CC BY
197
Градостроительный кодекс Российской Федерации: возможность его практического применения
М.Я. Вильнер
заместитель директора Центрального научно-исследовательского и проектного института градостроительства Российской академии архитектуры и строительных наук (ЦНИИП градостроительства РААСН), почетный академик РААСН, почетный архитектор России
Смысл градостроительной деятельности заключается в создании предпосылок устойчивого развития территории как среды обитания граждан. Эта устойчивость обеспечивается соблюдением баланса интересов различных социальных групп населения, связанных с использованием территории различными сферами деятельности, на различных территориальных уровнях (местном, региональном, федеральном).
Посредством градостроительной деятельности осуществляется пространственная организация обустройства территории, определяющая ее развитие с учетом долгосрочных интересов общества. Соответственно, такая организация должна быть нацелена на повышение эффективности взаимодействия совпадающих и снижение остроты противоречащих отраслевых подходов и интересов разных групп населения, эффективности использования территории и конкурентоспособности экономики страны в мире.
Эффективность градостроительной деятельности зависит от степени учета объективных закономерностей, характера и взаимосвязей процессов, происходящих на разных уровнях и в разных сферах деятельности, связанных с использованием территории. Соответственно, градостроительная деятельность должна базироваться на комплексном представлении о взаимосвязях и объективных закономерностях развития территории, взаимодействии использующих территорию отраслевых и иерархических систем.
Управленческая составляющая градостроительной деятельности сводится к планированию и регулированию развития территории для решения долгосрочных и оперативных задач согласованного изменения ее состояния, нацеленных на достижение синергетического эффекта и снятие противоречий отраслевых и корпоративных эгоистических интересов, связанных с ее использованием.
Состоятельность градостроительного кодекса как инструмента регулирования градостроительной деятельности должна подтверждаться максимальным учетом в нем накопленных профессиональных знаний об объективных закономерностях развития территории и опыта по решению градостроительных задач на разных территориальных уровнях, взаимосвязей подходов к их решению, особенности условий и богатых исторически сложившихся традиций градостроительной деятельности в России.
Состоятельность градостроительного кодекса как правового акта должна подтверждаться отсутствием противоречий между его положениями, реализуемостью предъявляемых им требований, определением в нем не только характера и последовательности процедур, регулирующих деятельность в этой сфере, но и установлением объектов права, основных видов деятельности и связанных с ними прав, обязанностей и ответственности субъектов права.
Наиболее серьезные проблемы, возникающие при применении принятого в 2004 году Градостроительного кодекса Российской
Федерации, обусловлены несоблюдением в ряде его положений перечисленных далее требований, имеющих принципиальный характер. Внесение в кодекс изменений и дополнений должно привести к устранению основных из названных проблем.
1. Принятый правовой акт должен способствовать реализации государством своих функций в регулируемой им сфере деятельности и не должен вступать в противоречие с Конституцией Российской Федерации.
Поддержание целостности и повышение эффективности использования территории своей страны - одни из главных функций органов государственной власти. Подтверждает это и исторический опыт России. Высшие органы государственной власти всегда уделяли особое внимание реализации этих функций. «Первые лица» подписывали генеральные планы городов - опорных центров пространственного каркаса страны, представляющего собой сеть ее опорных поселений и транспортных коммуникаций. Планы развития пространственного каркаса приравнивались к стратегии развития территории страны. На их основе выделялись ареалы влияния опорных центров и зон приоритетного хозяйственного или иного освоения, устанавливались состав и границы единиц административнотерриториального деления страны.
Недопущение нарушений конституционных прав граждан, муниципальных образований, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации - одно из главных требований к принимаемым правовым актам.
Вместе с тем ряд положений Градостроительного кодекса практически ущемляет конституционные права Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, лишая органы государственной власти следующих возможностей:
• решать задачи принятия комплексных градостроительных решений, имеющих судьбоносное значение для определения стратегии развития территории страны и ее регионов, подменяя эти задачи требованиями к разработке отдельных отраслевых
схем и решению частных землеустроительных задач муниципального уровня (статьи 10 и 14);
• определять общие требования к содержанию подлежащих утверждению органами государственной власти документов применительно к конкретным задачам развития территории, устанавливая состав отраслевых «схем территориального планирования», однако в этом составе, как показал опыт 2005 года, не нашлось места «схемам», разработка которых необходима для обоснованной подготовки «национальных проектов» (статьи 10 и 14);
• иметь информацию, необходимую для подготовки и контроля реализации документов территориального планирования (это неосуществимо при ведении систем информационного обеспечения градостроительной деятельности только на муниципальном уровне), и, соответственно, формировать стратегию развития своей территории (статьи 56 и 57);
• иметь организационные структуры, способные обеспечить эффективную комплексную организацию обустройства территории, а не бессистемный набор необоснованных профессионально-управленческих решений, приводящих по принципу «как всегда» к чрезвычайным ситуациям (гл. 2).
Внесение изменений и дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации должно вернуть страну к традициям российской государственности, соблюдение которых необходимо для защиты ее целостности.
2. Градостроительная деятельность основана на комплексном подходе к решению задач развития территории, учете взаимосвязей и объективных закономерностей ее развития, последствий воздействия на развитие территории использующих ее отраслевых и иерархических систем.
Ряд положений Гоадостроительного кодекса практически подменяет:
• комплексный подход к развитию территории суммированием отраслевых решений, называя схемами «территориального планирования» отраслевые схемы, к прос-
тому сложению которых сводит планирование развития территории (статьи 10 и 14);
• требования к принятию при планировании развития территории страны и регионов градостроительных решений как таковых набором требований к решению частных землеустроительных задач муниципального уровня, сводя их к установлению в каждом из документов такого планирования границ большого количества земельных участков объектов особого (федерального или регионального) значения (статьи 10 и 14);
• комплексную систему градостроительного регулирования (включающую в себя набор таких средств, как регулирование развития пространственного каркаса, планировочное районирование и зонирование) сведением ее только к «территориальному зонированию» (гл. 4);
• комплексное регулирование развития территории муниципального образования (которое может стать эффективным только в условиях распространения градостроительных регламентов на все компоненты его территории) выборочным, исключая установление и распространение действия градостроительных регламентов «в границах территорий общего пользования» и ряда других, оставляя при этом открытым вопрос о регулировании использования этих территорий во взаимосвязи с остальными (ст. 36).
Внесение изменений и дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации должно обеспечить комплексный подход к решению задач развития территории.
3. Предъявляемые правовым актом требования должны быть реализуемы.
Требования, предъявляемые правовым актом, должны максимально учитывать особенности условий и богатый опыт исторически сложившихся традиций градостроительной деятельности в России.
Существенная часть положений нового Градостроительного кодекса Российской Федерации нереализуема, поскольку:
• соблюдение требований по установлению границ объектов федерального и реги-
онального значения (статьи 10 и 14), которые согласно статьям 42 и 43 должны устанавливаться на муниципальном уровне, может затянуть разработку этих документов на многие годы, отодвигая сроки решения актуальных стратегических задач;
• в силу недостаточности трудовых и материальных ресурсов практически менее 3 процентов муниципальных районов и городских округов смогут реализовать требования по разработке правил землепользования и застройки на основе новых «документов территориального планирования», а также требования по созданию своих систем информационного обеспечения градостроительной деятельности (статьи 31 и 57);
• практически неосуществимо и противоречит здравому смыслу требование в правовом акте устанавливать (и, соответственно, соблюдать) единые градостроительные регламенты в границах «территориальных зон» (выделяемых по «линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющих потоки противоположных направлений»)одинаковые для половины улицы и территории, подлежащей застройке (статьи 34 и 36).
Вместо нереализуемых положений Градостроительного кодекса Российской Федерации необходимо ввести такие положения, которые смогут быть применены на практике.
4. Положения правового акта не должны вступать в противоречие между собой и с реальными потребностями государства и общества.
Существенная часть положений нового Градостроительного кодекса Российской Федерации вступает в противоречие между собой и с реальными потребностями государства и общества, а именно:
• между общими положениями первой статьи кодекса (например, где территориальное планирование трактуется как планирование развития территории, которое не может быть не комплексным) и положениями ряда статей в последующих главах, нацеленными на простое сложение (иногда взаимоисключающих) решений по пространственному развитию отраслевых структур;
• между положениями статей кодекса, устанавливающих требования к содержа-
нию документов территориального планирования федерального и регионального уровней (сводящих эти требования к решению частных землеустроительных задач муниципального уровня без учета возможности их практической реализации), и реальным характером градостроительных задач этих уровней по стратегии развития территории, в решении которых нуждаются общество и государство;
• между положениями статей кодекса, устанавливающими требования к содержанию «Правил землепользования и застройки», и возможностью их практической реализации в подавляющем большинстве муниципальных образований (в частности обеспечения немедленной выдачи муниципалитетами всем желающим градостроительных планов земельных участков);
• между положениями статей кодекса, по существу, придающими системам информационного обеспечения градостроительной деятельности статус архивов, а не систем, пригодных к использованию при осуществлении функций контроля, и реальным характером задач информационного обеспечения этой деятельности, в решении которых нуждается общество и государство на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
• между положениями статей кодекса, устанавливающими полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области градостроительной деятельности, и возможностью их практической реализации в условиях отсутствия положений об органах, уполномоченных обеспечивать компетентную реализацию этих полномочий на профессиональной основе и положений об информационном обеспечении градостроительной деятельности для органов государственной власти.
Внесение соответствующих изменений и дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации должно устранить указанные противоречия.
Глава 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации
Законом о введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федера-
ции предусмотрено вступление в силу главы 7 кодекса с 1 июля 2006 года.
Чиновники в субъектах Российской Федерации, не обладающие достаточной степенью компетентности и государственным мышлением или отдающие предпочтение выживаемости на своей должности соблюдению интересов государства, не в состоянии оценить последствия этого шага: ведь, исполняя требования статей 3 и 5 закона о введении в действие Градостроительного кодекса, они практически ликвидируют службы градостроительного кадастра регионального уровня. Это приведет к потере организационных структур, кадров, материальных ресурсов и комплексной территориальной информации, формировавшейся в течение последнего десятилетия, обернется материальным ущербом, исчисляемым миллиардами рублей и отбросит страну на несколько лет назад в сфере обеспечения управления развитием территории необходимой комплексной информацией.
Необходимо принять закон о внесении изменений и дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации с заменой главы 7 (соответствующие предложения разработаны) или закон о внесении изменений и дополнений в закон о введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации с тем, чтобы отодвинуть срок введения в действие главы 7 на один год. За это время может быть ответственно разработан и принят весь комплекс предложений по внесению изменений и дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации.
Разработка закона о внесении изменений и дополнений в анализируемый кодекс должна базироваться на профессионально обоснованных представлениях о предмете и целях градостроительной деятельности и ее основных составляющих. Согласование этих представлений целесообразно начать с терминологии.
Проблемы терминологии
Профессиональная терминология формируется десятилетиями как предмет согласования представлений специалистов об
объектах, субъектах и процедурах, с которыми они имеют дело. Придумывание новых терминов, особенно для использования в федеральном законодательном акте, без учета сложившихся представлений и обсуждения новых определений с профессионалами может объясняться либо очень высокой степенью безответственности, либо желанием сбить с толку тех, кому предстоит пользоваться этими терминами.
В первой статье принятого в 2004 году Градостроительного кодекса Российской Федерации, в которой приведены «основные понятия», отсутствуют определения таких понятий, как «город», «градостроительная документация», «градостроительное регулирование» и ряд других широко используемых в градостроительной деятельности и градостроительном праве развитых стран, привычных для россиян, исторически сложившихся понятий. Приведенные в статье 1 термины не связаны системно, без каких либо оснований на то игнорируют исторически сложившиеся понятия, часть их неточна и некорректна. Использование ключевых терминов в ряде последующих статей противоречит сути приведенных в статье 1 определений.
Наглядным примером может служить использование в статье 10 термина «территориальное планирование», который в статье 1 трактуется как планирование развития территории. В пункте 1 статьи 10 написано: «Документами территориального планирования в Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации в области: 1) развития федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи...». Далее указано еще девять подобных отраслевых позиций. Не стали, например, писать «схемы планирования развития территории федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи.», понимая, насколько это нелепо. Обошли проблему, назвав составляющую часть отраслевой схемы документом территориального планирования. Как видим, манипуляция термином на законодательной основе привела к отторжению сути градостроительной деятельности, подмене комплексного подхода отраслевым.
Термином следует пользоваться в соответствии с его определением, тем более в правовом акте. Соответственно, в изложении требований к содержанию документов территориального планирования должны комплексно рассматриваться проблемы развития территории и согласованного развития всей совокупности отраслевых подсистем в ее пределах. Отраслевые схемы при этом не могут рассматриваться как «схемы территориального планирования» и остаются документами отраслевого планирования, решающими проблемы пространственной организации развития отрасли. Смысл территориального планирования в первую очередь сводится к снятию противоречий отраслевых и групповых интересов, связанных с использованием территории; решению долгосрочных задач согласованного изменения состояния и использования территории различными потребителями.
Запутывают пользователя и принятые в статье 1 кодекса определения «градостроительное зонирование» и «территориальные зоны». Градостроители-планировщики более века используют зонирование наряду с районированием и планированием развития опорного пространственного (планировочного) каркаса как инструмент подготовки и отображения градостроительных решений. Зонирование используется в следующих случаях:
• при анализе и комплексной оценке территории;
• в составе градостроительных решений;
• при установлении зональных градостроительных ограничений или регламентов, необходимых для реализации принятых решений.
В кодексе устанавливающее градостроительные ограничения и регламенты зонирование названо «градостроительным», а не регулятивным или регламентационным, каковым оно является по существу. Соответственно, выделенные им зоны правомернее называть не «территориальными» а регулятивными или регламентационными. Понятие «зоны» - это одно из самых широких понятий, десятилетиями употребляемых в географии и градостроительстве, где они характеризуют территорию и могут быть
названы территориальными. Это физикогеографические, экономико-географические и другие географические зоны в географии. Это функциональные, архитектурностроительные и другие зоны в градостроительстве.
Профессионалы в своей практике десятилетиями используют градостроительное зонирование применительно к многочисленным видам территориального зонирования, причем не только на муниципальном уровне. Подмена понятий в рассмотренных случаях привела к утере понятия «градостроительное регулирование». Градостроительное регулирование, являющееся видом управленческой деятельности, подменено понятием «градостроительное зонирование», трактуемым авторами кодекса как продукт гражданского соглашения, которое может быть принято и не на профессиональной основе. Таким образом, требование к профессионализму в сфере градостроительства и связанной с ним управленческой деятельности было проигнорировано.
Название главы 4, как и главы 3, должно было бы создаваться согласно логике вида управленческой деятельности, а градостроительное зонирование - это инструмент профессиональной деятельности градостроителя и географа. Неправомерно и сведение «Правил землепользования и застройки» к зональной регламентации, которое, лишив их процедурной части, лишает и права называться правилами. При этом в главе 4, хотя и не в полном объеме, рассматриваются вопросы градостроительного регулирования, для которого «градостроительное зонирование» является одним из инструментов. Напомним, что «территориальное планирование» рассматривается в этом кодексе как вид управленческой деятельности, оформляемой соответствующими документами, приобретающими правовой статус. О предмете и смысле градостроительного зонирования как одного из инструментов подготовки и принятия градостроительных решений, в частности при разработке документов территориального планирования, мы уже говорили.
При корректировке существующего Градостроительного кодекса следует пользо-
ваться системой терминов и их определений, разработанной на основе принятых среди профессионалов в России и развитых странах представлений о градостроительной деятельности применительно к современным требованиям.
С учетом сказанного приведем пример структурированного набора определений, которые могли бы быть использованы при корректировке терминологии Градостроительного кодекса Российской Федерации: градостроительство (градостроительная деятельность) - планирование, регулирование и осуществление изменений пространственной организации территории при ее обустройстве для проживания и обслуживания, поддержания здоровья, формирования и развития интеллектуального потенциала граждан, их хозяйственной деятельности и отдыха, а также для поддержания природной и историко-культурной среды в состоянии, необходимом для долгосрочного, устойчивого развития общества;
градостроительные ограничения - устанавливаемые документами по планированию развития территории, необходимые для реализации принятых в них градостроительных решений ограничения изменений условий и характера обустройства и использования территории;
градостроительные регламенты - градостроительные ограничения, конкретизированные применительно к местным условиям документами муниципального уровня, имеющими правовой статус;
градостроительное регулирование (регулирование градостроительной деятельности - градорегулирование) - осуществляемая на профессиональной основе организация деятельности по планированию и регулированию развития территории, разработке и принятию нормативных правовых документов, регулирующих градостроительную деятельность, методическому, технологическому и информационному обеспечению этой деятельности, контроль соблюдения требований принятых нормативных правовых документов;
градостроительное решение - решение о развитии планировочного (пространственного) каркаса территории, планировочном
районировании и зонировании, развитии необходимых для реализации этих решений инфраструктур, а также о принятии необходимых для их реализации мер (установление градостроительных ограничений и регламентов, определение состава и характера целевых программ);
город - поселение с капитальной застройкой, развитыми улично-дорожной
сетью, коммунальным хозяйством, социальной, производственной и информационно-коммуникационной инфраструктурой, внешними транспортными связями, способствующими сосредоточению и развитию интеллектуального потенциала человеческого общества;
зона особого градостроительного регулирования (регулятивная зона) - зона действия градостроительных ограничений федерального, регионального и муниципального уровня, установленных документами по планированию развития территории;
зона градостроительной регламентации (регламентационная зона) - зона действия градостроительных регламентов, установленных документами градостроительного регулирования;
объект особой градостроительной регламентации (объект федерального, регионального и особого муниципального значения) - объект действия градостроительных ограничений федерального, регионального и муниципального уровня, установленных документами по планированию развития территории соответствующих уровней и градостроительных регламентов, установленных документами градостроительного регулирования;
обустройство территории - изменение градостроительной деятельностью состояния территории как материальной среды жизнедеятельности ее граждан;
планирование развития территории -подготовка и принятие градостроительных решений, необходимых для их реализации градостроительных ограничений, предложений по целевым программам в виде документов, имеющих правовой статус (схемы развития территории, генеральные планы) и определяющих планируемые измене-
ния пространственной организации обустройства территории страны, регионов и поселений исходя из долгосрочных интересов общества;
планировочная зона - территории, однородные по какому-либо признаку;
планировочное зонирование территории - распределение территории по принципу однородности набора используемых характеристик;
планировочный (пространственный) каркас территории - система планировочных центров и осей, представляющих собой структурообразующую основу пространственной организации территории;
планировочные оси - коридоры коммуникаций, реализующих внешние связи планировочных центров;
планировочный район - обладающая некоторой степенью автономности часть территории, тяготеющая к имеющим внешние связи центру;
планировочное районирование территории - распределение территории по принципу ее тяготения к планировочным центрам;
планировочный центр (узел) - место сосредоточения людских и материальных ресурсов, определяющих развитость и место территории в системе внешних связей;
поселение - пространственно организованное и обустроенное для проживания, приложения труда, отдыха и предоставления услуг населению место сосредоточения и формирования демографических, трудовых, интеллектуальных и материальных ресурсов человеческого общества;
пространственная организация обустройства территории - планирование и реализация мер по развитию территории посредством подготовки, принятия и реализации градостроительных решений;
развитие территории - обустройство территории в соответствии с изменяющимся потребностям общества в ее использовании;
регулирование развития территории -подготовка и принятие градостроительных решений, а также подготовка и утверждение (принятие) документов (проектов планировки и межевания территории, застрой-
ки, правил землепользования и застройки) по оперативным (подлежащим реализации в ближайшие месяцы и годы) изменениям пространственной организации обустройства территории муниципальных образований и их отдельных частей; контроль реализации градостроительных решений и соблюдения регламентов, установленных этими документами после их принятия или утверждения;
состояние территории - совокупность качеств территории как материальной среды жизнедеятельности ее граждан.
Разбор, каждого из вызывающих вопросы определений терминов, содержащихся в статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен стать предметом специального обсуждения. Важным представляется сам подход к их принятию, который должен опираться на профессиональную методологическую основу, базирующуюся на представлении о предмете и основных целях градостроительной деятельности. Очевидно, что внесение изменений и дополнений в анализируемый кодекс должно начинаться с установления этой основы. Вносить необходимые изменения и дополнения желательно максимально обоснованно и, возможно, поэтапно, не повторяя ошибок скоропалительного принятия кодекса и учитывая конституционный характер этого правового акта.
Подготовку проекта закона о внесении изменений и дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации можно начать с установления признанных профессионалами методологических позиций, закладывающих принципы, соблюдение которых станет обязательным. Необходимо избежать повторения ошибок, которые привели к необходимости внесения большого количества поправок в этот закон. Главными из этих ошибок были пренебрежение мнением профессионального сообщества, скоропалительность подготовки закона и его принятие в режиме формального, а не фактического соблюдения демократических процедур.
Самым опасным может оказаться движение по пути рассмотрения сразу всего огромного количества вопросов к содержанию кодекса (предложенный командой его
авторов перечень вопросов занимает почти четыре сотни страниц текста). Изменение документа посредством внесения многих десятков мелких поправок с тем, чтобы уклониться от решения принципиальных вопросов, будет аналогично выпуску пара в свисток (как это было сделано депутатами в рабочей группе Комитета Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям при подготовке Градостроительного кодекса к принятию). Один закон о внесении изменений и дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации уже принят, его содержание нам известно.
Вместо того чтобы принимать законы подобным образом, лучше не спешить, разбить решение проблемы на этапы, на первом этапе поставив целью решение именно принципиальных вопросов.
Предложения по внесению наиболее актуальных изменений и дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации Статья 56
Замена содержания пунктов 1-8 статьи
56 Градостроительного кодекса Российской Федерации необходима по следующим причинам.
Согласно пункту 1 статьи 57 рассматриваемого кодекса «.ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности осуществляется органами местного самоуправления городских округов, органами местного самоуправления муниципальных районов.». В России менее 3 процентов от более чем 4 000 муниципальных образований этого уровня смогут физически реализовать эти полномочия. Возможность передачи их на уровень субъекта Российской Федерации не предусмотрена.
Такая информация, как климатическое, сейсмическое районирование и подобная ей формируется только на федеральном и региональном уровнях. Однако ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на федеральном и региональном уровнях не предусмот-
рено. Органы государственной власти будут лишены системы комплексной территориальной информации, необходимой им для управления развитием территории. В частности, они не будут иметь исходной информации для разработки документов территориального планирования на своем уровне.
В статье 56 не определены основные требования к формированию подосновы для пространственной привязки информации. Также не определены ни основы взаимодействия с другими информационными системами, ни суть взаимодействия с кадастром недвижимости.
Предлагаемое содержание статьи 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации
Статья 56. Система информационного обеспечения градостроительной деятельности
1. Информационное обеспечение градостроительной деятельности в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регламентирующими градостроительную деятельность и ведение информационных систем.
2. Система информационного обеспечения градостроительной деятельности создается с целью предоставления физическим и юридическим лицам, органам местного самоуправления и органам государственной власти информации, необходимой им при осуществлении градостроительной деятельности:
1) физическим и юридическим лицам предоставляется информация необходимая им в следующих случаях:
• при участии в осуществлении градостроительной деятельности (подготовка документов территориального планирования, проектов планировки и межевания земель, градостроительных планов земельных участков, проектов и исполнительных документов строительства или реконструкции и благоустройства объектов недвижимости и т. п.);
• при защите своих прав, связанных с осуществлением затрагивающей их интересы градостроительной деятельности;
2) органам местного самоуправления предоставляется информация, необходимая им при организации подготовки проектов планировки и межевания земель, правил землепользования и застройки, градостроительных планов земельных участков, разрешительной документации, проектов и исполнительных документов строительства (реконструкции) и благоустройства объектов недвижимости;
3) органам местного самоуправления и органам государственной власти предоставляется информация, необходимая им в следующих случаях:
• при организации подготовки нормативных правовых актов, регулирующих градостроительную деятельность, и документов территориального планирования;
• при отслеживании изменений условий использования территории вследствие градостроительной деятельности;
• при осуществлении контроля исполнения градостроительных решений, принятых утвержденными документами территориального планирования, проектами планировки и межевания земель, а также контроля соблюдения правил, ограничений, регламентов, установленных нормативными правовыми актами, регулирующими градостроительную деятельность, правилами землепользования и застройки;
• при формировании и проведении градостроительной политики другими законными способами;
• для обеспечения соблюдения прав граждан, связанных с осуществлением градостроительной деятельности.
3. Система информационного обеспечения градостроительной деятельности состоит из подсистем федерального, субъектов Российской Федерации и муниципального уровней. Эта система:
1) содержит:
• картографическую часть;
• банк градостроительных данных;
• подсистему учета и регистрации зон, объектов и линий градостроительного регулирования, градостроительных ограничений и регламентов;
• подсистему градостроительного мониторинга;
2) собирает, систематизирует, актуализирует и предоставляет на бумажных и электронных носителях картографические, текстовые и табличные материалы.
4. Порядок формирования и ведения системы информационного обеспечения градостроительной деятельности устанавливается постановлением Правительства Российской Федерации, которое, в свою очередь, конкретизируется положениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Этими положениями устанавливаются:
1) порядок формирования и ведения информационной системы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
2) общие требования к технологиям, программным, техническим, лингвистическим, правовым нормативным средствам, методическим основам и организационным формам ведения информационной системы; к топографо-геодезической подоснове; к составу, форме и форматам предоставляемых сведений;
3) порядок формирования информационных ресурсов информационной системы на основе предоставления ее службам (органам) органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами информации;
4) порядок предоставления информации из этой системы по запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц;
5) порядок финансирования создания и ведения этой системы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
5. Формирование и ведение системы информационного обеспечения градостроительной деятельности осуществляется службами (органами), которые создаются:
1) на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации - в составе соответствующих органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование градостроительной деятель-
ности, или как государственное учреждение, или как унитарное предприятие, уполномоченное ими осуществлять ведение этой системы;
2) на муниципальном уровне - в составе структурных подразделений органов местного самоуправления муниципальных районов или городских округов, осуществляющих регулирование градостроительной деятельности, или как муниципальные учреждения, или как унитарные предприятия, уполномоченные органами местного самоуправления одного или нескольких муниципальных районов и (или) городских округов осуществлять ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности.
6. Подчиненность, права, обязанности и ответственность работников служб (органов) информационного обеспечения градостроительной деятельности определяются постановлениями исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления, которыми осуществляется контроль их деятельности.
Федеральная служба оказывает методическую и организационную помощь региональным службам, а региональные службы - муниципальным.
7. Ответственность за состояние информационных ресурсов системы информационного обеспечения градостроительной деятельности и право собственности на них:
1) ответственность за достоверность, полноту и своевременность информации, предоставляемой службам этой системы, несут органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические и физические лица, обязанные предоставлять информацию в порядке, установленном соответствующим положением;
2) ответственность должностных лиц службы информационной системы за сбор, учет, систематизацию, хранение, защиту, актуализацию и своевременное предоставление информации ее потребителям устанавливается соответствующим положением и в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
3) хранение документов в информационной системе осуществляется в соответ-
ствии с требованиями Федерального закона от 22 октября 1994 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»;
4) защита информации, хранящейся в информационной системе, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 20 февраля 1995 года № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»;
5) информационные ресурсы системы информационного обеспечения являются совместной государственной собственностью и собственностью муниципальных районов и городских округов. Они открыты для пользования любыми их потребителями, за исключением информации, доступ к которой ограничен на законных основаниях;
6) право собственности на документированные сведения, предоставляемые информационной системой, определяется в соответствии с Федеральным законом от 20 февраля 1995 года № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации».
8. Порядок взимания платы за пользование информационными ресурсами и предоставление информационных услуг системой информационного обеспечения градостроительной деятельности:
1) компенсация затрат служб (органов) этой системы на формирование и предоставление запрошенной ее потребителями информации обеспечивается в порядке, установленном соответствующим положением, за счет средств соответствующих бюджетов и плат за услуги;
2) размеры и порядок взимания платы за пользование информационными ресурсами и предоставление информационных услуг устанавливаются нормативными правовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления на базе обоснований, представленных службами этой системы, в порядке, установленном соответствующим положением;
3) средства, полученные за предоставление услуг, используются на развитие служб (органов), непосредственно осуществляющих формирование информационной системы, пополнение и актуализацию информационных ресурсов.
9. Территориальная информация системы информационного обеспечения градостроительной деятельности предоставляется в привязке к топографо-геодезической основе (базовым пространственным данным):
1) картографическая часть системы формируется на топографо-геодезической основе (базовых пространственных данных) масштабов, установленных соответствующим положением;
2) топографо-геодезическая основа масштаба от 1:200 до 1:5 000 является муниципальной, а других масштабов - государственной собственностью и должна предоставляться всем заинтересованным лицам по цене тиражирования, в порядке, установленном федеральными нормативными правовыми актами;
3) порядок формирования и ведения фондов топографо-геодезической основы устанавливается нормативными правовыми актами в соответствии с техническими регламентами и федеральными нормативными правовыми актами;
4) топографо-геодезическая основа подлежит актуализации (обновлению), которая осуществляется методами наземной геодезической, аэрофотогеодезической и космической съемки в следующих случаях:
• при проведении инженерных изысканий, исполнительных съемок при вводе в эксплуатацию новых или реконструированных объектов капитального строительства;
• при землеустройстве, разработке документов территориального планирования, проектов планировки и межевания земель, проектов застройки, подготовке градостроительных планов земельных участков, материалов обоснований проектных решений, проведении других специальных работ;
5) актуализация (обновление) топографогеодезической основы осуществляется в установленном федеральными нормативными правовыми актами порядке юридическими и физическими лицами, имеющими в соответствии с существующим законодательством право на выполнение топогра-фо-геодезических работ. Указанные лица обязаны безвозмездно передавать один экземпляр копий материалов выполненных топографо-геодезических работ в соответ-
ствующие фонды органов, регулирующих градостроительную деятельность и уполномоченных на актуализацию эталонного экземпляра карт (планов), на их ведение в машинных носителях и поддержание картографо-геодезического фонда на соответствующей территории;
6) использование материалов топографогеографической основы обязательно при разработке документов территориального планирования, проектов планировки и межевания земель, застройки, подготовке градостроительных планов земельных участков, оперативной деятельности по управлению развитием территории, а также при формировании банка градостроительных данных и ведении градостроительного мониторинга;
7) финансирование ведения топографогеографической основы осуществляется за счет средств, поступающих из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований и иных источников, в порядке, установленном соответствующим федеральным нормативным правовым актом.
10. Банк градостроительных данных системы информационного обеспечения градостроительной деятельности представляет собой систему комплексной территориальной информации, используемой в целях, определенных в пункте 2 статьи 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Состав и структура информации, подлежащей хранению в банке градостроительных данных, устанавливается соответствующим положением:
1) в банках градостроительных данных системы информационного обеспечения градостроительной деятельности федерального и субъекта Российской Федерации уровней учитываются и хранятся:
• материалы топографо-геодезической основы (базовых пространственных данных) соответственно федерального и регионального уровней;
• материалы, представляющие собой исходные данные для разработки схем территориального планирования и подготовки нормативных правовых актов градострои-
тельного регулирования, соответственно федерального и регионального уровней (материалы разработанной ранее градостроительной документации; картографические и статистические материалы и отчеты территориальных изысканий и исследований; материалы отраслевого планирования, нормирования и проектирования; материалы кадастра недвижимости - земельного кадастра и технической инвентаризации объектов недвижимости, документация по оценке земель и связанной с ними иной недвижимости; другие материалы);
• документы соответственно федерального и регионального уровней - материалы утвержденных схем территориального планирования, действующих нормативных правовых актов по регулированию и планированию градостроительной деятельности, регулированию инвестиционной деятельности, землеустройству и земельно-имущественным отношениям, аспектам гражданского и административного права, регулирующего эти отношения; материалы положений, инструкций, методик территориального планирования и регулирования градостроительной деятельности;
• материалы градостроительного мониторинга соответственно федерального и регионального уровней;
2) в банках градостроительных данных систем информационного обеспечения градостроительной деятельности муниципального уровня учитываются и хранятся:
• материалы топографо-геодезической основы (базовых пространственных данных) муниципального уровня;
• материалы, представляющие собой исходные данные для разработки документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и других правовых актов градостроительного регулирования муниципального уровня; для разработки проектов планировки и межевания земель, градостроительных планов земельных участков, градостроительных обоснований, проектов и исполнительных документов строительства (реконструкции) и благоустройства объектов недвижимости;
• материалы утвержденных документов территориального планирования муници-
пального уровня, правил землепользования и застройки и других действующих правовых актов градостроительного регулирования муниципального уровня; проектов планировки и межевания земель, градостроительных планов земельных участков, градостроительных обоснований, проектов и исполнительных документов строительства (реконструкции) и благоустройства объектов недвижимости;
• документы федерального и регионального уровней, поступающие из банка данных информационной системы обеспечения градостроительной деятельности регионального уровня;
• материалы градостроительного мониторинга муниципального уровня, иные материалы (по решению органов местного самоуправления);
3) содержание банков градостроительных данных системы информационного обеспечения градостроительной деятельности формируется и обновляется на следующих основах:
• поступление информации от органов, осуществляющих регулирование градостроительной деятельности, других органов государственной власти и органов местного самоуправления;
• обмен информацией с другими информационными системами;
• приобретение требуемой информации;
4) при ведении банка градостроительных данных по результатам градостроительного мониторинга отслеживаются:
• изменения в составе и содержании имеющих отношение к градостроительной деятельности правовых нормативных актов, методических документов; документов территориального планирования, проектов планировки и межевания земель, правил землепользования и застройки, градостроительных планов земельных участков, проектов застройки, документации отраслевого проектирования; материалов территориальных изысканий и исследований;
• изменения фактического состояния, использования и условий использования территории;
• исполнение градостроительных решений, принятых в утвержденных документах
территориального планирования, проектов планировки территории;
• соблюдение градостроительных правил, ограничений и регламентов.
11. Мониторинг градостроительной деятельности осуществляется на основе периодического обновления и анализа поступающей в систему информации:
1) об изменении условий использования территории вследствие градостроительной деятельности;
2) о неисполнении градостроительных решений, принятых утвержденными документами территориального планирования, проектами планировки и межевания земель;
3) о несоблюдении правил, ограничений, регламентов, установленных нормативными правовыми актами, регулирующими градостроительную деятельность, а также установленных правилами землепользования и застройки.
Статья 57
Замена содержания пунктов 1-10 статьи
57 Градостроительного кодекса Российской Федерации необходима по следующим причинам.
Учет и регистрация зон, объектов и линий градостроительного регулирования не предусмотрены статьями 56 и 57 анализируемого кодекса. Таким образом, практически исключена возможность эффективного осуществления на правовой основе органами государственной власти и местного самоуправления контроля реализации принятых в утвержденных ими документах градостроительных решений и соблюдения градостроительных правил, ограничений и регламентов. Это ущемляет право указанных органов на осуществление своих полномочий согласно Конституции Российской Федерации.
Предлагаемое содержание статьи 57 Гоа-достроительного кодекса Российской Федерации
Статья 57. Учет и регистрация зон, объектов и линий градостроительного регулирования
1. Учет и регистрация зон, объектов и линий градостроительного регулирования ос-
нованы на учете утвержденных документов территориального планирования, проектов планировки и межевания территории, правил землепользования и застройки.
Учет и регистрация ведутся с целью обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления гарантий правового регулирования использования территорий и объектов недвижимости посредством придающей им правовой статус регистрации в системе информационного обеспечения градостроительной деятельности.
2. Учет и регистрация зон, объектов и линий градостроительного регулирования осуществляются службами (органами) системы информационного обеспечения градостроительной деятельности муниципальных районов и городских округов.
Для зон и объектов федерального и регионального значения учет и регистрация этими службами (органами) приобретают юридическую силу только после его дублирования соответствующей региональной и федеральной службой (органом).
3. Подлежат учету и регистрации:
1) градостроительные решения, принятые, и градостроительные ограничения, установленные документами территориального планирования;
2) линии градостроительного регулирования и градостроительные регламенты, установленные проектами планировки и межевания земель;
3) правила и регламенты, установленные правилами землепользования и застройки;
4) проекты застройки;
5) градостроительные планы земельных участков.
4. В подсистеме учета и регистрации зон, объектов и линий градостроительного регулирования (с действующими в их пределах, имеющими юридическую силу правилами, ограничениями, регламентами) содержатся:
1) сведения о составе и границах учетных зон и объектов, о прохождении линий градостроительного регулирования и правилах, ограничениях, регламентах, действующих в пределах учетных зон и объектов градостроительного регулирования;
2) метаданные - данные об информации, содержащейся в банке данных и отраслевых (территориальных) информационных системах, являющиеся основанием установления градостроительных правил, ограничений, регламентов.
5. Сведения подсистемы учета и регистрации зон, объектов и линий градостроительного регулирования являются основанием:
1) для оформления в процессе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним градостроительных регламентов в качестве «обременений» прав собственности как ограничений права пользования недвижимостью;
2) для разрешения на правовой основе споров по правам пользования недвижимостью;
3) для оценки недвижимости и установления размеров платежей, связанных с владением, распоряжением и пользованием ею;
4) для подготовки решений по управлению развитием территорий и отдельных объектов недвижимости.
6. Учет и регистрация зон, объектов и линий градостроительного регулирования (с действующими в их пределах, имеющими юридическую силу правилами, ограничениями, регламентами) осуществляются:
1) посредством нормативного контроля и фиксации реквизитов, подтверждающих правомочность установивших их документов;
2) посредством присвоения зонам, объектам и планам с линиями градостроительного регулирования при их учете уникального регистрационного идентификатора (кода);
3) посредством отображения зарегистрированных объектов и линий градостроительного регулирования на сводных картах-схемах в привязке к установленным земельным кадастром единицам деления территории;
4) посредством выдачи относящихся к конкретным зонам и земельным участкам свидетельств о регистрации лицам, несущим ответственность за соблюдение установленных для них правил, ограничений, регламентов.
7. Учет зон, объектов и линий градостроительного регулирования ведется во взаимодействии с государственным кадастром объектов недвижимости:
1) из государственного кадастра объектов недвижимости в систему информационного обеспечения градостроительной деятельности поступают следующие сведения:
• о местоположении и границах земельных участков со сведениями о лицах, владеющих, пользующихся, распоряжающихся ими;
• о соблюдении линий градостроительного регулирования при привязке к ним границ земельных участков;
2) из системы информационного обеспечения градостроительной деятельности в государственный кадастр объектов недвижимости поступают следующие материалы:
• сведения о зонах и объектах федерального и регионального значения и градостроительных правилах, ограничениях, регламентах, действующих в их пределах;
• планы с линиями градостроительного регулирования;
• сведения о зонах градостроительного регулирования муниципального уровня и градостроительных правилах, ограничениях, регламентах, действующих в пределах этих зон;
• градостроительные планы застроенных или подлежащих застройке земельных участков.
8. Обременения, имеющие отношение к градостроительной деятельности, должны заноситься в документы о праве собственности на объекты недвижимости только на основании зарегистрированных в информационной системе градостроительной деятельности градостроительных регламентов. Без этого они не имеют юридической силы.
9. Акты о неисполнении градостроительных решений, несоблюдении градостроительных правил, ограничений, регламентов, приобретают юридическую силу только после их учета и регистрации в системе информационного обеспечения градостроительной деятельности.
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО КАДАСТРА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ УЧЕБНО-НАУЧНЫЙ ЦЕНТР «ЗЕМЛЯ»
Приглашают принять участие в практическом консультационном семинаре ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНО-ИМУЩЕСТВЕННОГО ПОТЕНЦИАЛА ОБЪЕДИНЕНИЯ (ПРЕДПРИЯТИЯ) ПРОМЫШЛЕННОСТИ, ТРАНСПОРТА, СВЯЗИ
24-27 октября 2006 года
• земельное законодательство Российской Федерации, его взаимосвязь с гражданским и экологическим правом. Правовой режим земель различных категорий
• о проекте федерального закона «О формировании, государственном кадастровом учете, государственной кадастровой оценке объектов недвижимости»
• основания и порядок использования предприятиями промышленности, транспорта и связи земельных участков различных категорий
• правовое регулирование использования и оборота земель лесного фонда России
• особенности территориального землеустройства на землях промышленности, транспорта и связи и финансово-экономической анализ эффективности использования таких земельных участков
• принципы и подходы создания системы рационального управления земельно-имущественным комплексом производственного объединения (предприятия)
• прогнозирование, моделирование и оптимизация земельных платежей, расчет и начисление налогов
• государственная регистрация прав на земельные участки, иные объекты недвижимости и сделок с ними
• правовое регулирование государственного технического учета объектов недвижимости
• практика рассмотрения арбитражным судом земельных споров при переоформлении прав на земельные участки
• законодательство Российской Федерации о государственном земельном кадастре. Порядок постановки земельных участков на кадастровый учет
ЗАЯВКИ НА УЧАСТИЕ И ПОДРОБНАЯ ИНФОРМАЦИЯ: тел./факс: (495) 436-0521,436-9027,436-0325, e-mail: komeev@ur.rags.ru
