CC BY-NC-ND
112
Оболонский А.В.
ГРАЖДАНИН И ГОСУДАРСТВО: НОВАЯ ПАРАДИГМА ВЗАИМООТНОШЕНИЙ И ШАГИ ПО ЕЕ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ
Аннотация
Статья посвящена происходящему в последние десятилетия в мире поиску новой модели взаимоотношений государства и гражданина. Рассматриваются причины общего падения авторитета традиционных бюрократических структур, в частности, их недостаточная способность адекватно реагировать на новые социальные и технологические вызовы. в этой связи рассматриваются серьезные перемены, происходящие в национальных системах государственной службы. Особое внимание уделено российской специфике в данном контексте.
Ключевые слова: государство, бюрократия, гражданин, госслужба, новое государственное управление, патернализм, пост-веберизм, реформа.
Цель данной статьи - рассмотреть основные компоненты радикальных реформ государственной службы последних десятилетий и лет в более широком социально-политическом контексте. В определенном смысле это «взгляд сверху» на проблематику государственной службы. Представляется, что объективные потребности общественного развития страны и мало соответствующее им состояние нашей системы управления обязывают именно к такому макроподходу.
Последние десятилетия XX в. и начало XXI в. - время больших и прогрессирующих перемен в самих основах отношений гражданина и государственных институтов, являющихся одним из важных параметров меняющегося мира. Однако как масштабы, так и последствия этого процесса, а также его историческая необратимость пока осознаются далеко не в полной мере. Попытаемся обозначить причины и вектор этого процесса.
5
Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. № 1
Противоречия хх в.
Прошедший век - время, которое человечество прожило как бы в зоне притяжения двух разнонаправленных «магнитных полей» - прошлого и будущего. С одной стороны, мы живем в доме, унаследованном от предков, где социальные привычки, культурные обычаи, нормы общественной морали, политические и правовые традиции, наконец, государственные институты - это те рамки, которые нам заданы прошлым, квинтэссенция опыта прежних поколений, их духовное завещание. Разумное следование этому «завету» необходимо для сохранения цивилизационной устойчивости, хотя из прошлого тянутся к нам и цепи многообразных конфликтов, увы, слишком часто трагических и кровавых.
С другой стороны, XX в. - время беспрецедентных по быстроте и масштабам перемен в большинстве сфер жизни человечества и даже «шока от столкновения с будущим», как назвал свою знаменитую книгу около сорока лет назад футуролог Э. Тоффлер. Скорость и масштаб этих изменений все возрастают. Правда, со времени появления книги Тоффлера человечество адаптировалось к жизни в условиях перемен. Во всяком случае, шок теперь не главный тип реакции на них.
Но будущее - это не только материальные блага. Это и вызовы - технологические, экологические, культурные, - и проблемы, которые они порождают. Может быть, одна из глубинных причин трагедий ушедшего века как раз и состоит в том, что новые проблемы человечество пыталось решить при помощи подходов и институтов прошлого. Лишь практические инструменты, прежде всего оружие, обновились. Две самые смертоносные в истории мировые войны и полувековое балансирование на грани третьей - тому свидетельство. И боюсь, это не последнее наше испытание, если только мы не поймем, что наши новые проблемы, равно как и новые возможности, по самой своей сути предполагают и новые подходы к ним, и новые самоограничения, и принципиально более высокий уровень человеческой кооперации и социальной ответственности. Попытки осознать это и сделать практические выводы предпринимаются в разных областях человеческой деятельности. Одна из них - и немаловажная - поиски нового статуса, новой роли государства и изменения характера его взаимоотношений с гражданами, с гражданским обществом.
Движение в этом направлении началось примерно в середине 60-х гг. Государственный интервенционизм в экономической и социальной жизни уже тогда был тенденцией не новой, а насчитывал по меньшей мере полувековую историю. Более того, многим он казался естественным и неизбежным атрибутом индустриального века, едва ли не «неотвратимой поступью мирового духа». Но в свете трагического опыта разных версий тоталитаризма и все большей государственной «зарегулированности» жизни даже в демократических странах стала формироваться и крепнуть неолиберальная по своей сути идеология, сутью которой стали настороженное отношение к усиливающемуся государству и попытки этому противостоять. Представляется, что послевоенная «десакрализация» государства -
6
Оболонский А.В. Гражданин и государство: новая парадигма взаимоотношений...
одно из важнейших интеллектуальных достижений века. Она открыла человечеству возможность вернуть государство на прежнее, служебное по отношению к людям место и право сделать главным цивилизованным инструментом для разрешения конфликтов. Разумеется, не следует смешивать это с периодическими вспышками анархического нигилизма, хотя и романтического по духу, но деструктивного по сути, поскольку он отрицает ценность государства как такового, стремится подорвать его институты. К тому же произошедшее развенчание полумистических в своей основе представлений о каком-то «высшем предназначении», «абсолютной цели», «особой роли» и т.п. государства, во-первых, было отнюдь не всеобщим, а во-вторых, сосуществовало и продолжает сосуществовать с экспансионизмом и бюрократизацией государств, особенно структур исполнительной власти. Сейчас в европейских странах наблюдается фаза относительного снижения престижа государства в общественном сознании и попыток модернизации его традиционных институтов в соответствии с «вызовами» времени. Таков общий, философский контекст более конкретной управленческой проблематики.
В поисках новой модели государства
Итак, меняется сама логика отношений человека и «власти» (кстати, само слово «власть», столь обычное в нашей политической культуре и жизни, во многих странах явно вышло из моды). Пирамида перевернулась. Государство все более воспринимается людьми не как некая «высшая сила», а всего лишь как машина по оказанию услуг совокупному потребителю, оплаченных самим же потребителем - налогоплательщиком. При этом данная машина часто оценивается весьма критически и строго, как неэффективная. Крайняя точка этой рефлексии - это вопрос: «А для чего вообще нужно государство?». Не разделяя радикализм подобной постановки вопроса, отметим, что раньше он в такой форме даже возникнуть не мог.
Произошедшая «десакрализация» власти представляется мне сравнимой и по своей важности, и по еще до конца не осознанным последствиям, с появлением Интернета и социальных сетей. Страшные уроки тоталитаризма XX в. не прошли даром. В свете их, а также тенденции к увеличению «зарегулированности» жизни даже в странах с демократическими традициями в ответ стала формироваться и крепнуть контридеология, в основе которой - настороженное отношение к усилению государств и попытки им противостоять. Государство в духе либеральной традиции века Просвещения стремятся вернуть на прежнее, служебное по отношению к людям место. По существу, происходит поиск новой модели отношений гражданина и государства, госструктур и институтов гражданского общества.
Этот процесс далек от завершения и не вполне укладывается в классическую дихотомию «либерализм-патернализм». Государство в некоторых отношениях сохраняет свою ключевую роль, но при условии, что само оно должно кардинально измениться. Иными словами, идет поиск под лозунгом «Новое государство для нового мира».
7
Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. № 1
Причины падения авторитета государства
Их немало. Я выделю несколько, не претендуя на исчерпывающую полноту:
1) общий рост политического сознания и политической культуры населения развитых стран, вследствие чего «просвещенные» граждане опасаются усиления государства, видя в этом угрозу возрождения новых форм тоталитаризма;
2) нарастающая неадекватность традиционных государственных институтов и методов управления вызовам современного мира - неприемлемость обычной для них медлительности реагирования на события, а также низкой эффективности принимаемых в итоге решений и низкого качества услуг по сравнению со сходными ситуациями в частном секторе; люди, все больше имеющие дело с обслуживанием их нужд в частных организациях, сравнивают их уровень и затраты времени с государственными организациями, и сравнение оказывается явно не в пользу последних: бюрократия предоставляет услуги более низкого качества и с более высокими издержками по сравнению с частным сектором;
3) появление и лавинообразное развитие социальных сетей (Facebook, а с недавних пор и WikiLeaks), что предъявляет к государственным институциям всех уровней принципиально новые требования, практически исключая веками сложившиеся стандарты «конфиденциальности»;
4) продолжающаяся вопреки предыдущему фактору экспансия бюрократических амбиций, пытающихся представить государство как главного двигателя общественного развития и «разрешителя» неизбежно возникающих в этом процессе проблем.
В результате совокупного действия этих факторов в последние десятилетия во многих, причем самых разных странах происходит падение доверия к государственным институтам, в частности к государственному аппарату, упадок престижа государственной службы. Тому есть множество эмпирических подтверждений - данных социологических опросов в разных странах - от США до России, причем страны с давней сильной этатистской традицией, как, например, Франция, не только не составляют в этом отношении исключение, но сталкиваются с указанным явлением в еще большей степени. Разумеется, уровень падения авторитета государственных институтов различен (в России он заметно больше). Различна и реакция государства и аффилированных с ним структур.
В правительственных кругах и связанных с ними научных центрах ряда стран даже звучат ламентации типа «Как трудно правительству управлять и вообще работать в нашу "антиправительственную эру". Конечно, тут есть изрядная доля риторики и расчетливой драматизации ситуации. Это - один из механизмов бюрократической самозащиты. В России на этом строят мифологические конструкции, согласно которым «нам (просвещенному начальству) попался неудачный народ» с якобы непреодолимой рабской ментальностью и т.п. Вспоминают даже фразу из
8
Оболонский А.В. Гражданин и государство: новая парадигма взаимоотношений...
знаменитой записки Пушкина императору Николаю I от 1826 г. о том, что «правительство - единственный европеец в России» и лишь от него одного зависит не стать хуже, ибо никто этого даже не заметит. Думается, излишне доказывать, что это давно уже не так. Разве что вспомним дневниковую запись Вернадского: «...власть глупеет на глазах», а «верхушка ниже среднего умственного и морального уровня страны»1. Разумеется, в обществе сосуществуют весьма различные уровни и типы сознания. Но абсолютизация наиболее косных, архаичных стереотипов массового сознания - не более чем лукавое и удобное псевдообоснование для сохранения патернализма, ориентированного на максимизацию контроля и не ответственного перед обществом государства.
Государства, более чувствительные в социально-политическом плане (прежде всего англосаксонские), сделали из этой неблагоприятной для них ситуации прагматические и конструктивные выводы. Поэтому основной вектор развития отношений граждан и государственных институтов последних десятилетий состоит в поиске нового статуса, новой роли государства и изменении характера его взаимоотношений с гражданами, с гражданским обществом.
Наиболее известный и популярный аспект перемен - сдвиг к New Public Management (новое государственное управление, принятая латинская аббревиатура - NPM). В тексте, адресованном к потенциальным читателям данного издания, думается, было бы излишним излагать основные принципы и векторы связанных с этим процессов. Поэтому сразу перейдем к их последствиям. Они не вполне однозначны. Как часто случается с нововведениями, на первых этапах произошел определенный перебор, перекос в сторону абсолютизации идеи «клиентского» государства. Понятно, что государство и по своим функциям, и по способам их реализации не может быть полностью уподоблено бизнес-структурам. Отсюда возникла негативная встречная реакция. Об этом немало написано и сказано. Но, не вдаваясь в детали вопроса, я все же оцениваю этот сдвиг на 80% как положительный.
О переменах в государственной службе
Помимо NPM следует отметить ряд ключевых институционных моментов, а именно:
1. Отход от системы автоматической пожизненной карьеры и переход на контрактную систему, сопровождающийся ростом межсекторальной мобильности, увеличением процента заполнения вакансий кандидатами «со стороны».
2. Опыт с наймом служащих не другими аппаратчиками, а самим обществом через своих компетентных представителей. Такая система в ее наиболее совершенной форме уже несколько лет действует в Англии -Public Service Commission, - состоит из 11 «комиссионеров», которые назначаются на 5 лет, но при этом не оставляют свою основную работу и поэтому не становятся госслужащими. В их числе авторитет-
9
Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. № 1
ные люди с опытом работы на заметных публичных постах, в общественном и частном секторах, но не бюрократы. Суть такой модели найма - передача функций по формированию корпуса чиновников под контроль и в руки не профессиональных аппаратчиков, а тех, кто имеет дело с аппаратом с другой стороны, а именно со стороны общества, подобно тому как в демократических странах формируется политическая власть. В Англии теперь данная практика в определенной мере распространяется и на персонал органов исполнительной власти. Полномочия Комиссии охватывают ряд ключевых кадровых направлений:
а) рассмотрение и утверждение на основе принципов merit system кандидатов на 600 высших должностей службы, ее члены председательствуют на заседаниях, где решаются вопросы о назначениях на эти должности;
б) издание кодексов, регламентирующих правила найма служащих всех остальных категорий;
в) контроль за соблюдением установленных норм и процедур;
г) рассмотрение жалоб.
3. Резкое повышение роли и инструментов этико-правового регулирования (это отдельная большая тема для специального рассмотрения. В данном случае я ограничиваюсь лишь ее обозначением. - Авт.).
4. Прозрачность государственной службы для внешнего, гражданского контроля2.
Проблемы внедрения инноваций
Не все проходит гладко. Есть ряд возражений со стороны «традиционалистов», некоторые из них достаточно резонны. Назову лишь два наиболее серьезных и часто встречающихся аргумента:
- падение престижа государства как «идеального» и особого типа нанимателя;
- падение профессиональной компетентности корпуса чиновников. Впрочем, самое большое сопротивление переменам связано не с этими
факторами. Оно наблюдается в странах с патерналистской традицией, где и отношение к государству зачастую весьма специфическое, и, тем более, уровень компетентности и эффективности работников госаппарата явно оставляет желать лучшего. Излюбленный способ - маскировка аппаратной неэффективности и некомпетентности псевдопатриотической «государ-ственнической» риторикой.
Ситуация в постсоциалистических странах неоднозначна. Не случайно именно там возникла идеология «неовеберовского» государства. Приведу здесь довольно забавный пример - фрагмент гимна НИСПА (НИСПА -ассоциация, объединяющая образовательные и научно-исследовательские организации в области государственного управления стран Центральной и Восточной Европы). Так вот, повторяющийся припев их гимна звучит следующим образом: «Central Europe, Eastern Europe - Civil Service paradise»
10
Оболонский А.В. Гражданин и государство: новая парадигма взаимоотношений...
(Центральная и Восточная Европа - рай для гражданской службы). К этим полным сладостного самоудовлетворения строкам хотелось бы адресовать лишь один вопрос: за чей счет существует этот «рай» и как живется тем, кто находится за пределами бюрократического «рая»?
Самые продвинутые на постсоциалистическом пространстве реформы произошли: в Европе - в Венгрии, а в СНГ - в Казахстане. Хотя в последнем ситуация достаточно противоречива, и полагаю, что она скорее может стать объектом для специального исследования на тему о возможностях и пределах авторитарной модернизации. Думается, сегодня пределы по меньшей мере близки к исчерпанию.
В целом госслужба вступила в эпоху поствеберизма, что означает не отказ от веберизма, а частичный, но достаточно серьезный его пересмотр.
Россия также не оказалась в стороне от этого процесса. И здесь тоже представляется целесообразным снова ненадолго подняться на более высокий уровень анализа.
Российская специфика
Что касается России, то у нас за десятилетие с 1990 по 2000 гг. маятник совершил взмах от одной крайности к другой, а с начала 2000-х гг. качнулся обратно. В конце 1980-х гг. общественное сознание очень быстро перешло от традиционного бессловесного повиновения всемогущему патерналистскому государству (не задержавшись на конструктивной критике его институтов и устоев) к тотальной, огульной критике любых властных действий государства. Демонстративное неуважение к власти, особенно власти центральной, стало модой, стилем поведения в 1990-е гг. Причем зачастую ведущие роли в этом спектакле играли отнюдь не бывшие диссиденты и другие реформаторы со стажем той или иной формы конфликтов с советским тоталитаризмом, а подхватившие новый ветер всепогодные «флюгеры», а то и прямые «оборотни», верные слуги советского режима. Для выпадов, очень часто безответственных и бездумных, в адрес «ельцинского режима» не нужно было ни особого ума, ни смелости. Непривычный воздух свободы слова опьянил. Не последнюю роль в этом, к сожалению, сыграла и так называемая четвертая власть, которая поняла данное метафорическое название в самом вульгарном и примитивном смысле - не как особую меру социальной ответственности, а как полную свободу от таковой, да к тому же и стала приторговывать своей позицией, использовать информационные потребности общества и предназначенные для их удовлетворения инструменты для личных и групповых коммерческих нужд.
Словом, всё по арии князя Галицкого из оперы «Князь Игорь»: «Пожил бы я всласть, ведь на то и власть». В результате произошла весьма тяжелая по своим социально-психологическим последствиям вещь: базовая либеральная ценность - свобода - была в значительной мере девальвирована и дискредитирована в общественном сознании. Возникла
11
Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. № 1
реакционно-утопическая ностальгия по «порядку». А на гребне ее, в свою очередь, образовалась пена нараставшей политической реставрации, достигшей социально опасных масштабов в середине - второй половине «нулевого» десятилетия.
Действительно, в России государство играло роль более значительную, чем в большинстве европейских стран, не говоря уж о США, выступая как активная, во многом первичная по отношению к обществу сила. И в этом смысле наши нынешние крайние «государственники» опираются на мощную культурно-историческую традицию. Однако, поскольку мы сейчас живем в период переосмысления традиций, необходимо заново проанализировать характер, значение и последствия этого исторического обстоятельства. Многие, например, считают, что одна из фундаментальных причин российских бед как раз в том и состоит, что у нас всегда было слишком сильное государство и слишком слабое общество. Как писал великий русский историк В.О. Ключевский, «государство пухло, народ хирел». Иными словами, чем лучше становилось государству, тем хуже - жившим в нем людям. Об этом, в частности, ярко написано в одной из поздних работ Л.Н.Толстого, «Патриотизм и правительство». И народ понимал эту ситуацию, поскольку, используя выражение того же Ключевского, чувствовал себя в своем государстве «не хозяином, а постояльцем» и при первой возможности стремился уйти из сферы его контроля и влияния: «Московский народ выработал особую форму политического протеста: люди, которые не могли ужиться с существующим порядком, не восставали против него, а выходили из него, “брели розно”, бежали из государства»3. Впрочем, поскольку серьезный анализ данной проблемы выходит за рамки настоящей работы, ограничимся фиксацией важности названного аспекта.
И поэтому, учитывая многовековую традицию государственного деспотизма нашей «печальной и многотерпеливой истории» (А. Герцен), страшные последствия «особой роли государства» в России, а иными словами, всегдашнего подавления общества репрессивным государством, курс на «укрепление вертикали власти» не может не вызывать тревогу, особенно потому, что государство явно недостаточно осознает необходимость серьезного самоограничения, а общество практически не имеет эффективных инструментов контроля над государством. Все это может стать хотя и безнадежной в историческом отношении, но способной причинить немалый ущерб и людям, и обществу в целом попыткой затормозить движение страны по пути к демократическому открытому обществу.
Пути назад нет
Один из крупнейших, с моей точки зрения, мыслителей XX в., К. Поппер, считал величайшей и еще далеко не завершенной революцией в истории переход от общества закрытого, где индивид растворен в коллективности и получает взамен иллюзию социальной защищенности, к обществу открытому, где он волен принимать многие решения, но и сам несет ответственность за их последствия.
12
Оболонский А.В. Гражданин и государство: новая парадигма взаимоотношений...
Россия сейчас как раз проходит через период этого перехода, который неизбежно сопряжен со страхом свободы, с попытками вновь захлопнуть уже отворенную дверь. И процесс действительно можно задержать. В истории так случалось. Но это приносило людям лишь новые беды. В частности, вернуться в мнимый «утраченный рай» тоталитаризма невозможно. «Для вкусивших от древа познания рай потерян. чем старательнее мы пытаемся вернуться к героическому веку племенного духа, тем вернее мы в действительности придем к инквизиции, секретной полиции и романтизированному гангстеризму... нам следует найти опору в ясном понимании того простого выбора, перед которым мы стоим. Мы можем вернуться в животное состояние. Однако если мы хотим остаться людьми, то перед нами только один путь - путь в открытое общество. Мы должны продолжать двигаться в неизвестность, неопределенность и опасность, используя имеющийся у нас разум, чтобы планировать, насколько возможно, нашу безопасность и одновременно нашу свободу»4.
Да, увы, очевидно, что путь России в открытое общество не получился ни очень легким, ни очень быстрым. Попятные движения 2000-х тому подтверждение. Но все же основной вектор движения зафиксирован, надеюсь, уже необратимо. Попытки реставрации обречены даже в среднесрочной перспективе. Именно в этом видится мне главный позитивный исторический смысл «ельцинского» десятилетия 1990-х гг. Это десятилетие, при всех его издержках, мне представляется самым морально достойным периодом нашего исторического существования едва ли не за весь XX век. Огульная же критика «лихих девяностых» - это для политиков не более чем банальный, довольно известный прием ухода от ответственности, а для лиц, обслуживающих их на околонаучной и медийной нивах, -форма оплаченного холопства. Вернемся теперь к нашему непосредственному, более узкому предмету.
Отличия российской госслужбы от европейской
В Европе тоже существовали, а в какой-то мере и продолжают существовать, лестницы чинов. Там тоже существовала и существует бюрократия. И ее тоже критикуют, и порой весьма жестко. Однако есть у нас с ними несколько принципиальных отличий относительно роли и статуса бюрократии как в историческом плане, так и в современности. Попытаемся их кратко обозначить.
Во-первых, социальная роль бюрократии и, как следствие, чина в Европе всегда была менее «судьбоносна» для человека, чем в России. Большее значение имели другие социальные «лифты», мало зависимые от милостей или немилостей государственной власти, от положения в чиновной иерархии. Таланты, предприимчивость и другие подобные качества, а не приближенность ко «двору» в любых его ипостасях, позволяли людям выдвигаться и продвигаться, сформировали и поддерживали «третье сословие», буржуазию. От государства зависело меньше, от самого человека - больше.
13
Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. № 1
Во-вторых, в большинстве стран и самих чиновных градаций было меньше, чем у нас. Правда, тут обращает на себя внимание любопытный эмпирический факт: количество рангов чиновников увеличивается от Запада к Востоку - от их минимума в Англии до максимума в Габсбургской империи и Пруссии. Видимо, отчасти поэтому в Центральной Европе сознание отчужденности человека от государства всегда было сильней. И видимо, не случайно самые глубокие антибюрократические «алармисты» - Вильгельм фон Гумбольдт, Людвиг фон Мизес, Э.Фромм, не говоря уж о К.Марксе - тоже люди центральноевропейского происхождения. Это нашло яркое отражение и в литературе. Вспомним хотя бы Гофмана с его «Крошкой Цахесом» или трагические картины бюрократического «обессмысливания» мира у Кафки.
В-третьих, на Западе бюрократия была и тем более сейчас остается более ограниченной по масштабам своего влияния и возможностей и несравненно более подконтрольной обществу, чем в России. О механизмах этой подконтрольности достаточно подробно рассказывалось выше.
Наконец, как мы видели, даже эта значительно более высокая по своим социальным качествам, по обращенности не к начальству в разнообразных его ипостасях, а к людям, потребителям государственных услуг, бюрократия подвергается последние десятилетия серьезному реформированию, поскольку уже не отвечает возросшим общественным потребностям.
У нас порой любят кивать на Запад, приговаривая: «Вот видите, у них тоже не все в порядке». Разумеется, идеала в общественной жизни не существует. Но «не в порядке» у них на совсем другом уровне. К тому же важное отличие состоит в отношении к своим недостаткам: западным обществам и государствам присуще стремление к перманентному усовершенствованию государственных механизмов, что резко контрастирует с нашим отечественным оправданием стагнации ссылками на якобы непреодолимую «ментальность». Как когда-то с горечью заметил М.Е. Салтыков-Щедрин, мы из всех европейских достижений заимствовали лишь деление людей на ранги, от чего на самом Западе, к тому же, уже отказались.
Подводя итоги нашему страноведческому обзору, думается, стоит обратить внимание на то, что при всех различиях в государственной службе западных стран у них есть нечто общее, более важное, чем различия. Прежде всего, это - принципиально иной, нежели у нас, характер отношений государства и гражданина, стандартов обслуживания гражданина представителями государства. Но даже такой уровень уже перестает устраивать людей. Обращаемые к государству требования и ожидания возрастают. И государства стараются в меру своих возможностей ответить на них. Идет процесс выстраивания новой, более равноправной модели отношений гражданина и государства. Идеологическая основа этого «тектонического сдвига» - все более наполняемое реальным содержанием превращение государственного аппарата в подконтрольный людям механизм по предоставлению им специфического вида услуг, основные виды которых установлены высшим законом страны - конституцией или конституционными актами. Напомним его основные черты: открытость («прозрачность») государственных органов для гражданского и надведом-
14
Оболонский А.В. Гражданин и государство: новая парадигма взаимоотношений...
ственного контроля, перманентная обратная связь, наличие институтов для эффективного обжалования действий лиц и органов, выполняющих государственные функции, инкорпорирование некоторых элементов менеджмента в деятельность госорганов, ограничения пожизненного характера госслужбы как профессии.
Также представляется необходимым особо подчеркнуть огромную роль Интернета в этих процессах. Его поистине революционные возможности для просвещенной (это важно!) демократизации нашего мира воплощаются во все новых формах. Один свежий пример: в 2010 г. пять стран ЕС на уровне национального законодательства придали юридическую силу подписям под интернет-петициями на сайтах, а с 2011 г. это распространяется и на петиции, направляемые в международные организации. И мы здесь, как, увы, и во многом другом, не только не в лидерах, но и пытаемся делать шаги - по счастью, безнадежные - в противоположном направлении, по ограничению контролирования интернет-коммуникаций.
И в завершение обозначим еще один весьма показательный момент, несомненно заслуживающий особого анализа, - поведение служащих разных государств в трудные времена, в период кризиса. Так, в мае 2010 г. новый премьер-министр Великобритании Д.Камерон сообщил о сокращении зарплат членам своего кабинета на 5%, хотя за полгода до этого его предшественник Д.Браун уже объявил о намерении сократить дефицит бюджета на 3 млрд. фунтов за счет снижения расходов на госаппарат, в том числе посредством двадцатипроцентного (!) сокращения зарплат служащим высшего звена. Президент США Б. Обама в условиях инфляции заморозил зарплаты категории высших служащих, входящих в Senior Executive Service, предписав им к тому же летать в командировки экономическим классом. Правительство ФРГ наряду с сокращениями персонала в федеральных министерствах урезало их зарплаты на 2,5%. В Чехии премьер П.Нечас отказался от охраны и служебного автомобиля марки «Ауди», заявив, что будет ходить на работу пешком, а в служебные поездки - ездить на чешском автомобиле.
Для сравнения, и федеральные и московские чиновники в кризисном 2009 году увеличили свои официальные заработки в полтора раза. В 2010 г. эта линия на обеспечение собственного корпоративного благополучия в трудные для всех времена была успешно продолжена: средний заработок служащих федеральных органов власти за 9 месяцев года перевалил за 50 тыс. руб. Средний!
А теперь, «вооруженные» знанием западных тенденций, обратимся к главному предмету нашего интереса и социального беспокойства - России. Итак, что касается российской реформы государственной службы, то следует отметить, что на политическом уровне, начиная уже с 1997 г., неоднократно и четко признавалась необходимость реформ. А Президентским Указом 2002 г. № 885, Федеральными законами № 58 и № 79 соответственно от 2003 и 2004 гг. созданы, хотя и не в полной мере, реальные институциональные предпосылки для их проведения. Но реально процесс если и движется, то крайне медленно, а порой - и с откатами назад,
15
Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. № 1
с элементами имитации изменений, что на деле ведет к дискредитации идеи перемен. Объективно ситуация напоминает известную басню о лебеде, раке и щуке.
Причин несколько - назову одну. Понимание этого поистине тектонического сдвига до сознания большей части нашего чиновничества, к сожалению, не дошло. А это - источник реальной опасности как для устойчивости государства, так и, что гораздо важнее, для нашего гражданского общества и развития страны.
ЛИТЕРАТУРА
1. Аксенов Г.П. Последний деятель свободы // Отечественные записки. - Т. 35. -2007. - С. 355.
2. Вернадский В.И. Дневники. М., 2001.
3. Государственная служба: комплексный подход: Учебник / Отв. ред. А.В. Оболонский. - М.: Издательство «Дело» АНХ, 2009. - 512 с.
4. Ключевский В.О. Курс русской истории в 8 тт. М.: Социально-экономическая литература, 1958. - Т. 2. - С. 52.
5. Поппер К. Открытое общество и его враги. - М., 1993. - Т. 1. - С. 248.
ПРИМЕЧАНИЯ
1
2
Вернадский В.И. Дневники. М., 2001 (цит. по: Аксенов Г.П. Последний деятель свободы // Отечественные записки. - Т. 35. - 2007. - С. 355).
Подробнее см.: Государственная служба: комплексный подход. - М., 2009. -С. 348-350.
3
4
Ключевский В.О. Курс русской истории в 8 тт. М.: Социально-экономическая литература, 1958. - Т. 2. - С. 52.
Поппер К. Открытое общество и его враги. - М., 1993. - Т. 1. - С. 248.
16
