CC BY
427
государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности
в. г. голубцов
Вопрос о государстве как олицетворении публично-правового интереса, об его участии в гражданско-правовых отношениях и, как следствие, о признании его субъектом гражданского права, а также об особенностях гражданско-правового статуса государства постоянно возникает в связи с дискуссиями о публичном и частном праве. Очевидно, что публично-правовая сущность государства не может не оказывать влияния на частноправовые отношения, субъектом которых выступает государство.
В тексте Свода законов Российской империи (далее — Свод) в перечне субъектов гражданского права отсутствовал термин «государство». Однако Свод признавал юридическим лицом, т. е. полноправным участником гражданского оборота, «казну» (ст. 698 ч. 1 т. X). Далее, в примечании к ст. 406 ч. 1 т. X Свода, где определялся состав государственного имущества, законодатель закрепил следующую формулу: «Имущества государственные, поскольку они состоят в ведомстве казны, именуются также казенными», т. е. понятия «государственное имущество» и «казенное имущество» отождествлялись. В ст. 421 ч. 1 т. X Свода было указано, что «от права частной собственности отличается право собствен-
голубцов Балерий Теннадьевич — профессор кафедры гражданского права и процесса ГОУ ВПО «Пермский государственный университет», доктор юридических наук.
ности государственной, состоящей в верховном обладании государственными имуществами, в пользовании и распоряжении оными», т. е. дореволюционный законодатель, регламентируя отношения государственной собственности в гражданском законе, признавал наличие такого собственника, как государство, а значит, и его существование как субъекта гражданского права. Кроме того, в п. 1 «Положения о казенных подрядах и поставках» дореволюционный законодатель определял, что «...казна в производстве договоров подряда и поставки поступает единообразно на основании общих правил, кроме 1) случаев, которые изымаются из сего особым высочайшим повелением 2) наймов, покупок и продаж, производимых хозяйственным распоряжением 3) казенных подрядов, по которым установлены особые правила».
Из приведенных цитат видно, что дореволюционное законодательство признавало возможность участия государства в гражданских правоотношениях, а также наличие особенностей его гражданско-правового статуса.
Что же касается русской цивилистики того времени, то вопрос о признании государства частноправовым субъектом решался неоднозначно. На страницах юридической печати по этому поводу велась оживленная полемика.
Наряду с трудностями, которые обычно возникают при рассмотре-
нии государства как частноправового субъекта, изучение этого вопроса в дореволюционном законодательстве и цивилистике осложнялось тем, что законодатель использовал для обозначения государства два термина: «государство» и «казна», а в теории права был употребителен и термин «фиск». В силу этого возникает множество вопросов: о содержании этих понятий, их соотношении и о том, можно ли их полностью отожде-ствять, да и вообще о целесообразности подобной конструкции.
Говоря о терминологии, необходимо отметить, что единого мнения по поводу употребления этих терминов, а также содержания, которое в них вкладывалось, не существовало. Под фиском до революции понимали государство в его имущественных отношениях. При этом некоторые юристы употребляли этот термин исключительно для обозначения тех юридических отношений государства и тех его прав, которые нормируются общим гражданским законодательством данного государства, другие же подводили под это понятие все имущественные права государства, каково бы ни было их основание. В России под фиском, фискальными отношениями скорее понимались именно публичные, податные отношения («фискальный дух»). Зато термин «казна», по-видимому, чаще всего использовался для обозначения частноправовых отношений государства, тех его отношений, которые могли быть подсудны общим гражданским судам. Тем не менее сколько-нибудь выдержанной эта терминология признана быть не может1.
Именно в государстве как частноправовом субъекте тесным образом переплетаются публичные и частные элементы: «...все, представляющее государственное единство, существует бок о бок с частными, при-
1 См.: Лазаревский Н. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905. С. 3—4.
ватными элементами, беспрерывно с ними соприкасается, и, действуя на них, само, в свою очередь, испытывает на себе их действие»2. Этот факт в значительной степени осложняет возможность получения однозначного ответа на вопрос о том, является ли и, что еще важнее, должно ли являться государство («олицетворение публично-правового интереса») субъектом частного права.
Большинство дореволюционных цивилистов признавали государство участником гражданско-правовых отношений. Д. И. Мейер, к примеру, писал: «Государство... является в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве именуется казною»3. К. Д. Кавелин также разделял указанную точку зрения и говорил о государстве так: «...государство как единое органическое целое есть самостоятельное юридическое лицо, существующее наряду с другими юридическими лицами»4.
Но существовали и иные мнения. Г. Ф. Шершеневич в работе «Курс гражданского права», вышедшей в Казани в 1901 г., утверждал, что «государство — это общество со стороны его принудительной организации, казна — его имущественная сторона... Поэтому надо признать, что отношения, в которых состоит государство, всегда публичны, и государство никогда не может быть частноправовым субъектом»5. Однако в одной из своих более поздних работ, говоря о юридических лицах публичного права, он писал: «На первом месте среди юридических лиц пуб-
2 Кавелин К. Д. Что есть гражданское право и где его пределы // Полное собрание сочинений. Т. 4: Этнография и правоведение с примечаниями проф. Д. А. Корсакова. СПб., 1900. С. 775.
3 Мейер Д. И. Русское гражданское право / под ред. А. И. Вицина. СПб., 1897. С. 100.
4 Кавелин К. Д. Указ. соч. С. 795.
5 Шершеневич Г. Ф. Курс русского гражданского права. Введение. Казань, 1901. Т. 1. Вып. 1. С. 68.
личного права стоит казна, т. е. государство с его хозяйственной сторо-ны»6, т. е. признал государство частноправовым субъектом, приняв точку зрения большинства ученых.
Справедливости ради надо отметить, что были и более последовательные противники признания государства субъектом гражданского права, но останавливаться более подробно на их взглядах и доводах, думается, нецелесообразно. Большинство цивилистов и тогда, и сейчас признают государство частноправовым субъектом. Хотя очевидно, что такой субъект имел определенные особенности, касающиеся статуса.
В дореволюционной цивилистике главенствующей была идея, заключающаяся в том, что «государство по самому существу своей юридической природы представляет собой совокупность двух юридических лиц, одного публично-правового, субъекта правительственных прав, и другого частноправового, субъекта прав по имущественным сделкам с обывателями»7.
Традиционно считается, что подобный взгляд получил наиболее полное выражение еще в римском праве наряду с теорией фиска как государства в качестве частноправового лица. В римском праве государство являлось юридическим лицом частного права. Если обратиться к исследованиям в области теории юридического лица в римском частном праве, то в числе юридических лиц, и при том, как правило, на первом месте, можно обнаружить государство, казну, фиск8, хотя необходимо отметить, что это поло-
6 Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911. С. 122.
7 Лазаревский Н. Указ. соч. С. 6.
8 См.: Хутыз М. Х. Римское частное пра-
во: курс лекций. М., 1994. С. 55—58; Новиц-
кий И. Б. Основы римского гражданского
права. М., 1972. С. 74; Пухан Иво, Поленак-Акимовская Мирьяна. Римское право (ба-
зовый учебник) / пер. с макед. В. А. Томси-
жение разделялось далеко не всеми авторами9.
Считалось также, что с римских времен вопрос о признании государства юридическим лицом частного права решен окончательно и бесповоротно. Тем не менее это не вполне соответствует действительности. Так, известный дореволюционный цивилист Н. Лазаревский в упомянутой работе «Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами» приходил к выводам, не совпадающим с общепринятой точкой зрения: «...представление о государстве как о юридическом лице частного права вовсе не есть такое понятие, которое с покон века присуще всякому праву вообще. Многие законодательства без этого понятия уживаются довольно продолжительное время, и все имущественные отношения казны могут конструироваться как отношения чисто публич-но-правовые»10.
Проникновение гражданско-правовых элементов в сферу имущественных отношений государства в разных правопорядках происходило разными путями. Дореволюционные цивилисты выделяли несколько исторически сложившихся вариантов в решении вопроса о признании государства (казны) субъектом гражданского права:
германскую систему, в которой казна признается подсудной общим судам во всех тех имущественных сделках, которые носят характер гражданско-правовых;
французскую систему: между государством как субъектом публично-правовых прав, к которому гражданские законы не применяются, и между государством, казною, юридическим лицом гражданского права, подчиненным общегражданским законам, лежит еще одна область от-
нова и Ю. В. Филиппова; под ред. В. А. Том-синова. М., 1999. С. 92—94.
9 См.: Суворов Н. Об юридических лицах по римскому праву. СПб., 1908.
10 Лазаревский Н. Указ. соч. С. 79.
ношений — административных контрактов и других имущественных отношений, которые отнесены к подведомственности специальных административных трибуналов;
английскую систему, в которой категория частноправовых дел казны не обособляется от дел публичных.
Существующие различия в этом вопросе в разных правопорядках свидетельствуют о том, что публичные и частные элементы в гражданско-правовых отношениях с участием государства тесно переплетены. «Все они могут рассматриваться и как публичные и как гражданские, и если в одном государстве одни сделки признаются подлежащими регулированию частным правом и подсудны гражданским судам, то в других государствах те же самые сделки могут признаваться публичными и ведаться админист-рацией.»11
Тем не менее постепенное расширение гражданского права в имущественных отношениях государства и признание государства субъектом гражданского права рассматривалось в дореволюционной цивилистике как факт и объяснялось более практическими потребностями, нежели теоретическими предпосылками. Это была погоня не за гражданским правом или гражданским судом, а за правом вообще, потому как в то время в большинстве государств и в большинстве правоотношений вопрос ставился не в форме «публичное или частное право», а в смысле «право или произвол».
Таким образом, необходимо признать, что русская дореволюционная цивилистическая доктрина признавала государство при его участии в гражданско-правовых отношениях юридическим лицом и называла его в этом качестве казной, но казна была особым юридическим лицом — пуб-личным12. И хотя признание казны
11 Лазаревский Н. Указ. соч. С. 78.
12 См.: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. С. 122.
юридическим лицом распространяло на нее основные положения законодательства, касающиеся юридических лиц, но, как отмечал Н. Лазаревский, это не вытекает из самого существа государства, ибо «казна — явление напрочь публичное»13. Поэтому казна, выступая в гражданском обороте, хотя и подчиняется его общим нормам и формам, «всё же должна быть признана субъектом привилегированным.. , совокупность привилегий которого известна под именем «jus fisci»14. Но, как отмечал Д. И. Мейер, «по отношению к нашему (дореволюционному. — В. Г.) законодательству нельзя сказать, что казна пользуется какими-то резкими преимуществами»15, видимо, поэтому у цивилистов того времени «не было оснований не признавать казну юридическим лицом»16.
После Октябрьской революции 1917 г. ситуация кардинально изменилась. Государство из казны — публичного юридического лица с некоторыми особенностями правового статуса, но в целом выступавшего в гражданском обороте на основе равенства, т. е. как равноправный субъект, — превратилось в совершенно особый субъект, имеющий колоссальные властные полномочия и очень значительные особенности правового статуса.
Изменилась сущность государства: из «самостоятельной политической организации, осуществляющей функции публичной власти» оно превратилось в «общенародное», полностью совпадающее с обществом. Вследствие этого государство стало непосредственно и жестко влиять на все стороны жизни общества, довлеть над ним. Это коснулось и сферы гражданско-право-
13 Лазаревский Н. Указ. соч. С. 122.
14 Мейер Д. И. Указ. соч. С. 100—101.
15 Там же. С. 100.
16 Гринкевич А. П. Правовое положение казны по законодательству Российской империи и в настоящее время // Советское государство и право. 1993. № 5. С. 76.
вого регулирования. В советский период государству в области гражданского права было отведено совершенно особое, исключительное место. В Конституции СССР 1977 г. было закреплено, что Советское государство есть социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны. Это качество, как подчеркивается в гражданско-правовой литературе, государство сохраняло и как субъект гражданского права. Выражалась исключительность государства в целом ряде положений гражданского законодательства, например: ст. 153 ГК РСФСР 1964 г. устанавливала принцип неограниченной виндикации государственного имущества («государственное имущество.., неправомерно отчужденное каким бы то ни было способом, может быть истребовано соответствующими организациями от всякого приобретателя»); п. 2 ч. 1 ст. 90 ГК РСФСР 1964 г. закреплял положение о том, что «на требования государственных организаций о возврате государственного имущества из незаконного владения... исковая давность не распространяется»; ст. 98 ГК РСФСР 1964 г. содержала особый порядок обращения взыскания на государственное имущество, согласно которому «... имущество, относящееся к основным средствам государственных предприятий, не может быть предметом залога и на него не может быть обращено взыскание по претензиям кредиторов. На прочее имущество взыскание может быть обращено за изъятиями, установленными ГПК РСФСР, а в отношении денежных средств законодательством Союза ССР». Эти и другие положения советского законодательства позволяют сделать вывод о том, что государство как участник гражданского оборота в советский период имело ряд исключительных прав, которые ставили его в привилегированное положение по отношению к другим субъектам гражданского права.
Цивилисты советского периода обращались к вопросам, связанным с государством как участником гражданских правоотношений. Наука признавала социалистическое государство субъектом гражданского права, отмечая при этом его значительные особенности.
Все мнения, высказанные в литературе советского периода относительно гражданской правоспособности государства и иных публично-правовых образований, можно условно разделить на следующие.
Первая группа ученых отрицала гражданскую право- и дееспособность государства (указывали только на такие неизменные качества публично-правовых образований, как суверенитет и публичная власть), настаивая при этом на том, что государство как участник гражданского оборота «выступает не в качестве обычной фигуры гражданского права, а остается властным субъектом»17. Вторая группа ученых признавала наличие у государства и иных публично-правовых образований гражданской правосубъектности и указывала при этом на существование властных элементов в процессе реализации государством гражданских прав. Многие ученые придерживались мнения, что гражданская правосубъектность Советского государства носит особый специфический характер18: оно заключает в себе единство политического и хозяйственного руководства страной, единство власти суверена и собственника, представляющего в сво-
17 Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 108.
18 См.: Перетерский И. С. Советское государство как субъект гражданских прав // Советское гражданское право: учебник. Т. 1. М., 1959. С. 93—97; Пушкин А. Советское государство как субъект советского гражданского права. Харьков, 1965. С. 12—13; Иоффе О. С. Советское гражданское право. Общая часть. Л., 1958. С. 119—121; Советское гражданское право / под ред. О. А. Красав-чикова. 2-е изд. М., 1972. Т. 1. С. 139.
ем лице весь советский народ19. Третья группа ученых признавала гражданскую право- и дееспособность государства, отрицая при этом наличие в ней властных элементов. Такое мнение высказывал, в частности, С. Н. Братусь, говоря о том, что государство при вступлении в гражданские правоотношения добровольно ограничивает свой иммунитет20.
В литературе того периода отмечалось, что государство «выступает в качестве субъекта, например, в государственных, налоговых и международных отношениях, а такжев правоотношениях по государственным займам. В то же время оно является субъектом права государственной собственности и субъектом по внешнеторговым сделкам, если они совершаются торгпредством от его имени»21.
Анализ законодательства и литературы позволяет сказать, что правовые нормы, регулирующие правовой статус государства, подразделялись на две группы: одна регулировала вопросы участия в хозяйственном обороте государственных предприятий (госорганов), другая — вопросы непосредственного участия Советского государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
19 См.: Советское гражданское право / под ред. О. А. Красавчикова. М., 1968. Т. 1. С. 185; Брагинский М. И. Советское государство как субъект гражданского права // Советское гражданское право. Ч. 1 / отв. ред. В. А. Ря-сенцев. М., 1960. С. 113; Грибанов В. П. Советское государство как субъект гражданского права // Гражданское право / под ред. П. Е. Орловского, С. М. Корнеева. М., 1969. Т. 1. С. 131; Пятков Д. В. Гражданская правосубъектность хозяйственных публичных организаций и ее реализация при разграничении собственности: дис. ... канд. юрид. наук. Барнаул, 1999. С. 12.
20 См.: Советское гражданское право. Субъекты гражданского права. М., 1984. С. 108.
21Полежай П. Т. Правовые отношения:
конспект лекций. Харьков, 1965. С. 21.
Наиболее распространенной формой участия государства в гражданских правоотношениях было, вне всякого сомнения, опосредованное участие, которое осуществлялось путем создания на базе государственной собственности юридических лиц, наделенных ограниченными вещными правами на вверенное им имущество. В литературе того периода справедливо отмечалось, что «Советское государство сравнительно редко непосредственно участвует в гражданско-правовых отношениях и выступает в качестве субъекта гражданского права. Свою деятельность оно осуществляет через хозяйственные учреждения и предприятия, которые являются самостоятельными участниками гражданского оборо-та»22, вследствие чего вопросы, связанные именно с опосредованным участием государства в обороте, были предметом пристального внимания законодателя и ученых.
Вполне естественно, что в советской науке гражданского права сложилась новая, отличная от дореволюционной, концепция участия государства в гражданском обороте, в первую очередь особая «советская» доктрина права государственной собственности, одной из основных задач которой как раз и являлось формирование теоретической базы для правового регулирования случаев опосредованного участия государства в обороте. В завершенном виде эта доктрина сформировалась не сразу. В классической форме она нашла выражение в трудах А. В. Венедик-това23. В качестве самостоятельного субъекта гражданского права государство выступало относительно той части всенародного достояния (государственной собственности), которая не распределена между юридически-
22 Гражданское право / под ред. П. Е. Орловского, С. М. Корнеева. М., 1969. Т. 1. С. 129.
23 См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948.
ми лицами — государственными организациями — на праве оперативного управления24.
Случаи непосредственного участия Советского государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, были крайне редки, законодатель упоминал лишь несколько возможных случаев непосредственного участия государства в гражданском обороте.
В связи с изменением политической и экономической ситуации и реформированием российской экономики проблематика рассматриваемых вопросов претерпела значительные изменения. Действующий ГК РФ прямо указывает на государство как на субъект гражданского права: «В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования» (п. 1 ст. 2).
Более 30 статей ГК РФ посвящены непосредственно государству, его участию в рыночном механизме. Тем самым деятельность государства в гражданском обороте осуществляется в нормальных рамках, оно является равноправным участником имущественных отношений. За пределами правил, установленных этими статьями, участие государства в гражданском обороте сводится к нормативному регулированию и контрольно-надзорным функциям. Наряду с этим следует отметить, что законодатель, употребив в ст. 124 ГК РФ формулировку «особенности данных субъектов», указал на государство как на «особый» субъект права.
Властная (публично-правовая) сущность государства проявляется и в гражданском праве. Она выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией, не признается тем не ме-
24 См.: Советское гражданское право. Субъекты гражданского права. С. 25.
нее юридическим лицом. В этом специфика правового положения государства в российском гражданском праве, где классификация субъектов представляется как трехчленная: физические лица, юридические лица и особое лицо — государство. Подчеркивая особенность государства как субъекта частного права, его тем самым выводят из общего ряда субъектов.
Вместе с тем конструкция «особого лица» таит в себе и ряд проблем. Следуя этой трактовке, необходимо было бы пояснить, в чем состоят особенности государства как субъекта гражданского права. Однако законодатель идет по иному пути, распространяя на государство действие норм, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Таким образом, как следует из анализа законодательства, «государство приравнено к юридическому лицу, но не названо таковым»25.
В связи с этим проблемы, связанные с определением гражданско-правового статуса государства и с его особенностями как частноправового субъекта, широко обсуждаются в современной науке гражданского права. И это не случайно, так как в этом вопросе остается очень много неясного в теоретическом плане. Кроме того, положения законодательства, регулирующие данный вопрос, несомненно, нуждаются в развитии и комментариях.
Признавая государство субъектом гражданско-правовых отношений, его все же нельзя ставить в один ряд с другими субъектами гражданского права. Целесообразно вспомнить в связи с этим высказывание Г. Ф. Шершеневича, который в свое время писал, что «государство и частное лицо могут быть только проти-
25 Гражданское право / под ред. Ю. К. Тол-
стого, А. П. Сергеева. СПб., 1996. С. 154.
вопоставляемы, но не сопоставляемы друг с другом»26.
Очевидно, что при анализе гражданско-правового статуса государства необходимо акцентировать внимание на целом ряде особенностей. Прежде всего, государство в циви-листической литературе совершенно правильно, на наш взгляд, именуют «особым» субъектом права в силу множества особенностей его статуса, в частности отмечается, что государство само может формулировать правила гражданского оборота, а также содержание и пределы своей правоспособности; может принимать административные акты, из которых возникают гражданско-правовые отношения, независимо от воли другой стороны; пользуется иммунитетом и т. д. Однако «особое положение государства как субъекта гражданского права определяется и проявляется не в его отношениях с другими субъектами — гражданами и юридическими лицами, а в природе его существования и образования»27. Особенность государства в том, что оно — суверен, носитель политической власти и исходя из этого определяет правосубъектность не только граждан и юридических лиц, но и свою собственную как участника гражданского оборота; в то же время «особые качества правосубъектности государства, проистекающие от объединения в одной структуре и политической организации, облеченной властными прерогативами, и субъекта хозяйствования, не должны изменять природу регулируемых гражданским правом отношений, в которых участвует государство, превращать их в смешанные отношения с элементами власти и под-чинения»28.
26 Шершеневич Г. Ф. Курс русского гражданского права. Введение. Т. 1. Вып. 1. С. 68.
27 Гражданское право: в 2 т. / под ред. Е. А. Суханова. М., 1994. С. 107.
28 Комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей / под ред. В. Д. Карповича. М., 1995. С. 183.
Вопросы, связанные с гражданско-правовой природой государства, активно обсуждаются и являются предметом широкой научной дискуссии в современной юридической литературе. Ряд авторов пытается доказать, что государство, будучи публично-правовой организацией, не является субъектом гражданского права, а также, что при его участии в гражданском обороте возникает еще одно лицо — «одноименные хозяйственно-публичные организации»29.
Некоторые авторы наделяют публично-правовые образования лишь некоторыми признаками юридического лица, что свидетельствует, по мнению этой части исследователей, об их «квазисубъектности» либо указывает на них как на «приравненных» к юридическим лицам, что также приводит к выводу о некой «производности» их гражданско-правового статуса30. В литературе предпринимаются попытки охарактеризовать публично-правовые образования как разновидность юридического лица, в частности как «юридическое лицо публичного права»31.
Необходимо отметить, что вопросы, связанные с определением правового статуса публично-правовых образований как субъектов имущественных отношений, становились предметом внимания не только ученых-цивилистов, но и теоретиков права и видных представителей отраслевых наук. В числе специальных теоретических исследований последних лет в этой области следует назвать ра-
29 Пятков Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности. СПб., 2003.
30 См.: Андреев Ю. Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005.
31 См.: Гринкевич А. П. Гражданско-правовое положение казны: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995; Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.
боту С. И. Архипова «Субъект права: теоретическое исследование»32.
Особый интерес представляют труды известного ученого-госу-дарствоведа, академика О. Е. Ку-тафина, который в своих статьях и монографиях исследовал гражданско-правовой статус субъектов конституционного права и сформулировал самостоятельную систему взглядов на этот феномен33. Воззрения, изложенные в работах ученого, как нам представляется, содержат принципиально верные посылки, на основе которых может быть выстроено гражданско-правовое регулирование имущественных отношений с непосредственным участием государства. Следует особо отметить важность формулирования тождественных основополагающих подходов, определяющих порядок участия публично-правовых субъектов в частноправовых отношениях, для частного и публичного права.
Признавая достаточную дискус-сионность и сложность исследования правовой природы государства как частноправового субъекта, представляется необходимым все же присоединиться к сформулированному в цивилистической литературе мнению о том, что в современном гражданском законодательстве закреплена самостоятельная гражданско-правовая природа Российской Федерации, не сводимая к конструкции юридического лица34.
32 См.: Архипов С. И. Субъект права: теоретическое исследование. СПб., 2004.
33 Подробнее об этом см.: Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007; Он же. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. № 1. С. 46—54.
34 См.: Голубцов В. Г. Публично-право-
вые субъекты в гражданском праве: опыт
комплексного исследования. Пермь, 2008. С. 121—125.
Законодатель наделил Российскую Федерацию объемом право-и дееспособности, достаточным для выполнения ею всех функций публичной власти, которые реализуются путем ее выступления в имущественном гражданском обороте от собственного имени. При этом государство, выступая в гражданском обороте, остается публично-властной организацией-сувереном, носителем одновременно конституционной и гражданско-правовой правосубъектности, а также ограничивает в добровольном порядке свой иммунитет.
К числу вопросов, которые непременно затрагиваются, когда речь заходит о государстве как частноправовом субъекте, относится вопрос о гражданской правоспособности государства. «Правоспособность, — как известно из теории права, — это способность лица быть носителем прав и обязанностей»35. Различают универсальную правоспособность — способность лица иметь любые, не запрещенные законом права и обязанности и специальную — способность лица иметь только те права и обязанности которые прямо предусмотрены в законе. Мнения по вопросу о том, какой из них обладает государство, в литературе разделились, некоторые ученые даже выделяют особый вид правосубъектности применительно к государству — «целевую правосубъектность государства»36.
Так как непосредственное участие публично-правовых образований в гражданском обороте достаточно специфично, а также ограничено указанием в законе на возможные случаи подобного участия, это не позволяет называть правоспособность публично-правовых образований универсальной или общей. Более корректным представляется
35 Общая теория государства и права / под ред. Л. В.Лазарева. М., 1994. С. 147.
36 Гражданское право / под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. С. 155.
утверждение (оно основано на известной позиции Конституционного Суда РФ37), что содержание правоспособности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований не совпадает с правоспособностью других субъектов — граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы. Однако и определение правоспособности публично-правовых образований как специальной или целевой не вполне отражает сущность их участия в гражданском обороте. Характеристика правоспособности публично-правовых образований как специальной представляется неточной еще и потому, что законодатель (или учредитель, участник) ограничивает для юридических лиц возможность совершения ими тех или иных действий, здесь же речь идет о «самоограничениях суверена», обусловленных необходимостью исполнения публичных функций через наделение публично-правовых образований гражданской правосубъектностью, объем которой как раз и определяется необходимостью осуществления этих функций. Более уместным будет использование термина «функциональная правоспособность», что подчеркнет особенности правового статуса публично-правовых образований в гражданском обороте38.
Еще один важный вопрос: признается ли государство единым субъектом? Так, ранее Г. Ф. Шершене-вич писал, что «казна представляет собой один субъект, несмотря на то, что ее деятельность осуществлялась разными органами»39. Позднее в советский период государство рассматривалось как единый субъект гражданского права, а государственная
37 См.: Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. Предприниматель — налогоплательщик — государство: правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. М., 1998. С. 498.
38 См.: Голубцов В. Г. Указ. соч. С. 86—87.
39 Шершеневич Г. Ф. Учебник русского
гражданского права. М., 1995. С. 91.
собственность как общенародное достояние, обуславливающее «единство фонда» государственной собственности (ст. 94 ГК РСФСР 1964 г.). В настоящее время концепция власти и собственности, положенная в основу действующей Конституции РФ, исходит из существования наряду с Российской Федерацией других государственных и муниципальных образований, являющихся самостоятельными участниками гражданского оборота. Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ и гл. 5 действующего ГК РФ рассматривать государство только как единый и неделимый субъект ни в публичном, ни в гражданском праве при таких обстоятельствах нельзя. Государство представлено субъектами различных уровней: Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями (города, районы, поселки, деревни) (в строгом смысле в гражданском обороте только две первые группы субъектов представляют государство).
Сложность состоит в том, что при участии государства в гражданских правоотношениях в качестве субъекта правоотношения выступают субъекты конституционного права: 1) государство — Российская Федерация; 2) государственные образования — республики, края, области, автономные округа, автономная область, города федерального значения; 3) муниципальные образования — местное самоуправление в поселениях, населенных пунктах и других территориях. Образования, входящие в состав первых двух групп, олицетворяют государство как участника гражданско-правовых отношений. Статус этих образований определяется нормами публичного права, но в то же время это публично-правовое регулирование оказывает самое непосредственное влияние на частноправовые отношения, в которых участвует государство. Достаточно вспомнить о том, что состав и компетенция государствен-
ных органов, выступающих от имени государства в гражданском обороте, устанавливаются нормами публичного права.
«Российское законодательство исходит из плюралистической модели участия государства в гражданском обороте, когда его представляют несколько различных органов, причем порядок взаимодействия и даже некое подобие их иерархичности отсутствуют.»40 Между тем многие правовые системы исходят из монистической модели участия государства в гражданском обороте, когда основным и главным участником государства в гражданском обороте становится казна (фиск). Такая правовая конструкция, как уже говорилось выше, восходит еще к римскому праву. Ценность ее состоит в том, что достаточно однажды зафиксировать равноправие фиска в отношениях со всеми другими участниками гражданского оборота, и это положение в дальнейшем не будет нуждаться в пересмотре. Это удобно и демократично. Плюралистическая же модель требует фиксации равноправия применительно к каждому государственному органу, представляющему государство в гражданском обороте; кроме того, необходима также фиксация самой возможности государственного органа участвовать от имени государства в гражданском обороте, а также разграничение компетенции и обязанностей между различными органами, что вызывает дополнительные сложности и становится практически невозможным, если число этих органов постоянно меняется. Не случайно степень обеспеченности имущественных прав граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с российскими государственными органами ниже, чем в странах Запада.
Непосредственными участниками гражданского оборота, согласно ст. 125 ГК РФ, являются органы го-
40 Гражданское право / под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. С. 158.
сударственной власти. Государство действует через систему своих органов, наделенных общей и специальной компетенцией, объем и содержание которой фиксируется в актах, определяющих статус этих органов. «По существу, речь идет о действиях, совершаемых самим государством, и, следовательно, правовое значение их определяется тем, совершены ли они в пределах полномочий, предоставленных соответствующему органу государственной власти.»41 От имени Российской Федерации и субъектов РФ на уровне федерации, исходя из смысла ст. 125 ГК РФ, могут выступать: Федеральное Собрание, Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти; а на уровне республики — Законодательное собрание или иной орган законодательной власти, Президент, Правительство, министерства и ведомства; на уровне края, области — Законодательное собрание или Дума, администрация, ее комитеты, департаменты, управлении42.
Органы власти создают также самостоятельные юридические лица, наделяя их в соответствии со ст. 113—115 ГК РФ государственным имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Такие организации — государственные унитарные предприятия, оставаясь собственностью государства, хозяйствуют вполне самостоятельно (от своего имени) и, как правило, самостоятельно несут ответственность (ст. 113 ГК РФ), кроме государственных учреждений, где возможна дополнительная ответственность собственника (ст. 120 ГК РФ). Именно такие случаи и именуются в литературе опосредованным участием государства в гражданском обороте.
41 Комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. С. 192.
42 Там же. С. 169—170.
Кроме того, в собственности государства остается «нераспределенное» имущество (например, конфискованное, бесхозяйное и иное имущество, составляющее государственную собственность (абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ). Также государство выпускает ценные бумаги, принимая на себя тем самым соответствующие финансовые обязательства, участвует в иных гражданских правоотношениях, а также выступает в качестве ответчика в суде, арбитражном суде. Вряд ли целесообразно привлекать для участия в такого рода отношениях представительные органы государственной власти: для этой цели государство традиционно прибегает к созданию специальных органов.
Ввиду того что в Российской Федерации существует плюралистическая модель участия государства в обороте, число таких органов достаточно велико. Часть государственных органов наделена определенными полномочиями по представлению интересов государства в гражданском обороте.
Самым традиционным и распространенным органом, на который в различных правопорядках возлагаются обязанности по представлению интересов государства в гражданском обороте, можно назвать казначейство.
В России становление института Федерального казначейства происходило в несколько этапов. Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном казначействе» (утратил силу с 1 января 2005 г.) в общем плане был определен статус органов федерального казначейства и указаны цели его создания, в первую очередь проведение государственной бюджетной политики, эффективное управление доходами и расходами федерального бюджета, контроль за поступлением и использованием государственных средств, приватизация, а также отражены основные направления его деятельности. Во исполнение данного Указа постановлением Правительства РФ
от 27 августа 1993 г. № 864 было утверждено Положение о Федеральном казначействе РФ (утратило силу с 1 января 2005 г.).
Ни в упомянутых актах, ни в ныне действующем Положении о Федеральном казначействе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 (в ред. от 15 июня 2010 г.), детально раскрывающем функции казначейства как федерального органа исполнительной власти, которые сводятся в основном к исполнению бюджета, к учету федеральных средств, распределению регулирующих доходов и носят, соответственно, контрольный, административный характер, об участии казначейства в гражданско-правовых отношениях не упоминается.
Таким образом, круг гражданских правоотношений, в которых одной из сторон может выступать непосредственно казначейство, очень узок. По существу, он сводится к полномочиям, упомянутым в п. 5.24 названного Положения, согласно которому казначейство наделено правом размещения заказов и заключения государственных контрактов, а также иных гражданско-правовых договоров на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Федерального казначейства, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности.
Очевидно, что действующее законодательство по вопросам участия федерального казначейства в гражданском обороте и определения его гражданско-правового статуса как представителя государства имеет явный пробел. Это объясняется тем, что законодатель не встал на путь признания за казначейством указанных функций. Фактически казначейство — это структурное подразделение Министерства финансов РФ, т. е. финансовый орган. Несмотря на это, привлечение к участию в делах по искам к государству на стороне ответчика
федерального казначейства на определенном этапе было достаточно распространенной практикой, что объяснимо отчасти разъяснениями, данными в п. 12 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», позволяющими привлекать в качестве ответчика по искам к государству соответствующие финансовые органы.
К понятиям «казна» и «казначейство», к вопросу о смысле и соотношении этих понятий применительно к сегодняшнему законодательному, а также к решению вопроса об участии государства в гражданском обороте, в частности о применении плюралистической модели, требуются некоторые пояснения, тем более что в литературе, касающейся этого вопроса, сегодня очень часто можно встретить неверные, на наш взгляд, представления.
Прежде чем переходить к анализу действующего законодательства, нужно обратить внимание на один очень важный аспект. В словаре русского языка даются следующие определения слова «казна»: «1) деньги, имущество, принадлежащее государству или общине; 2) государство как владелец этих средств; 3) денежные средства, ценности»43. Применительно к правовому аспекту этого понятия А. В. Венедиктов отмечал, что «термин «казна» охватывает три различных понятия: 1)понятие государства как непосредственного самостоятельного участника гражданского оборота, т. е. как юридического лица (субъекта гражданского права), 2) понятие государства как собственника всех средств, проходящих через бюджет, 3) понятие самой совокупности всех средств, проходящих через бюджет в их денежной и даже вещественной форме»44.
43 Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 261.
44 Венедиктов А. В. Указ. соч. С. 813.
Современный российский законодатель, используя в абз. 2 ч. 4 ст. 214 ГК РФ термин «казна», имеет в виду не государство-казну, участвующее в гражданско-правовых отношениях как юридическое лицо, а казну как объект прав, имущество, которое принадлежит Российской Федерации, субъектам РФ и не закреплено за государственными предприятиями, учреждениями, организациями. Другими словами, казна, по сегодняшнему законодательству, не субъект, а объект права. Субъектом права государственной собственности, участником гражданских правоотношений наряду с гражданами и юридическими лицами согласно п. 1 ст. 124 ГК РФ являются «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации...».
В последнее время в литературе некоторые авторы подвергают серьезной критике представления о государстве как особом субъекте права. В частности, А. П. Гринкевич в своих работах отвергает эту идею и противопоставляет ей идею государст-ва-казны45. Эти положения, на наш взгляд, неверны в силу ряда причин. Во-первых, хотя государство и участвует в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, наряду с другими субъектами (ст. 124 ГК РФ), тем не менее особенности его правового статуса ни у кого не вызывают сомнения — они существуют в той или иной степени, но всегда. Существует множество моментов, о которых говорилось выше, позволяющих отстаивать эту точку зрения. Во-вторых, в Своде государство, как отмечает А. П. Гринкевич, действительно, не выделяется как особый субъект права по отношению к юридическим и физическим лицам (оно является частным случаем юридического лица), не подчеркиваются особенности его правового статуса по отношению к ним. Но это не значит, что их не существовало, они выделяются, но на другом уров-
45 Гринкевич А. П. Указ. соч. С. 76.
не. Российскому дореволюционному законодательству, как и законодательству большинства западных стран, было известно деление юридических лиц на частные и публичные. Последние как раз и обладали особенностями юридического статуса, были «особыми» юридическими лицами. Такое деление позволило выделить особенности гражданско-правового статуса государства не на уровне разграничения субъектов гражданского права, а на уровне видов юридических лиц, что меняло форму, но не меняло содержания. Таким образом, особенности государства ли, казны ли, как угодно, были закреплены в законодательстве, и государство признавалось «особым» субъектом, пусть даже как юридическое лицо. В-третьих, четкое разграничение государство — субъект, казна — объект исключило бы путаницу в терминологии.
Считаем, что подобные предложения о замене концепции государства как особого субъекта на концепцию государства — юридического лица (казны) в современных условиях не столь актуальны, так как это хотя и не влияет на суть явления, но потребует значительных изменений в законодательстве и науке, а также в устоявшейся терминологии, а именно: чтобы признать государство юридическим лицом, нужно будет ввести понятие «юридическое лицо публичного права», а это повлечет за собой серьезный пересмотр существующей теории юридических лиц, что нецелесообразно, так как на сегодня в российской науке существует достаточно совершенная и отвечающая требованиям времени теория, на которой базируется действующее законодательство. Помимо этого, подобное изменение в теории и законодательстве не будет иметь практических результатов, так как согласно п. 2 ст. 124 ГК РФ уже сегодня к Российской Федерации и ее субъектам при участии их в гражданских правоотношениях применяются нормы, определяющие уча-
стие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Кроме того, сегодняшняя конструкция государства как особого субъекта обусловлена исторически, является следствием объективного процесса развития, и введение в современное законодательство дореволюционной конструкции «государство — казна — юридическое лицо» пойдет во многом вразрез с сегодняшней гражданско-правовой доктриной и законодательством в целом. Последние большей частью базируются на «советских» цивилистике и законе, а в то время подобная конструкция не была известна. На наш взгляд, нет необходимости менять плюралистическую модель участия государства в гражданских правоотношениях, которая сложилась в нашем законодательстве, на монистическую, целесообразнее было бы не ломать существующее регулирование, а направить силы на его развитие и совершенствование.
Помимо федерального казначейства, правом выступать от имени государства в гражданских правоотношениях наделены также иные органы государственной власти, например Министерство финансов РФ (постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации»).
Возможен и иной вариант «вступления» государства в гражданско-правовые отношения: когда от имени государства выступают субъекты, не являющиеся государственными органами. В федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, нормативных актах субъектов РФ и муниципальных образований могут быть предусмотрены случаи, когда по их специальному поручению от их имени выступают органы местного самоуправления, юридические лица и граждане.
Примером может служить назначение лиц, представляющих интере-
сы Правительства РФ в судах. В соответствии с гражданским законодательством заключаются также договоры с гражданами РФ, действующими в качестве представителей государства в органах управления АО (товариществ), часть акций (паев) которых закреплены в федеральной собственности государства (постановление Правительства РФ от 21 мая 1996 г. № 625 «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности»). В утвержденном постановлением Правительства РФ от 26 мая 1996 г. № 635 Порядке оформления и реализации задолженности субъектов РФ федеральному бюджету по товарному кредиту 1996 г. предусмотрено, что Министерство финансов РФ для продажи соответствующих обязательств должно заключить договоры с посредниками и агентами, в роли которых выступают банки, профессиональные участники рынка ценных бумаг и организаторы торговли на рынке ценных бумаг, имеющие необходимую лицензию. В области кредитно-финансовых отношений сложился институт «агента Правительства РФ». В соответствующих соглашениях предусматривается, в частности, совершение агентом отдельных операций по поручению Правительства РФ на основании принимаемых им решений. При приватизации жилых помещений стороной в соответствующих договорах по передаче жилых помещений в собственность граждан выступает государство как таковое, хотя заключаются эти сделки органами власти или даже государственным предприятиями от своего имени (Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в РФ»).
Как видно из вышеприведенных положений, число органов, наделенных правом выступать от имени го-
сударства в гражданских правоотношениях, достаточно велико, и установить их точное количество и компетенцию довольно затруднительно, поскольку законодатель выбрал плюралистическую модель участия государства в гражданских правоотношениях, что является следствием существования в нашем правопорядке трехчленной классификации субъектов права и отказа от конструкции государства — юридического лица. Необходимо согласиться с мнением, что указанная конструкция создает значительные затруднения, особенно для контрагентов государства в части установления компетенции и решения вопросов ответственности государства. В области определения состава и полномочий органов, правомочных выступать от имени государства, также отчетливо прослеживается переплетение и взаимодействие публичного и частноправового регулирования, так как и состав, и полномочия органов, действующих от имени государства в гражданских правоотношениях, определяются актами, относящимися к публичному праву, причем к различным его отраслям и институтам, что значительно затрудняет правоприменение.
В то же время, на наш взгляд, необходимо признать, что плюралистическая модель участия государства в гражданском обороте как цивили-стическая категория вполне приемлема для российской правовой системы и замена ее на конструкцию государства-казны нецелесообразно по причинам, изложенным выше. Проблема состоит в публично-правовой составляющей этой сложной правовой конструкции, в определении состава и компетенции органов, уполномоченных выступать от имени государства в гражданском обороте, в вопросах выделения средств в соответствующих бюджетах на исполнение решений по искам к государству, которых на сегодня выделяется крайне недостаточно, что делает декларативными нормы об ответст-
венности государства как частноправового субъекта. Неэффективность системы в целом в данном случае зависит не от частноправовой, а от публично-правовой составляющей. И пока публично-правовой элемент этой системы не будет надлежащим образом функционировать, рассчитывать на эффективное действие плюралистической модели в наших условиях не приходится. То же самое можно прогнозировать и в случае замены конструкции государства как частноправового субъекта на монистическую модель. Задача законодателя и науки на современном этапе, как представляется, заключается в совершенствовании существующей модели участия государства в гражданском обороте, а конкретно — в ее публично-правовой составляющей.
Библиографический список
Андреев Ю. Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005.
Архипов С. И. Субъект права: теоретическое исследование. СПб., 2004.
Брагинский М. И. Советское государство как субъект гражданского права // Советское гражданское право. Ч. 1 / отв. ред.
B. А. Рясенцев. М., 1960.
Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948.
Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. Предприниматель — налогоплательщик — государство: правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. М., 1998.
Голубцов В. Г. Публично-правовые субъекты в гражданском праве: опыт комплексного исследования. Пермь, 2008.
Гражданское право: в 2 т. / под ред. Е. А. Суханова. М., 1994.
Гражданское право / под ред. П. Е. Орловского, С. М. Корнеева. М., 1969. Т. 1.
Гражданское право / под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. СПб., 1996.
Грибанов В. П. Советское государство как субъект гражданского права // Гражданское право / под ред. П. Е. Орловского,
C. М. Корнеева. М., 1969. Т. 1.
Гринкевич А. П. Гражданско-правовое
положение казны: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995.
Гринкевич А. П. Правовое положение казны по законодательству Российской империи и в настоящее время // Советское государство и право. 1993. № 5.
Иоффе О. С. Советское гражданское право. Общая часть. Л., 1958.
Кавелин К. Д. Что есть гражданское право и где его пределы // Полное собрание сочинений. Т. 4: Этнография и правоведение с примечаниями проф. Д. А. Корсакова. СПб., 1900.
Комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей / под ред. В. Д. Карповича. М., 1995.
Кутафин О. Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. № 1.
Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007.
Лазаревский Н. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905.
Мейер Д. И. Русское гражданское право / под ред. А. И. Вицина. СПб., 1897.
Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962.
Новицкий И. Б. Основы римского гражданского права. М., 1972.
Общая теория государства и права / под ред. Л. В. Лазарева. М., 1994.
Перетерский И. С. Советское государство как субъект гражданских прав // Советское гражданское право: учебник. Т. 1. М., 1959.
Полежай П. Т. Правовые отношения: конспект лекций. Харьков, 1965.
Пухан Иво, Поленак-Акимовская Мирь-яна. Римское право (базовый учебник) / пер. с макед. В. А. Томсинова и Ю. В. Филиппова; под ред. В. А. Томсинова. М., 1999.
Пушкин А. Советское государство как субъект советского гражданского права. Харьков, 1965.
Пятков Д. В. Гражданская правосубъектность хозяйственных публичных организаций и ее реализация при разграничении собственности: дис. ... канд. юрид. наук. Барнаул, 1999.
Пятков Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в гра-
жданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности. СПб., 2003.
Советское гражданское право / под ред. О. А. Красавчикова. 2-е изд. М., 1972. Т. 1.
Советское гражданское право / под ред. О. А. Красавчикова. М., 1968. Т. 1.
Советское гражданское право. Субъекты гражданского права. М., 1984.
Суворов Н. Об юридических лицах по римскому праву. СПб., 1908.
Хутыз М. Х. Римское частное право: курс лекций. М., 1994.
Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.
Шершеневич Г. Ф. Курс русского гражданского права. Введение. Казань, 1901. Т. 1. Вып. 1.
Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1911.
Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995.
