CC BY-NC-ND
227
КРИЗИС ЭФФЕКТИВНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-БЮРОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА И ПОИСКИ ВЫХОДА: ОПЫТ США (ЭВОЛЮЦИЯ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПОСЛЕДНИЕ ДЕСЯТИЛЕТИЯ)*
Оболонский А.В.**
Аннотация
Статья посвящается новейшей истории и современному состоянию кадровых аспектов государственного управления, иными словами - серьезной модернизации теории бюрократии и практическим попыткам ее совершенствования. Дан обширный библиографический анализ специальной, главным образом американской литературы в данной области, содержащий в том числе критические оценки последствий реформ и состояния американской госслужбы. Проводятся аналогии с состоянием аналогичной российской системы. Главный вектор изменений - стремление к дебюрократизации исполнительной власти, поиск ее новой, ограниченной по функциям и подконтрольной гражданскому обществу модели, в частности повышение уровня человеческого капитала, занятого в госаппарате через радикальное обновление его кадров, всемерное развитие НКО. Эра «большого правительства» пришла к концу. Процесс реформирования оказался нелегким, неоднозначным по кратковременным последствиям, со взлетами, затуханиями и периодической корректировкой избранного пути, но с неизменной общей направленностью. А в более широком плане он представляет значительный интерес с точки зрения общей теории государства, поскольку происходящее можно охарактеризовать как поиск нового типа государства, более соответствующего современным реалиям и потребностям.
Ключевые слова: теория государства; государственное управление; качество государства; госслужба; дебюрократизация исполнительной власти; человеческий капитал.
То обстоятельство, что популярная метафора «тектонического сдвига»
почему-то мало проецируется на институты и инструменты государства и, в частности, на государственное управление, вызывает, по меньшей мере, обоснованное недоумение. Мир меняется. При этом скорость, многофак-
* Исследование, положенное в основу данной статьи, было частично выполнено благодаря гранту им. Г. Старовойтовой, полученному на конкурсной основе и финансируемому Бюро образовательных и культурных программ Госдепартамента США. Работа производилась в Институте Кеннана Международного исследовательского центра им. В. Вильсона. Ни одна из названных организаций не несет ответственности за высказанные в статье взгляды.
** Оболонский Александр Валентинович - доктор юридических наук, профессор кафедры Государственной и муниципальной службы факультета государственного и муниципального управления Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики». Адрес: 101990, Москва, ул. Мясницкая, д. 20. E-mail: aobolonsky@hse.ru
торность и непредсказуемость изменений нарастают последние десятилетия по траектории, близкой к экспоненте. Популярная сентенция о «кризисе демократии» в современном мире отнюдь не алармистская «страшилка», а отражение реальной проблемы, хотя изрядно ее упрощающее. Существующие формы правления не удовлетворяют все большее число людей в самых разных странах мира. И заявляют они об этом все громче, решительней и аргументированней. При этом речь идет не просто о повышении качества государства, что является условием необходимым (хотя и недостаточным), но и о смене типа государства, т.е. об отказе от идеала государства административно-бюрократического, даже если оно иногда в функциональном плане бывает достаточно эффективно (в специальной литературе для обозначения такого административного идеала сейчас часто используют термин «good governance»), на «государство обслуживающее», «помогающее», «государство конкуренции», словом, на движение к нортовскому государству открытого доступа1. И то, что этого предпочитает не замечать другая значительная часть людей (включая «просвещенных»), лишь усугубляет опасность ситуации. Отворачиваться от окна быстро мчащегося поезда современности - не самая мудрая стратегия для тех, кто претендует на сколь-либо социально значимые роли.
Происходящие сегодня в мире изменения серьезно затрагивают основы самой парадигмы государства. Прежние, веками апробированные государственные механизмы становятся все менее адекватными. Происходит определенная делигитимация традиционной системы отношений между государственной бюрократией и гражданским обществом, движение к пересмотру классического общественного договора между государством и гражданами. Процессы эти развиваются в разных странах по-разному. В настоящей статье рассматривается лишь один их аспект, один из параметров перемен - изменения в самих основах отношений гражданина и государственных институтов, прежде всего его отношений с той частью государства, которая именуется бюрократией. Главный вектор изменений - стремление к дебюрократизации управления, поиск новой модели исполнительной власти, ограничивающей ее функции и распорядительные возможности. Эра «больших правительств» приходит к концу. Процесс оказался нелегким, неоднозначным по своим кратковременным последствиям, с взлетами, затуханиями, периодической корректировкой избранного пути и даже частичными попятными движениями. Ниже мы напомним некоторые его детали. Но сам факт и общая направленность происходящего однозначны. В научном плане его, по мнению автора, следует рассматривать не только в контексте теории бюрократии, но и более широко - с позиций общей теории государства.
К сожалению, масштаб и последствия изменений, их историческая задан-ность и необходимость адаптации к ним пока далеко не осознаны даже в аспекте более узком, практическом. Этот разрыв представляет серьезную опасность для любого общества. Для российского же - особенно. В 2000-е гг. в области государственного строительства в России происходит движение, основная направленность которого прямо противоположна той, по которой оно происходит в развитых странах мира. Максимально коротко этот процесс можно охарактеризовать как рост «самодостаточной и бесконтрольной неопатримониальной
бюрократии» (Зудин, 2013, с. 14), т.е. безудержную экспансию государственных структур, их стремление максимально зарегулировать и контролировать все сферы жизни общества, вертикализацию управления, фактический отказ от конституционного принципа разделения властей, а последние годы - и подавление полицейскими методами формирующегося в стране гражданского общества.
Но и мы живем не на острове. И любые апелляции к мифологемам «особого пути» и неизбывности патернализма, спекуляции на тему якобы извечной «рабской ментальности» нашего народа, муссирование стереотипов о его якобы «генетической неспособности» к нормальным, полноценным демократическим формам правления и самоуправления, а то и прямо недобросовестные суждения по этим сюжетам и основанные на этом политические шаги могут лишь на некоторое время притормозить исторический процесс, но ни остановить его, ни повернуть вспять, к счастью, не в состоянии. Политика же, базирующаяся на этих псевдооправданиях, приводит ко все большему отчуждению между властью и обществом. А отсюда недалеко и до социального взрыва с плохо предсказуемыми, но, вероятней всего, близкими к катастрофическим, последствиями.
В этой работе мы ограничимся обсуждением перемен в сфере государственного управления на материале одной из ведущих стран мира - США. Аналогичная российская проблематика будет затрагиваться в минимальной степени, лишь в плане сравнения.
Философская база перемен и их первые шаги
Последние десятилетия в ведущих странах мира отмечены серьезными, во многом принципиальными, изменениями в самой философии отношений государства и общества, которые, если отвлечься от нюансов, можно оценить как реинкарнацию в модернизированном виде их либеральной парадигмы. В области экономической теории в новом поколении евроатлантических «знаменосцев» либерализма можно выделить (без сравнительной оценки вклада каждого из них) М. Олсона, Д. Норта, Ч. Гукатаса. В области политической идеологии достойна внимания изданная Институтом Катона книга Брайана Догерти «Радикалы за капитализм: из истории современного американского либертаристского движения» (Doherty, 2006). Ее автор относит себя к продолжателям в технотронный век линии фон Мизеса, Хайека и Фридмана. Его позиция по отношению к государству весьма радикальна. Он считает, что «технологические достижения создали мир, в котором правительства могут стать больше не нужны, и его подпорки можно отбросить без малейшего сожаления» (Указ. соч., с. 4). Догерти называет государство «великой фикцией, используя которую каждый старается жить за счет другого». Не будучи готов обсуждать столь крайне антиэтатистскую позицию, просто довожу ее до сведения читателя. Впрочем, и гораздо более умеренные люди, как, например, ведущие теоретики «школы общественного выбора» Дж. Бьюкенен и Г. Таллок, в более мягкой форме говорят, в сущности, о том же. Например, при описании и оценках так называемого «рентного паразитизма» (rent seeking behavior) они осуждают его с позиций не только экономики, но и морали, поскольку, предоставляя кому-либо особые привилегии, правительство фактически навязывает другим необходимость их оплачивать.
Эта концепция нашла отражение как в экономической «рейганоми-ке» и многолетней деятельности главного американского финансиста США
A. Гринспена, так и в идеологии государственного управления. Не случайно
B. Нисканен - один из основателей школы «нового государственного управления» (New Public Management - NPM) - в 1985 г. был председателем Института Катона.
Падение авторитета государства, кризис веры в его способность и желание эффективно решать проблемы обычных людей стали имманентным фактором общественной жизни во многих странах. Представляется, что основными причинами этого являются:
а) общий подъем политического сознания и политической культуры населения развитых стран, вследствие чего «просвещенные» граждане опасаются усиления государства, видя в этом угрозу возрождения тоталитаризма в новых его версиях;
б) нарастающая неадекватность традиционных государственных институтов и методов управления вызовам современного мира; присущая государственным институтам медлительность при реагировании на события, зачастую низкие эффективность принимаемых в итоге решений и качество государственных услуг по сравнению с частным сектором воспринимаются современным обществом как неприемлемые;
в) продолжающаяся экспансия бюрократических амбиций, пытающихся представить государство как главный механизм разрешения проблем (problem solver), вступает в противоречие с реальностью, названной в предыдущих факторах.
В результате совокупного действия этих причин в последние десятилетия во многих, причем самых разных странах происходит падение доверия к государственным институтам, в частности к государственному аппарату, упадок престижа госслужбы (Оболонский, 2011). К тому же жизнь постоянно подпитывает эти чувства и настроения новыми фактами коррупции, злоупотреблений служебным положением, просто аморальными поступками политиков и чиновников разных уровней, не исключая высших, а также низкой эффективностью их действий во многих случаях.
Впрочем, первые «звонки», возвещавшие о грядущем кризисе в государственном управлении, прозвучали довольно давно. Вспомним для примера очень популярную в свое время работу В. Острома со знаменательным названием «Интеллектуальный кризис в американском государственном управлении». Она впервые вышла еще в 1973 г. и впоследствии неоднократно переиздавалась (Ostrom, 1989). Он, в частности, характеризовал бюрократическую систему правления как машину, в которой профессиональные бюрократы соединены в цепь, а граждане превращаются в беспомощных «дилетантов», целиком зависящих от своих «политических хозяев». По его мнению, «господство полностью развитой бюрократии превращает все формы конституционного правления в одинаковые фикции, а единственно значимой политической реальностью становится бюрократия» (там же, с. 28). Впрочем, Остром был не одинок в своих опасениях и предостережениях. Так, еще в конце 1960-х гг. Д. Валдо писал о кризисе доверия к государственной службе в терминах
кризиса идентичности, весьма пессимистически оценивая перспективы его преодоления (Waldo, 1968).
В 1970-е гг. прошла и первая волна практических антибюрократических действий. Началась она с кампании под лозунгом «разгребания политической грязи». Спусковым крючком послужили журналистские расследования Дэниэла Элсберга относительно эгоистических мотивов принятия американскими политиками некоторых решений военно-стратегического плана на заключительных фазах войны во Вьетнаме. Затем последовал скандал, связанный с отелем «Уот-ергейт», приведший к позорному исходу президента Никсона из Белого дома под угрозой неминуемого импичмента. Эффективные шаги по приданию государственному аппарату большей прозрачности, открытости были предприняты в президентство Дж. Картера, считавшего серьезную реорганизацию федеральной бюрократии одним из главных приоритетов своей внутренней политики. При нем в 1978 г. был принят Закон о реформе государственной службы, введен ряд новшеств, нацеленных на повышение качества бюрократии и ее подконтрольности обществу (Оболонский, 2009, с. 359-360). О важности перемен тех лет свидетельствует в том числе и оценка некоторыми авторами произошедших при Картере изменений как наиболее драматичных реформ гражданской службы со времен Пендлтон Акта 1883 г. (Perry & Buckwalter, 2010, p. 239).
Следующая волна перемен пришлась на 1990-е гг. В политическом плане она связана, прежде всего, с деятельностью Комиссии по преобразованию государственного управления («Reinventing Government») под председательством и при активном участии в ее повседневной работе вице-президента Э. Гора. В плане идейном ее основой стала вышедшая в 1992 г. и буквально сразу возведенная в ранг классики книга «Reinventing Government» Д. Осборна и Т. Геблера (Osborn & Gatbler, 1992). Надо заметить, что ни один из авторов не был «лизензированным» специалистом в области государственного управления. Осборн - бывший менеджер городского уровня, Геблер - журналист, что, впрочем, нисколько не помешало, а, напортив, оказалось полезным, так как обеспечило внешний взгляд на бюрократию со стороны представителей общества - потребителя ее услуг. Исследователи данной проблематики, в основной массе, чаще всего тесно аффилированы с государственными структурами и потому вольно или невольно ограничены в своих оценках и предложениях «косметическими» частностями.
Для большинства научных работников, специализирующихся на проблематике государственного управления, характерна концентрация на технологических деталях и частностях в ущерб вниманию к более широкому социальному контексту, что существенно ограничивает исследовательскую и экспертную ценность их анализа и выводов. Надо заметить, что подобный охранительный консерватизм носит в какой-то мере международный характер и характерен как для России, так и для многих западных исследователей, которые, казалось бы, взращены на иных академических традициях: мне неоднократно приходилось сталкиваться с этой, не исключаю, намеренной зашоренностью взгляда исследователей в области госуправления и на международных форумах. (Так, пару лет назад доклад автора данной статьи на пленарной сессии одной из крупнейших традиционных международных конференций по данной про-
бематике, посвященный росту отчужденности между государством и обществом и поискам новой парадигмы государства как способе его преодоления, встретил сдержанную, даже с оттенком враждебности, реакцию научного околоуправленческого истеблишмента, что, впрочем, парадоксальным образом и с лихвой компенсировалось выражением солидарности и интереса в кулуарных беседах, особенно со стороны молодежи.) Один из ведущих американских специалистов в области управления, отмечая «провинциализм» этой категории научных работников, заметил, что они в этом даже более консервативны, чем практики-администраторы. Впрочем, есть и немало исключений из данного общего правила. Именно на работах тех, кто поднимается над уровнем робких «ученых приказчиков» (уместная в данном случае уничижительная характеристика, данная Лениным), в основном и построен дальнейший анализ. Но, прежде чем перейти к нему, представляется необходимым осветить еще один социально-философский аспект проблемы.
Постмодернистский взгляд на бюрократию. В философском отношении крайней формой «антивеберизма» представляется его постмодернистская критика. Солидаризируясь с традиционной либеральной критикой «бюропа-тологий» современных управленческих систем и исходящего от них «административного зла», «постмодернисты» считают эту критику недостаточной. Если Вебер исходил из того, что капитализм, да и вообще современное общество не может существовать и выжить без бюрократии, то представители постмодерна, напротив, считают, что бюрократические структуры - не более чем «симу-лякры», способные принести людям лишь суррогатное удовлетворение таких базисных человеческих потребностей, как свобода, прогресс, добровольное их объединение, человеческое достоинство, поскольку подменяют реальные социальные ценности бюрократическими нормами и идеалами. К числу таких, по их мнению, псевдоидеалов они относят стабильность, дисциплину, безличность, унификацию, процедурное равенство, расчетливость, т.е., по сути, краеугольные камни веберовской концепции. Отход от философского рационализма и, в частности, от рационального порядка вещей постмодернисты считают не каким-то дефектом или опасностью, а шагом к свободе. Любые же реформистские попытки - децентрализацию, переход на систему контрактов, даже приватизацию государственной собственности - они полагают лишь паллиативами, неспособными изменить существо бюрократической системы, неизбежно подавляющей человеческую личность (Hummel & Stivers, 2011, pp. 325-345).
Если Вебер стремился элиминировать субъективные факторы управленческих отношений, поскольку считал их источником несправедливости и злоупотреблений, то постмодерн исходит из обратного - именно человеческое, т.е. по определению субъективное, начало, человеческое восприятие событий, и только оно, а не некие «правила», творит реальность: «Постмодернизм предлагает идею, что мир есть нечто, что мы сами вершим (accomplish), а не то, что нам дано» (Op. cit., р. 334).
Разумеется, далеко не все разделяют эти взгляды. Критики постмодернистской идеологии, отталкиваясь от приведенного тезиса, утверждают, что ее представители отрицают объективную реальность и прагматизм, а в качестве альтернативы предлагают лишь некий хаос. Отчасти разделяя критические
оценки, содержащиеся в постмодернистских текстах, полагаю, что некоторые выводы носят скорей «вспышкопускательный» характер, нежели являются глубокими и конструктивными. Представляется, что постмодернизм с высоты позиций вечных проблем бытия и сознания «ставит ребром» фундаментальные критические вопросы в отношении государственного управления, при этом, однако, не предлагая сколько-нибудь определенных ответов на них. Но, возможно, это задача и не его, а более «приземленных» специалистов по государственному управлению. И еще думается, что это - очередной, очень важный и интересный, но не первый и не последний этап поиска новой модели социального мироустройства.
И подобная ситуация возникает не впервые. Э. Дюркгейм еще около века назад писал, что «гипертрофированное государство представляет собой картину чудовищную... и слишком удалено от отдельных людей, чтобы глубоко проникнуть в самосознание человека и социализировать его изнутри» ^игкЬет, 1933). Концепция же отчуждения рядового человека от государства восходит еще к раннему К. Марксу. А во времена более близкие ее глубоко разрабатывал в позитивном ключе, как стремление человека к признанию, как его потребность в уважении со стороны других, включая в число этих «других» и носителей власти, наш соотечественник - эмигрировавший из большевистской России философ Александр Кожев. Уже упоминавшийся Фукуяма, описывая желание человека быть признанным другими и связанную с этим борьбу за утверждение собственного достоинства как «доминантную часть души современного либерального человека», использует для этого греческое слово тимос (врожденное чувство справедливости) ^икиуаша, 1992, р. 177)2. При этом Фукуяма опирается на конструкцию, идущую еще от Г. Гегеля, рассматривавшего данную проблему как раз применительно к оппозиции «человек - власть».
Думается, что именно в этой области - социально-психологической - и находится фундаментальная причина ущербности доминирующей модели отношений между государством и гражданами даже в демократических странах. Именно поэтому она утратила эффективность и даже в некоторой степени лишилась легитимности в общественном сознании, что и стимулирует поиски новой, более соответствующей современным реалиям и социальным ожиданиям модели. Эти поиски подталкиваются принимающими порой весьма драматичные формы массовыми протестными выражениями недоверия к государственным институтам в их существующих формах (см. об этом: Оболонский, 2013).
1990-е годы: концепция «постбюрократизма»
В первой половине 1990-х гг. в американском госуправлении была провозглашена и начала реализовываться программа широкомасштабных перемен, которую с явно избыточным пафосом даже назвали «административной (вариант - постбюрократической) революцией». В частности, Осборн и Геблер сформулировали десять правил, гарантирующих, по их мнению, успех административной деятельности. Вот основные из них: стоять у руля, а не плыть по волнам; давать гражданам полномочия, а не только предоставлять им услуги; создавать конкуренцию, а не монополии; определять деятельность должны заказы, а не пра-
вила; ориентироваться следует не на процесс или выделенные средства, а на достигнутые результаты; удовлетворять потребности клиентов, а не бюрократии; думать как предприниматель, т.е. о выгоде, а не о расходах; предугадывать события и инвестировать в профилактику, а не в лечение запущенных проблем, что предполагает радикальное расширение связей госаппарата с общественностью, для удовлетворения нужд которой он, в сущности, существует и работает.
Доклад Комиссии вице-президента А. Гора, вышедший в 1993 г. и посвященный вопросам реформы государственного управления, воспроизводил те же общественные диагнозы и ожидания: создать правительство, которое стоит меньше, а работает лучше; Вашингтон переполнен организациями, созданными под ныне не существующие ситуации; отчитываться следует не за процесс, а за результат; следует децентрализовать кадровую политику; нужно трансплантировать в работу бюрократии некоторые аспекты бизнеса, в частности борьбу за клиента; выработать «культуру государственного предпринимательства» и т.п. (Creating a Government which Works Better..., 1993).
Как писали ведущие американские специалисты в этой области, «федеральное правительство пытается использовать административную технологию времен первых паровых машин для управления нацией в информационный век. Поэтому неудивительно, что программы часто проваливаются, граждане остаются разочарованными их результатами, деньги растрачиваются попусту, а общественное недоверие к правительству растет. Конечно, было бы несправедливо возлагать всю вину за это на систему приема и продвижения на гражданской службе. Но в то же время было бы глупо пытаться исправить частности, не проведя сперва фундаментальной реформы системы. Проблемы, стоящие перед правительством, возрастают, и одновременно увеличивается их укорененность в человеческих проблемах. Только решение, основанное на человеческом факторе, способно принести успех» (Kettl, Ingraham, Sanders & Horner, 1996, p. 3).
Применительно к кадровым аспектам ими подчеркивалось несоответствие существующей, чрезмерно формализованной, системы найма и продвижения по службе требованиям новой и быстро меняющейся реальности, необходимость замены ее системой более гибкой. В числе недостатков действующей системы отмечались: негибкость правил назначений, затрудняющая федеральным агентствам наём необходимых им работников; жесткость сквозных, единых для всех правительственных учреждений квалификационных стандартов, что затрудняет справедливую оценку кандидатов, особенно выпускников колледжей; система классификации и должностей, поощряющая узкую специализацию и препятствующая поддержке работников широкой квалификации; чрезмерное, практически автоматическое поощрение выслуги лет, что ограничивает роль стимулов повышения качества работы, а к тому же увеличивает общий фонд зарплаты; принудительные сокращения, вызывающие такие отрицательные побочные последствия, как избыточная квалификация остающихся, сокращение разнообразия рабочей силы, старение аппарата и др. (op. cit.).
В частности, были названы десять шагов, призванных стать приоритетами реформы: 1) перестройка правительства в направлении восстановления фундаментальных ценностей публичной службы; 2) повышение гибкости в его ра-
боте; 3) ориентация на тех, кто способен обеспечить лучшее предоставление услуг, независимо от того, являются ли они частью государственной машины или же внешними агентами; 4) требование ответственности за результат; 5) введение контрактной системы для предоставляющих услуги; 6) поощрение хорошей работы стимулами, основанными на оценке исполнения и достижения результата; 7) формирование в правительстве мощного эффективного ядра из высококвалифицированных менеджеров; 8) построение системы карьеры, основанной на культуре достижения результата и ротации кадров, предполагающей периодическую смену работ, позиций и учреждений; 9) развитие культуры подлинно публичной службы; 10) более тесная интеграция государственной службы с другими системами менеджмента (ibid., pp. 4-5).
Таковы были «перестроечные лозунги дня» для американской гражданской службы. Интегрирующей стала идея, что следует радикально изменить сам принцип деятельности правительства: сделать сдвиг от действующей по вертикали, «сверху вниз» бюрократии к «антрепренерскому» правительству, в основе деятельности которого лежат полномочия, данные ему гражданами и их сообществами, и задача которого - изменить страну «снизу вверх». Кстати, эта идея отвечает изначальному духу «великого американского эксперимента», одной из основ которого было и остается настороженное отношение к усилению центральной власти и, соответственно, недоверие к способности вашингтонской бюрократии эффективно решать проблемы «простых людей». Правда, на практике эта «культура недоверия» к Вашингтону давно уже находится в историческом противоречии с разрастанием аппарата центральной власти и неизбежным следствием этого - его стремлением к расширению своих полномочий и наступлением (хотя обычно без особых успехов) на права штатов. В политической теории данный феномен описывается как перманентная «напряженность между классическим американским либерализмом и гражданским республиканизмом» (Durant, Girth & Johnston, 2009, p. 210).
Основные элементы реформ 1990-х гг. описаны в нашей специальной литературе. В частности, автор уже изложил подробно их идеологию и главные шаги в своих работах (см., например: Государственная служба: комплексный подход. 2009; Оболонский, 2011), оценив в целом их основную направленность, несмотря на отдельные, в чем-то даже существенные «перекосы», как прогрессивную и соответствующую духу времени. Но главная цель данной статьи в том, чтобы рассказать о последующих событиях и дать их общий анализ. Поэтому лишь напомним, что это движение получило общее название «новое публичное управление» (NPM), а одной из его практических доминант стал так называемый outsourcing, т.е. передача на контрактной основе ряда государственных функций частным и получастным организациям. Именно этот процесс, вернее, его чрезмерность, избыточность стали главной мишенью последовавшей и продолжающейся критики NPM.
Уже на раннем этапе реформ обращалось внимание на такие опасности, порождаемые чрезмерным расширением его сферы, как снижение профессионального уровня чиновничества, что, по мнению некоторых авторов, даже создало угрозу самой демократии, ибо «без профессиональной бюрократии демократическое общество не сможет сохранить себя» (Suleiman, 2003, p. 39;
см. также: Rosenbloom, 2001), а «клиентская» модель отношений человека и государства работает на выхолащивание гражданского духа, вступая в противоречие с моральными и психологическими основами гражданского общества, предполагающего активную и ответственную позицию гражданина, его влияние на действия государства и его органов, а не просто роль потребителя услуг в своего рода «супермаркете» (Зидентоп, 2001).
Начало XXI в.: издержки и парадоксы государственнического технократизма
В первые восемь лет XXI в., т.е. во времена президентства Дж. Буша-младшего, несмотря на все иные различия между позициями републиканцев и демократов, в области модернизации государственной службы с некоторыми изменениями продолжалась та же линия 1990-х гг. Разве что стали очевидней прежние и добавились новые ее недостатки. Основные шаги того периода мы уже описывали (Государственная служба: комплексный подход, 2009). Поэтому здесь представляется достаточным лишь сделать некоторые дополнения и дать некоторые оценки.
Формально в кадровой политике продолжилась линия на повышение гибкости. Были приняты: программа с амбициозным названием «Инициатива стратегического менеджмента в области человеческого капитала», закон о преимуществах для ветеранов - участников военных действий при их найме на должности в госсекторе, некоторые меры по оплате труда в зависимости от результатов работы (Kellough, Nigro & Brewer, 2010). Некоторые в этой связи даже назвали Буша «ортодоксальным инноватором». Однако акцент исключительно на технологические меры не привел к желаемым результатам. Триумф технологий над целями и ценностями государственной службы привел к определенному упадку у чиновников морали общественного служения, к выхолащиванию в среде управленцев гражданского духа.
В данной связи представляется принципиально важным вопрос о ценностях и задаваемых извне критериях оценки деятельности любой осуществляющей публичную деятельность системы. Ведь технология сама по себе, как некий прикладной инструмент, может быть повернута в любую сторону, служить любым целям, вплоть до вредных и не исключая даже опасных, антигуманных с точки общественного итереса. В каком-то смысле технология - синоним логистики. Но любая логистическая деятельность вторична, так как подчинена задаваемым извне целям и задачам. То же и с госслужбой: критерий для оценки ее эффективности должен находиться вне ее, а именно - в обществе. Иначе, в рамках чисто технологической логики, можно высоко оценить с точки зрения исполнительской эффективности и социально малополезную или даже вредную деятельность.
Более того, история знает немало примеров, когда усердные и, следовательно, эффективные с точки зрения частных, т.е. внутренних, инструментальных, критериев исполнители обеспечивали эффективное выполнение преступных в своей основе приказов высших властей. Сталинистская система террора против собственного народа в этом смысле «эффективно» обеспечивала рабочей
силой, т.е. принудительным трудом заключенных, ряд хозяйственных проектов, включая так называемые «стройки социализма и коммунизма», например прокладку каналов, строительство метро и многое другое. Другой пример эффективной логистики (правда, в те времена такого слова не знали): технологическое обеспечение в нацистской Германии «окончательного решения еврейского вопроса», а «заодно» - уничтожения цыган и неспособных к физическому труду славян. Это предполагало большую организационную работу: транспортировку предназначенных к уничтожению в концентрационные лагеря, строительство бараков и газовых камер, разработку технологии быстрого умерщвления большого числа людей, доставку материалов, «утилизацию» трупов и т.п. Собственно, на этом построил свою защиту глава одного из отделов гестапо А. Эйхман во время суда над ним: дескать, «от меня не исходило приказов о самом физическом уничтожении людей, я занимался лишь техническими, обеспечивающими вопросами». Однако суд, естественно, не счел эти аргументы оправдывающим фактором, и на приговор это не повлияло. Так что управленческие технологии, в зависимости от целей, которые они обслуживают, могут стать орудиями как добра, так и зла. Как пишет Фукуяма, «и до двадцатого века было много кровавых тираний, но Гитлер и Сталин - оба поставили современную технологию и современную политическую организацию на службу злу. Традиционные тирании прошлого не имели технических возможностей даже мечтать о таких амбиционных целях, как уничтожение целых классов людей» (Fukuyama, 1992, p. 7). Разумеется, данные аналогии имеют лишь условный, методологический характер. Но они важны, поскольку на крайних, трагичных примерах демонстрируют принципиальную ущербность современных интенций оценивать управление лишь по критерию исполнительской эффективности, в отрыве от социальных последствий для объектов управления, т.е. людей и организаций. Пожалуй, тут уместно вспомнить «вопрос» Е. Леца: «Если людоед пользуется ножом и вилкой, это прогресс?» Но вернемся в Америку.
Анализируя неудачную попытку Буша радикально обновить кадры в системах обороны и безопасности после трагедии 11 сентября 2001 г., некоторые авторы назвали несколько общих причин этой неудачи: 1) присущий NPM акцент на аутсорсинг не дал дополнительных мотивов для улучшения качества работы; 2) система оплаты по результатам (pay-for-performance) не принесла ожидаемого эффекта; 3) произошедшее увеличение степени политического контроля над бюрократией не всегда отвечает публичным интересам и отрицательно влияет на профессиональное качество экспертиз, поскольку зависимый чиновник психологически и сам не заинтересован в выводах, не согласующихся с мнением начальства, и информацию такую постарается блокировать (как известно, «гонцов, приносящих дурные вести, убивают»); 4) политизированный подход к комплектованию кадров (на деле означающий определенный возврат к spoils system, известную также как система патронажа, со всеми ее пороками) подрывает конкурсную систему зачисления на должности (merit system), что может соответствовать интересам политиков, но не общественным интересам (Brunner, 2010; Kellough, etal., 2010).
По-прежнему не было притока на госслужбу талантливой молодежи. Зато она стала комфортабельным местом работы для людей малоинициатив-
ных, без особых амбиций и устремлений, словом, для тех, кто ориентирован на статус-кво и склонен, как у нас говорят, просто «отбывать номер» (подробнее см.: Bradbury, etal., 2010). Молодые люди с высокими устремлениями и карьерными амбициями предпочитают иные секторы рынка труда, нежели госслужба. Сегодня госслужба определенно проигрывает «битву за таланты». К тому же продолжается старение персонала. По экспертным оценкам, к 2016 г. 60% из 1,6 млн «беловоротничковых» служащих и 90% из 6 тыс. чиновников высшего федерального уровня (Senior Executive Service) достигнут пенсионного возраста (Cooper, 2011).
Думается, однако, что сводить все дело к ошибкам конкретных должностных лиц, даже самых высших, было бы поверхностным упрощением. Рассматриваемые процессы имеют более глубокую природу, более общие причины, о которых было сказано в начале статьи. Качество работы государственного аппарата начало падать еще с 1970-х гг. И Картер, и Рейган, и Клинтон, и Буш-младший пытались переломить эту тенденцию, но преуспели лишь частично.
Ситуация в период президентства Б. Обамы
Снижение способности государства к эффективному управлению стало частью полученного президентом Б. Обамой нелегкого наследия. Его иногда называют «бушевым», но полагаю, что это неоправданное упрощение; еще Р. Рейган оценивал состояние исполнительной власти как контрпродуктивное. Вспомним хотя бы его знаменитое «правительство - не решение проблемы, оно само есть проблема». Обама, судя по его первоначальным шагам, адекватно воспринял вызов обращенных к власти растущих общественных ожиданий и неудовлетворенности ее состоянием. Первым же его указом на посту президента стал документ, посвященный вопросам правительственной этики и содержавший критические оценки предыдущей администрации в данной области. Этим документом он подтвердил и увеличил ограничения на кадровую миграцию между государственным и частным секторами («revolving door effect») для предотвращения теневого лоббирования бизнес-интересов в правительстве, напомнил о необходимости строгого соблюдения Хэтч Акта относительно запрета на использование административного ресурса в избирательной кампании, создал в Министерстве юстиции подразделение по контролю честности в публичной сфере (Public Integrity Division). Он также расширил полномочия руководителей исполнительных органов. В правительственной риторике зазвучали обнадеживающие идеалистические, моральные мотивы.
Однако в реальности мало что изменилось. Более того, по рассказам американских коллег, связанных с кадровыми службами, в госаппарат усилился приток имеющих при найме значительные привилегии ветеранов-отставников, т.е. людей, прошедших армейскую службу, которые имеют боевые заслуги, но при этом зачастую не обладают необходимой квалификацией для гражданской службы. Так что явления, которые американцы с присущей им самокритичностью называют кризисом исполнительной власти (capacity crisis to govern), администрации Обамы, во всяком случае в рамках первого срока его президентства, преодолеть не удалось, что не случайно породило у многих
разочарования в административных способностях президента. Да и в первый год его второго срока, по оценкам компетентных наблюдателей, ничего в этом отношении не изменилось.
Административно-научный проект под амбициозным заголовком «Предвидящее правительство» (Anticipatory Government), с которым довелось ознакомиться во время работы в 2012 г. в Центре Вудро Вильсона, на мой взгляд, опять делает упор на организационно-технологические механизмы, игнорируя этические и психологические аспекты, связанные с управленческим персоналом, а также состояние связей государственного аппарата с обществом, хотя именно в этих факторах кроются главные корни снижения управленческой эффективности управленческих служб. Справедливости ради надо указать, что почти в то же время в Центре Вудро Вильсона был представлен проект «Открытое для соучастия правительство» (Participatory Government), само название которого говорит об иной, не технократической ориентации. Однако проект этот ограничился местным уровнем управления, не «замахиваясь» на уровень федеральный.
Большие, во многом завышенные ожидания, связанные с приходом Б. Обамы, если и оправдались, то в довольно незначительной степени. На выборах в ноябре 2012 г. Америка дала ему новый мандат весьма неохотно и с изрядной долей разочарования.
Научная критика недостатков NPM
В 2009 и 2011 гг. Брукингский институт, один из ведущих американских аналитических центров (его иногда даже называют «теневым правительством»), провел две конференции, посвященные кризису в федеральном правительстве. Согласно озвученным там данным, 80% американцев считают, что правительство «поломано (broken), неэффективно, раздроблено (fragmented) и бюрократизировано». Психологи дополняют этот малоутешительный набор характеристик словами о кризисе идентичности внутри правительства и кризисе доверия к нему со стороны народа. Правда, нам не стоит забывать, что для Америки это не более чем некоторое обострение ставшего традиционным недоверия к власти. Однако это явление, на которое в демократическом обществе нельзя не реагировать. И американцы реагируют. Народ - демонстрациями и митингами (Оболонский, 2013a; Оболонский, 2013b), ученые (имея в виду психологически независимую от властей их часть) - текстами.
Критика «контрактного государства»
«Контрактное государство» стало главной мишенью критиков за его поддержку крупных корпораций и финансового сектора в ущерб интересам населения. Лавинообразный рост количества и стоимости государственно-частных контрактов стал, по мнению некоторых авторов, «золотым полем для коррупции», а маркетизация государственных услуг рассматривается как угроза демократии и конституционализму (Durant, Girth & Johnston, 2009). Его даже порой называют «корпоративным государством», поскольку крупные корпорации фактически сливаются с государственными учреждениями, образуя «железный треугольник» (iron triangle) (Model, 2010), а все остальные
как бы «выталкиваются на обочину» и маргинализируются, что подрывает социальную справедливость и ведет к нарастанию разрыва между «верхушкой» и обществом. Этот возникший в результате устойчивых связей и переплетения интересов правительственных служб и крупных корпораций «железный треугольник» превратился, по мнению некоторых аналитиков, в самодовлеющую силу, оказывающую решающее влияние на принятие решений, по крайней мере в финансово-экономической сфере, особенно в области государственных закупок и контрактов.
Значительная часть кадров государственной бюрократии превратилась в контрактников. По подсчетам П.Лайта, это выражается в следующих цифрах: если общий штат федеральных органов гражданской службы составляет 1,7 млн человек, то число работающих по государственным контрактам - 5 млн (Light, 2003). По другим данным, соотношение еще больше -1 : 4; при этом отмечается, что при Клинтоне и Буше аутсорсинг из средства превратился в самоцель, и теперь он определяет новое лицо госслужбы (Shorrock, 2009). Так, в 2005 г. общее число работников на контрактах и государственных грантах составило 10,5 млн человек (Light, 2008, p. 11). К тому же в организации-контракторы перетекает не только большая, но и лучшая часть кадров, поскольку те предлагают значительно более высокий уровень оплаты труда. И это тоже ведет к понижению качества государственной бюрократии, т.е профессионального уровня тех, кто остается на госслужбе, -происходит процесс утечки мозгов из публичного сектора.
Либертаризм в данном случае парадоксальным образом обернулся корпоративизмом, т.е. результатом, прямо противоположным базовым основаниям либеральной идеологии.
Правда, против самой системы контрактов как таковой принципиальных возражений не высказывается. Критику вызывают практика, масштабы и методы ее воплощения в жизнь. Ведь для многих государственных структур покупка товаров и услуг превратилась в одну из ключевых их функций3. Не касаясь собственно экономических последствий этого, остановимся на последствиях морально-психологических. Они довольно значительны и бесспорно негативны.
В интеллектуальной среде произошел раскол: часть ее, включая многие СМИ, по разным причинам поддерживает систему «власти корпораций», фактически идейно ее обслуживая, что в общем не характерно для американской политической культуры, а оппоненты ее во многом маргинализированы. Некоторые считают, что имеет место намеренная попытка деполитизировать массовое сознание. Относясь более чем скептически к «теориям заговоров» вообще и применительно к политической реальности современных США особенно, полагаю, что даже если и допустить такую возможность, то очевидно, что на практике это не срабатывает. Напротив, наблюдается явный разрыв идеологемы «контрактного государства» с массовыми представлениями и идеалами социальной справедливости, о чем свидетельствуют вспышки массовых протестных акций («оккупантов» и других групп). При всех различиях протестующих объединяет представление о несправедливости положения, при котором изрядная часть государственного «пирога», т.е. доходов от выгодных
контрактов, оседает в карманах, в сущности, довольно небольшой части населения. На уровне популярного лозунга это формулируется простыми словами: «нас 99%». (Для российской реальности понимание данного феномена важно еще и потому, что подобная коллизия в образе так называемых госкорпораций и «естественных монополий» присутствует у нас в еще более злокачественных и нарушающих элементарную социальную справедливость формах.)
Культурно-исторические корни как NPM, так и ее неприятия, некоторые авторы находят в ранней истории США, в событиях двухвековой давности. Имеется в виду борьба и историческая конкуренция двух идеологических парадигм государства. Одна из них восходит еще к Дж. Гамильтону (в конце XIX - начале ХХ в. ее развивал В. Вильсон), другую обычно связывают с именами третьего и четвертого президентов США - Т. Джефферсона и Дж. Мэдисона. Если оставить в стороне детали, то первая больший акцент делает на полномочия центрального правительства и на государственное регулирование, вторая же основана на идеалах минимального государства, на подходе к управлению «снизувверх» и «антивертикализме», переводя на наш политический язык (Kettl, 2002, pp. 87, 114, 118). Аргументы «за» и «против» можно найти в обоих подходах. Но на уровне общей идеологии NPM больше восходит к традиции второй, джефферсоновской, поскольку за ней стоят традиционные американские опасения и неприязнь к концентрации власти в федеральной столице (American Exceptionalism, p. 211).
Один из «патриархов» административной науки, Г. Питерс, обращает внимание на то обстоятельство, что если в рамках NPM акцент делается на оказание услуг гражданам, то традиционные административные структуры больше ориентированы на работу с группами интересов. Из чего, по его мнению, следует, что в новых условиях от работников госаппарата требуется иной набор профессиональных качеств (Peters & Pierre, 2012). На этот важный в кадровом отношении фактор обращают незаслуженно мало внимания. Между тем это предполагает необходимость прихода на государственную службу людей иного типа, тех, кто умеет и старается адекватно общаться с «простыми» гражданами, сознавая приоритетность именно их интересов, причем не абстрактно, не интегрально, а в каждом конкретном случае. Иными словами, этот новый тип служащего должен кардинально отличаться от типа классического бюрократа, ярко описанного в рассматриваемом аспекте еще Э. Фроммом: «Во всех своих решениях бюрократы... не принимают во внимание тех живых людей, с которыми они имеют дело (выделено Фроммом - авт.). Принимаемые ими решения соответствуют статистически наиболее вероятному случаю и рискуют ущемить интересы тех 5 или 10 процентов населения, которые не укладываются в эту модель... Как только человек сводится к простому номеру в каком-то списке, настоящие бюрократы могут совершать по отношению к нему самые жестокие поступки, и не потому, что ими движет жестокость, а потому, что они не испытывают никаких человеческих чувств к своим подопечным... они не испытывают даже конфликта между совестью и долгом: их совестью и является выполнение долга, люди как объекты сочувствия и сострадания для них не существуют» (Фромм, 1990, с.192-193). Правда, дав столь сочное, хотя и не без элементов гиньоля, описание деформации бюрократического со-
знания, Фромм в качестве альтернативы лишь предложил «заменить бюрократический способ управления гуманистическим» (там же, с. 191), т.е. остался на уровне красивых общих слов. Впрочем, это было написано около полувека тому назад. Но то, что сейчас та же, по существу, проблема вновь вернулась в общественный дискурс, хотя и на ином уровне, лишь подтверждает ее объективную важность и нерешенность.
Вообще одним из недостатков ЫРМ, с моей точки зрения, является недооценка или, во всяком случае, поверхностное понимание моральных и психологических факторов управленческих отношений, трактовка человеческой личности исключительно через призму экономических - производственно-трудовых и потребительских - мотиваций. Подробней на связанных с этим вопросах мы остановимся несколько ниже.
Антирыночный потенциал №М. Одним из парадоксов практики внедрения ЫРМ оказался определенный подрыв с его помощью классических рыночных и менеджериальных механизмов. Парадоксальность состоит в том, что в своей изначальной основе идеологема ЫРМ предполагала как раз обратное - внедрение этих механизмов в государственное управление. Однако в реальности получилось иначе: возникла достаточная мощная прослойка «привилегированных» контракторов (тесно переплетшихся с государственными и ведущими финансовыми структурами) фактически поставившая под свой контроль финансовые потоки распределения значительной части бюджетных средств. Механизмы же свободной конкуренции, борьбы за них на основе рыночных принципов оказались, по меньшей мере, значительно ослаблены. А менеджмент этих структур стал поддерживать не рынок, а его монополизацию, «корпоративизацию». Таким образом, практика реализации ЫРМ оказалась противоположной идеям и принципам, заложенным в его исходную концепцию.
Но в целом, полагаю, у ЫРМ все же больше плюсов, чем минусов. Он во многом «освежил» государственную службу, сделал ее более гибкой, способной к реакции на вызовы времени, а расходование бюджетных средств - более эффективным. Но финансовую эффективность, особенно оцениваемую в категориях затрат, соотношения расходов и доходов и пр., вряд ли уместно считать «финальным» критерием оценки деятельности государственных органов, что принципиально отличает их от сферы бизнеса. Однако данное принципиальное отличие оказалось затушеванным в построениях и действиях адептов «менеджериальной революции». Сейчас пришли времена инвентаризации последствий этого «романтического» этапа государственного менеджеризма.
Из нашего критического обзора у читателя может сложиться превратное представление о реальном качестве американского государственного управления, о степени поразивших его кризисных явлений. Однако не стоит переоценивать «катастрофичность» положения. Речь идет о жестком диагностировании болезни, об анализе принципиальных, по мнению авторов критики, проблем и дефектов с намерением их преодолеть и исправить. И эта социальная критика своей собственной системы, несомненно, достойна подражания, поскольку работающий механизм открытой критики «невзирая на лица» жизненно важен для выявления и исправления ошибок.
О путях и направлениях выхода из кризиса
Д. Кеттл предложил точное, на мой взгляд, объяснение ситуации. В книге «Трансформация правления: публичное управление для двадцать первого века» он пишет, что к концу ХХ в. традиционные концепции государственного управления подверглись эрозии. Теперь управление совсем не обязательно связывается с деятельностью органов государства, которые на всех уровнях все более тесно переплетаются с частными корпорациями и неправительственными организациями, также оказывающими публичные услуги. Процессы нарастающей глобализации действуют в том же направлении, трансформируя, помимо прочего, и само значение понятия национального суверенитета, также подвергающееся эрозии. Это нашло отражение и на уровне терминологическом - традиционное понятие «управление» (government) все больше вытесняется понятием «правление» (governance). «Возрастающее значение этих двух сил - децентрализации (devolution) и глобализации - фундаментально изменило традиционные основы... Теория управления теперь также подразумевает и общую теорию правления. А "правление" предполагает описание связей между правительством и более широкой средой - политической, социальной, административной, при этом процессы и институты социального действия могут быть как правительственными, так и неправительственными» (Kettl, 2002, pp. 118-119).
П. Лайт, еще в начале 2000-х гг. весьма критически оценивавший издержки чрезмерного аутсорсинга, позднее распространил свою критику и на другие аспекты положения дел в госаппарате США: на затянутость процедур найма новых сотрудников вследствие избыточности проверочных процедур, на преобладание среди новичков категории людей, ориентированных не на деловые факторы, а на сугубо личные материальные интересы, на непомерное разрастание числа иерархических ступенек в лестнице должностей, возросшего с 17 в 1960 г. до 33 в 1992 г., 51 в 1998 г. и 64 в 2004 г. (Light, 2008, p. 70) и т.п. Он полагает, что «федеральная госслужба вряд ли сможет стать частью воображаемой будущей системы правления, поскольку она не пригодна даже для настоящего» (ibid., p. 17). Ее нынешний кадровый состав этого не позволит, ибо «смешанная и по большей части скрытая рабочая сила, включающая контракторов, получателей грантов и непостоянных государственных и муниципальных служащих, зачастую не несет ответственности за исполнение или нарушение законов... а ее размер почти невозможно измерить из-за сопротивления тех, кто стремится скрыть подлинный размер правительства» (ibid., p. 4).
Главный же, по его (да и не только его) мнению, драматизм ситуации состоит в том, что «лучшие умы» из числа тех молодых американцев, которые по своим ценностям и складу характера ориентируются на общественную деятельность, утратили интерес к карьерным и иным возможностям, предлагаемым госслужбой, и идут работать в НКО и другие подобные структуры. Не будем целиком воспроизводить весь набор недостатков, присущих, по мнению Лайта, современной американской госслужбе. Обратимся к предложениям по ее улучшению. В плане технологических усовершенствований Лайт предлагает наполовину сократить число ступеней иерархической лестницы, вдвое уменьшить количество президентских назначений, а также ряд
других практических шагов. Однако размер статьи исключает возможность их перечисления, поэтому обратим внимание на главное.
Оно, по его мнению, состоит в необходимости возродить «дух службы» (так называется ключевая, на мой взгляд, глава книги Лайта), суметь привлечь в нее таланты из нового поколения. Он обращает внимание на серьезное изменение мотиваций у американской молодежи. Вместо классического американского (да и не только) клише «покажите мне платежный чек», новое поколение говорит «покажите мне работу».
Вот как выглядят предпочтения вступающих на рынок труда выпускников колледжей: 84% из них в числе приоритетов при принятии решения о будущей работе называют ее интересность; 70% - возможность помогать людям; 66% -возможность приобретения новой квалификации; 62% - сочетание творческой работы с отсутствием опасности ее потерять; 60% - наличие перспектив карьерного продвижения; 49% - необходимость выплачивать долг за учебу; 49% - уважение со стороны общества; и лишь 32% - заработок. Лайт приводит данные целого ряда опросов студентов старших курсов и выпускников (ibid., pp. 139-147), в целом дающих одинаковую картину. Более того, в некоторых таблицах значимость фактора заработка падает еще ниже - до 27%! Коротко говоря, при выборе работы на рынке труда произошел радикальный ценностный сдвиг: от приоритета материальных к приоритету нематериальных, в том числе - моральных, факторов.
Анализ причин этого сдвига - не тема данной статьи. Нам сейчас важны сам факт и необходимость его адекватного понимания при формировании кадровой политики применительно к госаппарату. А по мнению Лайта, демографическая ситуация дает уникальный шанс радикально изменить его кадровый состав за несколько лет: в ближайшее десятилетие около половины американских чиновников достигнет пенсионного возраста. Поколение «бэ-бибумеров» постепенно сходит со сцены. И это дает возможность сформировать новую госслужбу, отвечающую условиям и потребностям нового мира.
По мнению авторов статьи с характерным названием «Публичная служба будущего», опубликованной в специальном выпуске ведущего американского журнала по данной тематике «Public Administration Review» в декабре 2010 г., впереди нас ждет новая эра возрождения публичной жизни (Perry & Buckwalter, 2009, pp. 238-245). Новое поколение - «поколение миллениума» -не против государства как такового, но определенно не желает мириться с тем, чтобы их жизнь определяли бюрократы, обслуживающие в первую очередь свои собственные потребности. Поэтому они предпочитают не государственные структуры, а НКО (non commercial organizations), волонтерскую деятельность, коммунальные службы (community service), в которых по определению сильны самоуправленческие начала, иные формы гражданской вовлеченности (civic engagement). Именно в этих формах человеческий капитал сможет полноценно и эффективно реализоваться в сфере публичной деятельности. Исторический оптимизм авторов простирается до выдачи аванса поколению миллениума как «новому величайшему поколению» (ibid., р. 241).
Возвращаясь же на более приземленный уровень науки управления, можно констатировать, что «маятник» возвращается от крайностей NPM,
но не к классическому веберизму, а к чему-то синтетическому, очертания которого лишь еще формируются. В каком-то смысле ученые и практики в области государственного строительства напоминают сегодня средневековых алхимиков, стоящих у разогретой колбы и подбрасывающих в нее разные снадобья, проделывающих с ее содержимым всевозможные манипуляции, но не знающих результатов процесса, а лишь строящих о них различные предположения.
Подводя итоги
Так представляются нам процессы, происходящие сейчас в американской госслужбе, ее главные коллизии и направление желательных перемен. И это отнюдь не сугубо «американская история». Сходная ситуация во многом характерна и для других стран. Конечно, есть и различия, порой довольно существенные. Но они, как правило, не носят качественного характера. Качественные же отличия больше проявляются в серьезности отношения к проблеме, в продвинутости в ее решении. И в этом США, на мой взгляд, несколько отстают от такой страны, как Англия (подробнее об этом см.: Оболонский, 2011), хотя и находятся впереди многих других.
В целом же можно сказать, что мы являемся свидетелями, а отчасти и участниками процесса глубоких перемен в самой философии государственного управления как части процесса еще более общего - изменения парадигмы соотношения государства и общества, сокращения сферы влияния государства и поиска нового, ограниченного, но тем не менее очень важного модуса государственных институтов в общественной жизни. На мой взгляд, процесс этот сейчас входит в стадию турбулентности, что интуитивно ощущают, но слабо рефлексируют носители государственных полномочий - политические лидеры разных стран. Об этом свидетельствуют, в частности, и происходящие в мире попытки реформирования государственной службы - порой радикальные по первоначальному замаху, но нерешительные в исполнении, а зачастую и с попятными шагами.
Очевидно, что бюрократия в ее современном виде неспособна выполнять роль интегратора общественных интересов и ожиданий. Но до стадии кристаллизации обновленного институционального дизайна государственных институтов даже ведущие в этом плане государства еще не дошли. Поэтому ответственно предсказать, в каком обществе - постбюрократическом или же необюрократическом - будут жить наши дети, мне кажется, нельзя. Будущее открыто для разных вариантов развития. Предопределенности не существует. А какому из возможных сценариев будущего суждено реализоваться, во многом, а, может, и в решающей степени, зависит от поведения конкретных людей - субъектов социального действия, как сформулировал еще Т. Парсонс.
Применительно же к теме настоящей статьи, думается, следует акцентировать следующие аспекты позитивного сценария:
- Перетекание ряда ранее исключительно государственных функций к организациям гражданского общества, к НКО. Это особенно относится к функциям контрольного характера. Как справедливо заметил в свое время вице-премьер Польши Л. Балцерович, общество не доверяет тому,
что делается от его имени, если оно не может это само увидеть, проверить и при необходимости оспорить. Кстати, и коррупцию невозможно искоренить только за счет усилий госорганов, без самого активного участия в этом общества. Коротко говоря, всемерное развитие НКО - это путь к управлению нового типа. - Привлечение на работу в госаппарат кадров, отличающихся от традиционного типа чиновника, - людей широко образованных, честных, с гражданственными ориентациями и склонностью к общественной деятельности. О реальности этого свидетельствует эмпирически зафиксированный мотивационный сдвиг у части выходящей на рынок труда молодежи от приоритетов материальных к содержательным. И его нужно использовать, отдавая предпочтение людям, в ком здоровый прагматизм сочетается с элементами идеализма.
Без серьезных кадровых перемен, без насыщения аппарата государства людьми, говоря простым языком, умными и порядочными, любые институциональные перемены не принесут желаемого эффекта. Примеров тому, к сожалению, более чем достаточно.
В плане же более общем следует стремиться к интегрированию в управленческую среду факторов культуры, прежде всего в ее гуманитарных аспектах, причем как на институциональном, так и на персональном уровне. К сожалению, сейчас мы наблюдаем обратную тенденцию. И узкая, «компетенционная» специализация, и избыточная маркетизация управления под флагом идеологем школы «экономического империализма» ведут к определенной деградации человеческой составляющей управления и, как следствие, к его дегуманизации. А это входит в явное противоречие с шансами на соединение двух традиционно противопоставлявшихся человеческих типов, Homo Sapiens и Homo Faber, в нечто единое - Homo Sapiens Faber, о чем с надеждой пишут исторические оптимисты (Аксенов, 2013, с. 316) и с чем, на мой взгляд, не без основания связываются перспективы выхода общества на новый цивилизационный уровень.
Общецивилизационная опасность данной тенденции в драматической форме выражена в концепции Е.В. Балацкого о «главном парадоксе эволюции», согласно которой приоритет, отдаваемый в современном мире знаниям частным, специальным (в терминологии современных управленцев - «компетен-ционной парадигме») в ущерб знаниям общим, мировоззренческим, а также культурно-ценностному взгляду на мир, ведет к интеллектуальной деградации современного человека, поскольку частные знания («компетенции»), по всей видимости, легко капитализируются на рынке труда, тогда как на знания общие спрос крайне невелик, а в реальных условиях ущербного российского рынка - и исчезающе мал (Балацкий, 2013). Позитивный алармизм по отношению к данной угрозе отражен, в частности, в обобщающей работе Н.М. Пле-скевич, по мнению которой от качества массового человеческого капитала, его диверсификации зависят перспективы и шансы перехода на рельсы инновационного развития, формирования нового типа нашей государственности, соответствующего не архаичным, изжившим себя стереотипам и приемам авторитарного типа правления, а объективным потребностям нового мира, в который мы вступаем (Плескевич, 2013)4. С этим трудно не согласиться.
ЛИТЕРАТУРА
1. Аксенов Г.П. Глубинная история человека. От христианства до ноосферы. -М., 2013.
2. Балацкий Е.В. Закономерности и парадоксы социальной эволюции // Общественные науки и современность. - 2013. - № 2.
3. Барабашев А.Г. Эволюция государственной службы России: итоги десятилетия (2000-2010). - М., 2013.
4. Барабашев А.Г., Оболонский А.В. Как расчистить авгиевы конюшни нашей бюрократии: два взгляда // Вестник Института Кеннана в России. - 2013. - Вып. 23.
5. Государственная служба: комплексный подход. Учебник. Отв. ред. А.В. Оболонский. - М., 2009.
6. Зидентоп Л. Демократия в Европе. - M., 2001.
7. Зудин А.Ю. Государство и бизнес в России (опыт применения концепции Норта-Уоллиса-Вайнгаста). Тенденции развития отношений между государством и бизнесом // Общественные науки и современность (ОНС). - 2013. - № 3.
8. Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства. - М., 2011.
9. Оболонский А.В. (2013a). Народ, власти и полиция: уличные протесты в современных США // Общественные науки и современность (ОНС). - 2013. - № 4.
10. Оболонский А.В. (2013b). Право граждан на уличный политический протест: опыт современных США // Вестник Института Кеннана. - 2013. - № 24.
11. Плескевич Н.М. Человеческий капитал в трансформирующейся России. -М., 2013.
12. Фромм Э. Иметь или быть? - М., 2000.
13. Brunner R. Adaptive Governance as a Reform Strategy. Policy Sciences, 2010. Vol. 43. Issue 4.
14. Cooper Ph. Duty to Care: Obama, Public Administration and Capacity to Govern // Public Administration Review, 2011. Jan./Feb.
15. Creating a Government that Works better & Costs Less. Accompanying Report of the National Performance Review. Office of the Vice-President. Washington, DC. September. 1993.
16. Doherty B. Radicals for Capitalism: a freewheel history of modern American libertarian movement. Washington, 2006.
17. Durant R., Girth A. & Johnston J. American Exceptionalism, Human resource Management, and the Contract State // Review of Public Administration. 2009. (3.)
18. Durkheim E. The Division of Labor in Society. NY., 1933.
19. Hummel R. & Stivers C. (2011). Postmodernism, Bureaucracy, and Democracy, in: The Oxford Handbook of American Bureaucracy. DOI: 10.1093/oxford-hb/9780199238958.003.0014.
20. Fukuyama F. The End of History and the Last Man. NY., 1992.
21. Kellough E., Nigro L. & Brewer G. Civil Service Reform under Bush: Ideology, Politics, and Public Personnel Administration // Review of Public Personnel Administration. 2010. 30 (4).
22. Kettl D., Ingraham P., Sanders R. & Horner C. Civil Service Reform. Building a Government That Works. Washington, 1996.
23. Kettl D. The Transformation of Governance. Public Administration for Twenty-First America. Baltimore and L., 2002.
24. Light P. A Government III Executed. The decline of the federal service and how to reverse it. Harvard, 2008.
25. Light P. True Size of Government. Baltimore, 2003.
26. Model D. The Padadoxical Complexity of an Analysis of Trilateralism in America Today // College Quarterly. 2010. Vol. 13. № 1.
27. Osborn D. & Gatbler T. Reinventing Government. Univ. of California. Press, 1992.
28. Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration. Tuscaloosa. 1989.
29. Painter, R. (2010). President Obama's Progress in Government Ethics. Constitutional Commentary, vol. 26, n. 2, pp. 195-214.
30. Participatory Government. 2012.
31. Peters G. & Pierre J. The Role of Public Administration in Governing& In: Handbook of Public Administration. L., 2012.
32. Perry J. & Buckwalter N. The Public Service of the Future // Public Administration Review, 2010, December, Special Issue.
33. Perry J. & Buckwalter N. Public Service of Future // Public Administration Review. 2009. December. Special issue.
34. Rosenbloom D. Don't forget the politics // Public Administration Review, 2001.
35. Rosenbloom, D. Obama Executive Branch Charz // Review of Public Administration, 2010.
36. Shorrock T. Out of Service. ProQuest Center. 2009.
37. Suleiman E. Dismantling Democratic States. Princeton, Oxford, 2003.
38. Waldo D. Scope of the Theory of Public Administration. In: Theory and Practice of Public Administration: Scopes, Objectives and Methods. Philadelphia, 1968.
ПРИМЕЧАНИЯ
См., напр.: Зудин А.Ю. Государство и бизнес в России. (Опыт применения концепции Норта - Уоллиса - Вайнгаста.) Тенденции развития отношений между государством и бизнесом. ОНС. 2013. 3. С. 14-15. Традиционный тип государства еще иногда называют неопатримониальным или даже «рэкетирским». Напр.: «Такие рэкетирского типа государства, а их еще очень много на земле, являются традиционными или условно конституционными. В современных условиях они вынуждены принимать конституцию, но часто она пишется для прикрытия обычая... под их прикрытием явственно проступает древнее традиционное сообщество - авторитарный союз племен, или племенной союз». (Аксенов, 2013).
2 Имя этого автора чаще всего ассоциируют лишь с его нашумевшей, но оказавшейся неадекватной концепцией «конца истории», что несправедливо. В частности, его глубокие разработки проблематики доверия и борьбы человека за признание достоинства как важнейших культурологических факторов заслуживают, как минимум, серьезного внимания.
Participatory Government (2012) - Трудность прямого перевода на русский язык данного названия имеет, на мой взгляд, культурологическую природу. Ведь выражение public participation в культурах демократических и авторитарных имеет принципиально различный смысл.
Плескевич (2013). В частности, представляется значимым, что автор, в отличие от многих других, не считает необходимой характеристикой человеческого капитала возможность его конвертации в денежную форму, а напротив, вслед за Бурдье, полагает его частью более широкого феномена - капитала культурного.
THE CRISIS OF BUREAUCRATIC STATE'S EFFECTIVENESS AND THE SEARCH FOR THE WAY OUT: USA'S EXPERIENCE (THE EVOLUTION OF THEORY AND PRACTICE OF PUBLIC ADMINISTRATION DURING THE LAST DECADE)
Obolonsky Alexander V.
Doctor of Law, Professor of the Department of Public Administration of NRU HSE Address: National Research University Higher School of Economics 20, Myasnitskaya Str., 101000 Moscow, Russian Federation. E-mail: aobolonsky@hse.ru
Abstract
The article is devoted to a new history and the current state of personnel management in public administration, i.e., to the serious modernization of the theory of bureaucracy and practical efforts to perfect it. A vast bibliographical analysis of special, mainly American, literature on the subject has been made and presented in the article. The literature of a special concern is the one that assesses the consequences of public administration reforms and the present performance of the American civil service. Comparisons are made with the performance of the analogous Russian system. The major vector of changes is a strive for annulling bureaucracy in the executive power, for searching its new model with limited functions and subordinate to the control of civil society, in particular, the increase of the human capital level in civil service by radical renewing its staff. The epoch of "Big Government" has come to an end. The process of reforming did not appear to be easy: its short-lived consequences had ups and downs, periodical corrections of the way chosen, but the general direction remained unchanged. Broadly, this process is of a considerable interest from the point of view of a general theory of state, since what is happening currently can be characterized as a search of a new type of state that matches better modern realities and demands.
Keywords: theory of state; public administration; quality of the state; civil service; de-bureaucratization of the executive power; human capital (resource).
REFERENCES
1. Aksenov, G.P. (2013). Glubinnaya istoriya cheloveka. Ot hristianstva do noosfery. [A Long Way Down History of Man. From Christianity to Noosphere]. Moscow: Librokom.
2. Balackiy, E.V. (2013). Zakonomernosti i paradoksy sotzialnoy evolyutzii [Regularities and Paradoxes of Social Evolution]. Obshchestvennye nauki i sovremennost, n. 2, pp. 138-150.
3. Barabashev, A.G. (2013). Evolyutziya gosudarstvennoy sluzhby Rossii: itogi desyatil-etiya (2000-2010) [Evolution of Civil Service in Russia: the Outcomes of the Decade (2000-2010)]. Moscow: HSE.
4. Barabashev, A.G. & Obolonsky, A.V. (2013). Kak raschistit avgievy konyushni nashei byurokratii: dva vzglyada [How to Cleanse the Augean Stables of Our Bureaucracy: Two Points of View]. Vestnik Instituta Kennana v Rossii, n. 23, pp. 53-65.
5. Obolonsky, A.V. (2009). (Ed.) Gosudarstvennaya sluzhba: kompleksnyi podhod. Uchebnik [Civil Service: A Complex Approach. A Manual.] Moscow: «Delo».
6. Zidentop, L. (2001). Demokratiya vEvrope. [Democracy in Europe]. Moscow: Logos.
7. Zudin, A.Yu. (2013). Gosudarstvo i biznes v Rossii (opyt primeneniya kontzeptzii Norta-Uollisa-Vayngasta). Tendentzii razvitiya otnosheniy mezhdu gosudarstvom i biznesom [State and Business in Russia (Experience in applying Nort-Uolis-Vayn-gast Concept) Trends in Developing Relations between the State and Business]. Ob-shchestvennye nauki i sovremennost (ONS), n. 3, pp. 5-17.
8. Obolonsky, A.V. (2011). Krizis byurokraticheskogo gosudarstva [Crisis of the Bureaucratic State]. Moscow: Fond "Liberalnaya Missiya".
9. Obolonsky, A.V. (2013a). Narod, vlasti i politziya: ulichnye protesty v sovremennyh SShA [People, Power and Police: Street protests in the Contemporary USA]. Obsh-chestvennye nauki i sovremennost (ONS), n. 4, pp. 109-115.
10. Obolonsky, A.V. (2013b). Pravo grazhdan na ulichnyi politicheskiy protest: opyt sovremennyh SShA [The Right of People to Street Political Protests: Experience of the Contemporary USA]. Vestnik Instituta Kennana v Rossii, n. 24, pp. 40-49.
11. Pleskevich, N.M. (2013). Chelovecheskiy kapital v transformiruyushcheisya Rossii [Human Capital of Transforming Russia]. Moscow: Institut ekonomiki RAN.
12. Fromm, E.S. (2000). Imet ili byt'? Velhi i ogranchennost teorii Freida [To Have or to Be? Greatness and Limitations of Freud's Thought]. Moscow: AST.
13. Brunner, R. (2010). Adaptive Governance as a Reform Strategy, Policy Sciences, vol. 43, n. 4, pp. 301-341.
14. Cooper, Ph. (2011). Duty to Care: Obama, Public Administration and Capacity to Govern, Public Administration Review, Jan/Feb, vol. 71, n. 1, pp. 7-18.
15. Creating a Government that Works better & Costs Less. Accompanying Report of the National Performance Review. Office of the Vice-President. Washington, DC. September. 1993.
16. Doherty, B. (2006). Radicals for Capitalism: a freewheeling history of the modern American libertarian movement. Washington.
17. Durant, R., Girth, A. & Johnston, J. (2009). American Exceptionalism, Human resource Management, and the Contract State, Review of Public Administration, n. 3, pp. 207-229.
18. Durkheim, E. (1933). The Division of Labor in Society. NY: Free Press.
19. Hummel, R. & Stivers, C. (2011). Postmodernism, Bureaucracy, and Democracy. In: The Oxford Handbook of American Bureaucracy. Available: 10.1093/oxford-hb/9780199238958.003.0014.
20. Fukuyama, F. (1992). The End of History and the Last Man. NY: Free Press.
21. Kellough, E., Nigro, L. & Brewer, G. (2010). Civil Service Reform under Bush: Ideology, Politics, and Public Personnel Administration. Review of Public Personnel Administration, vol. 30, n. 4, pp. 404-422.
22. Kettl, D., Ingraham, P., Sanders, R. & Horner, C. (1996). Civil Service Reform. Building a Government That Works. Washington, DC: Brookings Institution Press.
23. Kettl, D. (2002). The Transformation of Governance. Public Administration for Twenty-First America. Baltimore and London.
24. Light, P. (2008). A Government III Executed. The decline of the federal service and how to reverse it. Harvard.
25. Light, P. (2003). The True Size of Government. Baltimore: Brookings Institution Press.
26. Model, D. (2010). The Paradoxical Complexity of an Analysis of Trilateralism in America Today. College Quarterly, vol. 13, n. 1. Avaiable: http://www.collegequar-terly.ca/2010-vol13-num01-winter/model.html
27. Osborn, D. & Gatbler, T. (1992). Reinventing Government. Univ. of California. Press.
28. Ostrom, V. (1989). The Intellectual Crisis in American Public Administration. Tuscaloosa: University of Alabama Press.
29. Painter, R. (2010). President Obama's Progress in Government Ethics. Constitutional Commentary, vol. 26, n. 2, pp. 195-214.
30. Peters, B.G. & Pierre, J. (2012). The Role of Public Administration in Governing. In: The SAGE Handbook of Public Administration. London.
31. Perry, J. & Buckwalter, N. (2010). The Public Service of the Future. Public Administration Review, December, Special Issue, pp. 238-245.
32. Rosenbloom, D. (2001). Don't forget the politics, Public Administration Review, vol. 53, n. 6, pp. 51-85.
33. Shorrock, T. (2009). Out of Service. ProQuest Center. Available: http://www.mother-jones.com/politics/2009/09/out-service#disqus_thread
34. Suleiman, E. (2003). Dismantling Democratic States. Princeton, Oxford.
35. Waldo, D. (1968). Scope of the Theory of Public Administration. In: Theory and Practice of Public Administration: Scopes, Objectives and Methods. Philadelphia.
