CC BY
20
В.Н. Лившиц, Н.И. Белоусова, Е.М. Васильева
ГОСУДАРСТВО И ЕСТЕСТВЕННЫЕ МОНОПОЛИИ В ТРАНСФОРМАЦИИ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ
Лившиц Вениамин Наумович - доктор экономических наук, профессор, заведующий лабораторией ИСА РАН.
Белоусова Наталия Ивановна - кандидат экономических наук, старший научный сотрудник ИСА РАН.
Васильева Елена Михайловна - кандидат экономических наук, старший сотрудник ИСА РАН.
Осуществляемая в России в течение двух последних десятилетий трансформация экономики и общества привела к ряду существенных позитивных и негативных последствий социально-экономического характера, заметно изменивших ситуацию в стране и ее международный имидж.
К позитивным последствиям проводимых экономических реформ в первую очередь следует отнести демократизацию различных сторон общественной и экономической жизни, создание элементов рыночной инфраструктуры, ликвидацию товарного дефицита, расширение экономической свободы бизнеса и возможностей населения для самостоятельной и добровольной перемены мест жительства, работы и отдыха.
К негативным последствиям относится, прежде всего, резкий, особенно в 90-е годы, спад производства в экономике в целом и практически во всех отраслях и регионах, интенсивный рост безработицы, снижение реального уровня жизни, чрезмерная дифференциация доходов населения и рост бедности значительных его слоев, криминализация политической и хозяйственной жизни. Производство в отдельных отраслях промышленности до дефолта 74
1998 г. упало на 40-50% (с учетом теневой экономики), в стране появились десятки миллионов лиц с доходами ниже прожиточного минимума, существенно сократились инвестиции, средний возраст оборудования приблизился к 20 годам и сегодня примерно сохраняется на том же уровне. Износ основных фондов превысил допустимый предел и поэтому равноправная конкуренция со странами, находящимися на стадии экономики знаний, вряд ли возможна. Это связано с неэффективной амортизационной воспроизводственной политикой, резким падением инвестиций в производство.
Анализ макро- и мезоэкономических данных официальной российской статистики за два последних десятилетия свидетельствует о крайне неустойчивой, нестабильной динамике и позволяет считать, что в результате проведенных в 90-е годы радикальных экономических реформ страна оказалась в глубоком социально-экономическом кризисе.
По нашему мнению, одной из важнейших причин кризиса является теоретическая ошибка - не та макроэкономическая теория была принята при проведении радикальных реформ, и в основе осуществляемой государственной социально-экономической политики лежит ряд заблуждений, неверных, неадекватных российским реалиям представлений, которые уместно назвать иллюзиями, мифами и миражами1.
При правильной ориентации реформ на переход от централизованно-плановой к смешанной экономике тактика проведения реформ в нашей стране, к сожалению, в значительной мере опиралась на российский вариант монетаристской экономической теории, включающей:
• саморегулируемость рыночной системы;
• минимизацию государственного вмешательства в экономику;
• целесообразность глобального разгосударствления и приватизации;
• направленность государственной политики на кредитно-денежную составляющую, а не на реальный сектор;
• полезность весьма широкого копирования в России западных моделей конкуренции, институтов.
В практике проведения российских реформ целый ряд заблуждений, связанных с упованием на могущество и самоорганизацию рыночных механизмов, были прямо инкорпорированы в государственную политику, и по существу была реализована концепция слабого государства в экономике. Это концепция государства, которое приоритетным de facto считает интересы крупного бизнеса и основные усилия направляет на снижение налогов (прежде всего корпоративных), приватизацию государственных благ и собственно-
1. Детальное рассмотрение этих вопросов см.: Лившиц В.Н., Лившиц С.В. Макроэкономические теории, реальные инвестиции и государственная российская экономическая политика. - М., 2007. (Труды ИСА РАН.)
сти по бросовым ценам, обеспечение практически беспрепятственного и бесконтрольного доступа к природным ресурсам при необоснованно низкой цене их использования.
Между тем, как показал еще Дж. М. Кейнс, в условиях кризиса для переходного периода более эффективна концепция сильного государства. Сильное государство заметно присутствует в экономике, в определенном смысле посредством государственных институтов управляет ею, причем приоритетным de facto считает интересы населения страны, а не бизнеса и соответственно строит свою деятельность, ориентируя ее на решение основных реальных проблем: борьба с бедностью, т.е. значительное повышение реального уровня жизни основной массы населения; подъем реального производства; обеспечение безопасности жизнедеятельности и материального благосостояния будущих поколений россиян.
Некоторые элементы усиления государства в последнее время стали появляться в жизни страны: национальные проекты, создание холдингов в авиационной и судостроительной промышленности, программа по нанотех-нологиям. Но это скорее принятие вынужденных мер по экономической безопасности, а не переход к политике сильного государства.
Представляется, что эффективная инновационная и социально-экономическая политика должна быть направлена на интересы основной массы россиян, согласование интересов общества и интегрированных корпоративных структур, бизнес-групп, в том числе инфраструктурных подсистем, имеющих статус естественных монополий.
Введение естественных монополий в отечественную практику государственного регулирования обычно связывается с выходом в 1995 г. Федерального закона РФ «О естественных монополиях»2. Согласно ст. 3 Федерального закона, «естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров».
2. Федеральный закон РФ «О естественных монополиях» № 147-ФЗ, от 17.08.1995 (с изменениями от 8 августа, 30 декабря 2001 г., 10 января, 26 марта 2003 г., 29 июня 2004 г., 31 декабря 2005 г., 4 мая 2006 г.).
В соответствии с указанным Федеральным законом (ст. 4)3 и разработанными в его развитие «Положениями о реестрах», речь идет о государственном регулировании деятельности субъектов естественных монополий в следующих сферах (с последующей расшифровкой по видам деятельности): транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов; услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; услуги по передаче электрической энергии; услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; услуги по передаче тепловой энергии; услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.
Само определение, как показывает анализ с позиций современной теории, не является бесспорным (прежде всего, по выделяемым характеристическим свойствам объектов, их идентификации).
При анализе положений Федерального закона «О естественных монополиях», а также пакетов основополагающих официальных документов законодательного и исполнительного характера, непосредственно связанных с проведением реформ в сферах естественных монополий, было выявлено4:
• представление о естественной монополии как объекте регулирования крайне упрощено, причем до такой степени, что перестает быть корректным по сути и может приводить к принятию неверных управленческих решений. Само определение естественной монополии, сформулированное в Федеральном законе «О естественных монополиях» (даже с учетом его последних поправок), допускает неоднозначную трактовку, не вполне соответствует современным теоретическим представлениям об объекте и нуждается в доработке и уточнении;
• установлению границ естественно-монопольных отраслевых структур, их идентификации, обоснованию включения субъектов хозяйствования в Реестр естественных монополистов уделяется недостаточное внимание. Эти вопросы отодвинуты на второй план и продолжают решаться совершенно формально, с преимущественным использованием чисто бюрократических процедур, без достаточных обоснований и расчетов, необходимых для идентификации естественной монополии, хотя их игнорирование во многом усугубляет неэффективность проводимых реформ;
3. С учетом поправок и изменений к Федеральному закону «О естественных монополиях», в том числе предусмотренных Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. №199-ФЗ, по расширению перечня субъектов естественных монополий, деятельность которых подлежит государственному регулированию.
4. Белоусова Н.И., Васильева Е.М. Вопросы теории государственного регулирования и идентификации естественных монополий. - М., 2006. (Труды ИСА РАН.)
• отсутствуют необходимые обоснования интенсивно проводимых в процессе реформ мер структурного регулирования (горизонтального и вертикального) естественных монополий, представляемых как естественно-монопольные отраслевые структуры;
• далеко не в полной мере предусматриваются возможности использования в процессе реформирования совместимых с естественной монополией конкурентных сред, других связанных с ними эффективных механизмов, направленных на оптимизацию экономического поведения в системе государственного регулирования;
• несмотря на то, что ценовым методам государственного регулирования в сфере естественных монополий придается, пожалуй, ключевое значение и определены многие «болевые» проблемы ценообразования, а также некоторые эффективные пути их решения, однако, спектр предлагаемых средств является далеко не полным, а характер регламентирующих мер ценового регулирования зачастую не отвечает требованиям оптимизации. Как следствие, в практике регулирования отсутствуют «точки отсчета», ориентиры, обеспечивающие оптимизацию уровней и структуры цен (тарифов) как на конечную, так и на промежуточную продукцию в этой области;
• существует разрыв между рекомендациями по структурному, ценовому и контрактному регулированию, т.е. эти вопросы, как правило, по-прежнему рассматриваются изолированно, а не в системе;
• наблюдается явное несоответствие между масштабностью намечаемых структурных преобразований и практическим отсутствием анализа рекомендуемых мер в плане оценки состояния существующей технической базы отрасли и возможностей ее модернизации, инновационной и инвестиционной политики в естественно-монопольных отраслевых структурах.
Происходящие институциональные изменения предопределяют сложность и растущую значимость управленческих решений в сфере отечественных естественных монополий, необходимость разработки теоретических основ стратегического управления развитием инфраструктурных отраслей (с учетом особенностей процессов становления корпораций), повышают требования к системе государственного регулирования, к адекватности оценок отраслей естественной монополии в условиях нестационарной экономики.
Формирование адекватной оценки деятельности естественно-монопольных отраслевых структур представляет собой весьма сложную проблему государственного регулирования. Она включает в себя целый спектр задач (как теоретического, так и прикладного характера) - начиная от определения самого понятия «естественная монополия» и вплоть до измерения характеристик ее поведения в той или иной экономической среде. Применительно к условиям стационарной экономики разработка этих вопросов достаточно продвинута - с позиций экономической теории, эмпирических иссле-
дований, а по ряду направлений и с точки зрения применения в хозяйственной практике. Представляет интерес изучение возможностей использования соответствующего аналитического инструментария при анализе процесса российских реформ, построении стратегии реформирования отечественных естественных монополий, оценке их эффективности и т.п. (конечно, с необходимой адаптацией к российским реалиям).
Предварительные расчеты с учетом факторов нестационарности и анализ целого ряда характеристик деятельности отраслей естественной монополии (например, российского железнодорожного транспорта) показывают, что по многим направлениям реформы приводят к результатам, далеким от социально желаемых. Так, при проведении грамотной тарифной политики было бы целесообразно предусмотреть для отдельных сегментов рынка перевозок возможность установления цен на уровне предельных издержек и, при необходимости, соответствующих государственных дотаций. Подобный широко практикуемый в мире подход к ценовому регулированию транспортных подсистем следовало бы рассматривать дополнительно к принятой в нашей стране повсеместной ориентации естественно-монопольных компаний на самофинансирование и самоокупаемость, в результате которой цены на инфраструктурные услуги становятся обременительно высокими для потребителей.
Обоснованное введение конкуренции, совместимой с естественной монополией, также невозможно без сильного и умного государства, продуманной государственной политики регулирования/дерегулирования. Представляется, что выбор и последовательное осуществление таких всесторонне обоснованных мероприятий по реформированию отечественных естественных монополий предопределит изменение функций и процедур государственного регулирования, включая организацию соответствующих служб статистики и проведение модельных расчетов с целью выработки существенно более широкого спектра рекомендаций естественно-монопольным корпорациям по регламентации их поведения и контроля за выполнением.
