согласно п. 1 ст. 426 ГК РФ публичным договором является договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится.
По своей правовой природе договор о проведении оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств является договором возмездного оказания услуг.
Второй случай использования института публичного договора предусмотрен ст. 12.1 Федерального закона «О транспортной безопасности» и касается вопросов принятия решений об аттестации сил обеспечения транспортной безопасности. Органы аттестации, аттестующие организации осуществляют проверку соответствия знаний, умений, навыков сил обеспечения транспортной безопасности, личностных (психофизиологических) качеств, уровня физической подготовки отдельных категорий сил обеспечения транспортной безопасности требованиям законодательства Российской Федерации о транспортной безопасности.
Указанные функции реализуются на основании публичного договора, который заключается между: с одной стороны - органом аттестации или аттестующей организацией; с другой стороны - субъектом транспортной инфраструктуры, подразделением транспортной безопасности, иной организацией, индивидуальным предпринимателем, выполняющими работы (оказывающими услуги) в целях испол-
нения субъектом транспортной инфраструктуры требований по обеспечению транспортной безопасности, или аттестуемым лицом.
Публичный договор о проведении аттестации является договором о предоставлении услуги. Он может быть заключен при условии соблюдения его сторонами требований Федерального закона «О транспортной безопасности» и Правил аттестации сил обеспечения транспортной безопасности, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2015 г. № 72. Данное условие в полной мере соответствует положениям п. 4 ст. 426 ГК РФ, где сказано, что в случаях, предусмотренных законом, Правительство РФ, а также уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).
Придание рассматриваемому гражданско-правовому договору статуса публичного договора означает, что орган аттестации либо аттестующая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим лицом в отношении заключения публичного договора, за исключением случаев, предусмотренных законом или иными правовыми актами. Отказ такого лица от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие услуги по аттестации не допускается. Кроме этого, из п. 2 ст. 426 ГК РФ следует, что предусмотренная в публичном договоре цена услуги по аттестации должна быть одинаковой для потребителей соответствующей категории. Иные условия публичного договора не могут устанавливаться исходя из преимуществ отдельных потребителей или оказания им предпочтения, за исключением случаев, если законом или иными правовыми актами допускается предоставление льгот отдельным категориям потребителей[4].
В рамках анализа гражданско-правовых средств обеспечения транспортной безопасности, небезынтересным представляется рассмотрение т.н. «мер оперативного воздействия» на лиц, не исполняющих обязательства. Основоположником теоретической разработки данного понятия является В.П. Грибанов, который еще в 70-е годы прошлого века сформулировал определение, согласно которому под мерами оперативного воздействия понимаются такие юридические средства правоохранительного характера, которые применяются к нарушителю гражданских прав и обязанностей непосредственно самим управомоченным лицом, как стороной в гражданском правоотношении, без обращения за защитой права к компетентным государственным или общественным органам[2, с. 198]. М.С. Карпов, исследовавший данное правовое явление применительно к действующему ГК РФ, предлагает под мерами оперативного воздействия понимать «предусмотренные в законе или соглашении сторон меры юридического воздействия на неисправного должника в договорном обязательстве, применение которых заключается в совершении управомоченным лицом односторонних действий по изменению или прекращению договорного обязательства в связи с нарушением обязанностей со стороны контрагента»[5, с. 6].
Применительно к правоотношениям, связанным с обеспе-
чением транспортной безопасности, показательным примером применения данного правового средства может служить норма, предусмотренная п. 12 ст. 12.2 Федерального закона «О транспортной безопасности», согласно которой отказ пассажира от досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности является основанием для расторжения договора перевозки в одностороннем порядке. Данная норма в полной мере соответствует п. 1 ст. 450 ГК РФ, где сказано, что договор может быть расторгнут по соглашению сторон, если иное не предусмотрено ГК РФ, другими законами или договором. Рассматриваемая норма закона о транспортной безопасности как раз и является нормой, в соответствии с которой договор перевозки расторгается по инициативе перевозчика в одностороннем порядке. Расторжение договора перевозки в данном случае является превентивной мерой, направленной на предупреждение акта незаконного вмешательства в деятельность транспорта со стороны пассажира, отказывающегося пройти личный досмотр и досмотр находящегося при нем багажа при проходе на территорию объекта транспортной инфраструктуры или при посадке на транспортное средство.
Гражданским законодательством предусмотрена возможность передачи полномочий единоличного исполнительного органа общества другому хозяйственному обществу (управляющей организации) или индивидуальному предпринимателю (управляющему) (п. 2 ч. 2 ст. 67.1 ГК РФ). В полном соответствии с указанной нормой п. 10 ст. 12.3 Федерального закона «О транспортной безопасности» определяет возможность и порядок передачи полномочий по обеспечению транспортной безопасности от единоличного исполнительного органа субъекта транспортной инфраструктуры, являющегося хозяйственным обществом, к иной коммерческой организации (управляющей организации) или индивидуальному предпринимателю (управляющему).
Полномочия по обеспечению транспортной безопасности передаются на основании договора о передаче указанных полномочий, который должен предусматривать ответственность управляющей организации или управляющего за соблюдение требований по обеспечению транспортной безопасности, которые определяются ст. 8 данного Федерального закона и характеризуются видом и спецификой функционирования субъекта транспортной инфраструктуры. Эти требования соответствуют положениям ст. 42 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», где сказано, что ООО вправе передать по договору осуществление полномочий своего единоличного исполнительного органа управляющему.
Одним из основополагающих принципов гражданского права является принцип свободы договора, согласно которому граждане и юридические лица свободны в заключении договора (ст. 421 ГК РФ). При этом установлено, что понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена законодательством или добровольно принятым обязательством. Кроме того, субъект может
быть понужден к заключению договора на основании решения суда в целях обеспечения публичных интересов, в частности - соблюдения требований транспортной безопасности. Характерным примером в этом отношении может служить апелляционное определение Саратовского областного суда от 18 сентября 2018 г. по делу № 336889/2018, согласно которому признано законным и обоснованным решение суда первой инстанции, принятое по иску транспортного прокурора, о понуждении АО «Саратовские авиалинии» исполнить требования законодательства о транспортной безопасности путем заключения договора с ведомственной охраной Минтранса России на охрану периметра аэропорта Саратов (Центральный).
В судебной практике имеют место решения противоположного характера, когда в целях обеспечения транспортной безопасности гражданско-правовой договор может быть признан ничтожным в связи с несоблюдением требований закона. Так, Постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 17 марта 2015 г. № 08АП-617/ 2015 по делу № А46-9964/2014 признано законным и обоснованным решение Арбитражного суда Омской области от 27 ноября 2014 г., принятое по иску заместителя Западно-Сибирского транспортного прокурора в защиту публичных интересов РФ к ОАО «Омск-пригород» и ООО «Частное охранное предприятие "Комбат"» о признании недействительным в силу ничтожности договора на оказание услуг по охране и обеспечению транспортной безопасности объекта.
Основанием для принятия данного судебного решения явился тот факт, что предметом оспоренного договора являлась охрана объектов транспортной инфраструктуры федерального значения и железнодорожного транспорта общего пользования. Согласно постановлению Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587 такого рода объекты подлежат исключительно государственной охране, а в соответствии со ст. 11 Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» охранная деятельность организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством РФ. Ввиду того, что в силу условий спорного договора ООО ЧОП «Комбат» приняло на себя обязательство по охране вокзала и пешеходного перехода как объекта, подлежащего исключительно государственной охране, суд пришел обоснованному к выводу, что этот договор нарушает требования ч. 3 ст. 11 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и является недействительной сделкой (ст. 168 ГК РФ).
К договорным отношениям в сфере обеспечения транспортной безопасности вполне применим обоснованный в научной литературе вывод о трансформации в отдельных случаях субъективного права организации в ее субъективную обязанность по участию в договорном регулировании как составного элемента процесса осуществления гражданских прав[6, с. 12-13]. Такая трансформация происходит в целях обеспечения публичных интересов.
Применительно к договорному регулированию отношений в сфере транспортной безопасности составными элементами мо-
дели такой трансформации являются:
- субъекты - организации, являющиеся владельцами объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также подразделения транспортной безопасности;
- объект - процесс эксплуатации транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
- трансформирующий фактор - обязанность субъектов обеспечивать транспортную безопасность и безопасную эксплуатацию транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
- основание - закрепленная Федеральным законом «О транспортной безопасности» и иными правовыми актами обязанность субъектов по заключению гражданско-правовых договоров в целях обеспечения транспортной безопасности.
Действенным гражданско-правовым средством обеспечения транспортной безопасности является институт возмещения вреда, причиненного вследствие акта незаконного вмешательства в транспортную деятельность Гражданское законодательство исходит из необходимости возмещения вреда лицом, по чьей вине он причинен. Ответственное за причинение вреда лицо должно возместить его в натуре (предоставить вещь такого же рода и качества, исправить поврежденную вещь) или полностью возместить убытки. Вред, причиненный нематериальным благам потерпевшего, возмещается в денежной форме (гл. 59 ГК РФ). Гражданским законодательством РФ предусмотрены следующие разновидности вреда, которые могут быть следствием актов незаконного вмешательства в деятельность транспортных организаций: вред, причиненный государственному или муниципальному имуществу, имуществу юридических и физических лиц (имущественный вред); вред, причиненный жизни или здоровью гражданина; вред в связи со смертью кормильца; моральный вред.
Обязанность возмещения вреда, причиненного актом незаконного вмешательства, является одной из мер гражданско-правовой ответственности. Гражданское правонарушение, связанное с незаконным вмешательством в безопасную работу транспорта, как правило, представляет собой деликт, т.е. причинение внедоговорного вреда имуществу, жизни или здоровью определенных лиц, и, как правило, связано с совершением уголовного преступления или административного проступка. В этом случае, в рамках уголовного и административного производства к виновному лицу наряду с мерами уголовной и административной ответственности применяются и санкции гражданско-правовой ответственности в форме возложения на него обязанности возместить причиненный вред в денежной либо натуральной форме.
В случаях противоправного вмешательства в устойчивую и безопасную работу транспорта могут применяться также и такие гражданско-правовые санкции, которые сами по себе не являются
ный характер. Одной из наиболее применимых в данной сфере является ст. 1065 ГК РФ, согласно которой опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность.
Правоохранительные органы весьма активно используют в своей практике данное гражданско-правовое средство обеспечения транспортной безопасности. Так С.А. Дмитриев в своей публикации приводит следующие примеры применения данного средства органами транспортной прокуратуры[3, с. 23]. Прокурор г. Москвы по надзору за исполнением законов на воздушном и водном транспорте обратился с иском в суд о запрещении эксплуатации автозаправочной станции, находящейся вблизи аэродрома «Быково», деятельность которой угрожала безопасной работе аэропорта. Согласно ст. 47 Воздушного кодекса РФ размещение в районе аэродрома зданий, сооружений, линий связи, линий электропередачи, радиотехнических и других объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов или создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, устанавливаемого на аэродроме, должно быть согласовано с собственником аэродрома и осуществляться в соответствии с воздушным законодательством РФ.
Воронежский транспортный прокурор обратился в суд в порядке ст. 222 ГК РФ, ст. 45 ГПК РФ о сносе незаконно возведенных администрацией МУП «Рынок "Южный"» г. Воронежа в полосе отвода железной дороги в районе остановочной площадки «Машмет» ЮВЖД торговых киосков и павильонов, которые создают угрозу безопасности движения автомобильного и железнодорожного транспорта через железнодорожный переезд 594 км, расположенный вблизи остановочной площадки. Установлено, что незаконная установка киосков в полосе отвода железной дороги противоречит требованиям обеспечения видимости поезда, приближающегося к переезду с учетом установленной скорости движения на данном участке, что является нарушением ст. 9, 21 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и ст. 90 Земельного кодекса РФ. Применение в данном случае ст. 222 ГК РФ является превентивной мерой в отношении возможных неблагоприятных последствий вследствие нарушения требований транспортной безопасности.
Таким образом, транспортная безопасность может быть обеспечена комплексным использованием всего арсенала правовых средств, предусмотренных законодательством, среди которых не последнее место занимают гражданско-правовые средства, представляющие собой предусмотренные гражданским законодательством приемы и способы воздействия на общественные отношения в транспортной сфере в целях минимизации рисков незаконного вмешательства в нормальное функционирование транспортного комплекса страны.
мерами гражданско-правовой ответственности, а носят превентив-Библиография:
1. Гимазова, Э.Н. Понятие, значение и классификация гражданско-правовых средств // Бизнес в законе. 2007. № 3. С. 205.
2. Грибанов, В.П. Осуществление и защита гражданских прав; изд. 2-е. (Серия «Классика российской цивилистики»). М.: «Статут», 2001.
3. Дмитриев С.А. К вопросу о понятии «акт незаконного вмешательства» в законодательстве о транспортной безопасности // Транспортное право. 2009. № 1. С. 23-26.
4. Жеребцов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (постатейный) // СПС Консультант Плюс. 2017.
5. Карпов, М.С. Гражданско-правовые меры оперативного воздействия : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / М.С. Карпов. М., 2003.
6. Севостьянов, В. В. Договорное регулирование предпринимательского отношения по эксплуатации опасных производственных объектов : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Грозный, 2019.
