CC BY
102
УДК 354
ЭА. Масленников об ИДЕНТИФИКАЦИИ РОССИЙСКИХ
ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ В КОНТЕКСТЕ ЭВОЛЮЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РАССМАТРИВАЕМОЙ СФЕРЕ
Аннотация. В рамках анализа разработок научно-исследовательских организаций и регулирующих правительственных органов представлены позиции Института системного анализа Российской академии наук и Федеральной антимонопольной службы России по вопросам совершенствования процессов идентификации и государственного регулирования естественных монополий. Рассмотрены тенденции изменения российского законодательства в области естественных монополий, их идентификации, ряда вопросов структурного и ценового регулирования.
Ключевые слова: естественная монополия, идентификация, государственное регулирование, законодательство.
Eduard Mastennikov ABOUT RUSSIAN NATURAL MONOPOLY
IDENTIFICATION IN THE CONTEXT OF LEGISLATION EVOLUTION AND GOVERNMENT REGULATION IN CONSIDERED AREA
Annotation. Within the analysis of the work of research organizations and regulatory government bodies will be presented positions of the Institute for System Analysis RAS and Federal Antimonopoly Service of the Russian Federation on enhancement of identification processes and government regulation of natural monopoly. Russian legislation trends in natural monopolies field, their identification and a number of problems of structural and price regulation were reviewed.
Keywords: natural monopoly, identification, government regulation, legislation.
Проблема идентификации и обоснованного регулирования субъектов естественных монополий стоит перед любым государством. Перед Россией эта проблема встала не так давно: в начале 1990-х гг. В 1995-м г. был принят Федеральный закон № 147-ФЗ от 17 августа 1995 г. «О естественных монополиях» (далее - ФЗ «О естественных монополиях»), который дорабатывался на протяжении 20-ти лет и продолжает дорабатываться и сейчас. Под идентификацией понимается установление наличия естественно-монопольных свойств у анализируемого субъекта с использованием специального инструментария, предложенного в теории естественных монополий и используемого в управленческой практике многих зарубежных стран при реформировании естественных монополий на транспорте, энергетике и др. [8]. В данной статье предпринята попытка отразить изменения в законодательстве и в существующих подходах к идентификации, которые автору представляются первоочередными, а также сделаны выводы и сформулированы предложения по вопросам совершенствования процедур идентификации и государственного регулирования естественных монополий.
Федеральный закон № 147-ФЗ от 17 августа 1995 г. «О естественных монополиях» и изменения в нем. На протяжении последних 20-ти лет велась непрерывная доработка и совершенствование федерального закона «О естественных монополиях». Часть изменений относится к совершенствованию формы контроля со стороны государства, что более интересно для специалистов в области юриспруденции и государственного управления. С точки зрения экономики наиболее интересны изменения статьи 4, так как сферы экономической деятельности, изложенные в ней, фактически являются критериями при идентификации естественных монополий государственными органами.
© Масленников Э.А., 2015
Изменения в данной статье подробно описаны в работах [1; 2; 5]. Остановимся на последних изменяющих документах и приведем комментарии к ним.
1. Федеральный закон № 190-ФЗ от 11 июля 2011 г. «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Ст. 34 дополняет п. 1 ст. 4 ФЗ «О естественных монополиях» абзацем следующего содержания: «захоронение радиоактивных отходов». Необходимость функционирования единственной структуры на рынке захоронения радиоактивных отходов не кажется столь очевидной с экономической точки зрения. Однако радиоактивные отходы являют собой крайне опасную субстанцию не только для ныне живущих людей, но и для будущих поколений. Поэтому, дабы исключить какую-либо возможность нанесения вреда окружающей среде, необходим исключительный контроль над захоронением со стороны государства, и вот с этой точки зрения экономически целесообразно функционирование только одного субъекта на данном рынке.
2. Федеральный закон № 401-ФЗ от 06 декабря 2011 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Статья 3 пункт 1 дополняет п. 1 ст. 4 ФЗ «О естественных монополиях» абзацем следующего содержания: «водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных систем, систем коммунальной инфраструктуры». Прокладка коммунальной инфраструктуры является дорогостоящей процедурой, которая должна быть учтена при проектировании зданий и города в целом. Создание альтернативной коммунальной инфраструктуры будет вне всяких сомнений крайне затратным, однако, экономическая нецелесообразность (или, напротив, целесообразность) данного предприятия безусловно требует дополнительных доказательств с учетом тщательных и детальных расчетов.
3. Федеральный закон № 132-ФЗ от 28 июля 2012 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории северного морского пути». Ст. 1 дополняет п. 1 ст. 4 ФЗ «О естественных монополиях» абзацем следующего содержания: «Ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути». Данное дополнение было вызвано исследованиями, проводимыми в Северном Ледовитом океане и последовавшим расширением арктического шельфа России. Для усиления контроля со стороны государства над всеми разработками в районе Российской Арктики была принята данная поправка, так как данный шельф располагает колоссальными запасами углеводородов, имеющих стратегическое значение для государства.
Работа над совершенствованием законодательства в сфере естественных монополий ведется непрерывно и научно-исследовательскими организациями (такими как ИСА РАН), и многими правительственными структурами, такими как Федеральная антимонопольная служба, Открытое Правительство. Рассмотрим последовательно позиции некоторых из указанных организаций.
Позиция Института Системного Анализа (ИСА) РАН. Большинство работ ИСА РАН по естественным монополиям посвящено вопросам идентификации, оценке эффективности деятельности, а также вопросам тарифообразования естественных монополий (см. например [1; 2; 5]). Авторы указанных работ проанализировали законодательство РФ и сформулировали несколько положений, которые отражают несовершенство современных управленческих решений в отношении естественных монополий [1].
1. Определение естественной монополии, приведенное в ФЗ «О естественных монополиях» не в полной мере корректно с экономической точки зрения [7]. Данное определение имеет в своем теле неоднозначные моменты и может быть истолковано по-разному. Так, в определении, одной из ключевых характеристик указано существенное понижение по мере роста выпуска средних издержек. Как показывает теория, такая характеристика не является исчерпывающей в вопросе идентификации естественной монополии.
2. Вопросы идентификации естественных монополий решаются преимущественно бюрократическим путем, экономические расчеты не проводятся. В п. 1 ст. 4 ФЗ «О естественных монополиях» определен перечень сфер деятельности и субъекты, деятельность которых попадает в этот перечень, и которые были признаны естественными монополиями, должны быть включены в реестр естественных монополий [7]. По факту же оказывается, что данный набор сфер деятельности оказывается в некотором смысле критерием идентификации естественной монополии, остальные же процедуры по идентификации оказываются совершенно формальными, но не в экономико-математическом, а в бюрократическом смысле. Весьма полезным в контексте идентификации естественных монополий является введение в хозяйственную практику предусмотренных структурной реформой положений по предоставлению в открытый доступ информации о затратах хозяйствующих субъектов из реестра естественных монополий.
3. ФЗ «О естественных монополиях» фактически противопоставляет понятия естественной монополии и конкуренции. Не следует забывать, что очень часто, в сферах, смежных с деятельностью естественных монополий, можно создать конкурентную среду. Помимо конкуренции в сферах, смежных с деятельностью естественных монополий, необходимо вводить специальные типы конкуренции, совместимой с естественными монополиями и направленной на оптимизацию ее деятельности. Так, например, необходимо стремиться к внедрению конкуренции за право работы на естественно-монопольном рынке путем проведения исключительно открытых торгов. Однако для проведения открытых торгов необходимо строгое регламентирование всех процедур и контроль со стороны государства, и для этого необходимо вносить изменения в существующее законодательство.
4. Рекомендательная деятельности в области структурного, ценового и контрактного регулирования не является полностью структурированной. Рекомендации, которые, зачастую, представляются различными ведомствами, могут в некоторых аспектах противоречить друг другу. Также часто возникают противоречия между надзорными органами о сферах ответственности.
Анализ предложений Федеральной антимонопольной службы (ФАС) России по вопросам государственного регулирования естественных монополий. Вопросы государственного регулирования естественных монополий всегда остро стояли перед федеральными надзорными органами. В 2013 г. началась активная переписка между открытым правительством и ФАС России по вопросам совершенствования государственного регулирования и более точного разграничения полномочий надзорных органов. Формируя свою позицию, ФАС России делает акцент на следующих, приводимых ниже, положениях [4].
1. На данный момент существует не вполне четкое разграничение между государственными надзорными органами в вопросах контроля естественных монополий. Так, являясь налогоплательщиком, естественная монополия подпадает под регулирование Федеральной налоговой службы. Как компания, занимающая доминирующее положение на определенном рынке и имеющая возможность злоупотреблять этим положением, субъекты естественных монополий подлежат контролю со стороны ФАС России и т.д.
2. Необходимы системные улучшения законодательства о естественных монополиях. ФАС России полагает, что ФЗ «О естественных монополиях» необходимо упразднить, а все регуляторные статьи перенести в Федеральный закон № 135-ФЗ от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» (далее ФЗ «О защите конкуренции»). ФАС России исходит из следующего соображения: естественные монополии представляют из себя частный случай монополии, соответственно они должны регулироваться так же, как и обычные монополии, с добавлением тарифного регулирования, которое можно отнести к отраслевым ведомствам [3]. Однако, представление о естественной монополии, как о частном случае монополии представляется слишком узким. Все-таки, естественная монополия требует намного большего контроля со стороны государства в части ценового и структурного регулирования,
а с другой стороны, субъекты естественных монополий требуют дополнительной защиты со стороны государства в части выделения потенциально конкурентных сред. Поэтому стоит рассматривать естественные монополии как отдельный экономический субъект.
3. Требуется дерегулирование в тех сферах, где может развиваться конкуренция. Так, тарифное регулирование в тех сферах, где может развиваться конкуренция, может создать избыточные административные барьеры в деятельности хозяйствующих субъектов, могут сдерживаться процессы выхода на рынок новых участников. В результате создается дефицит товаров, ухудшается их качество и ассортимент, не удовлетворяются растущие потребности населения. Так, ФАС России были подготовлены и направлены в правительство предложения по совершенствованию конкуренции на рынке электросвязи, в сферах деятельности аэропортов и портов. Принятые в 2009 г. правила недискриминационного доступа к услугам в аэропортах оказали положительное влияние на развитие конкуренции в данном секторе. Аэропорты обязали давать доступ авиакомпаниям к топливным хранилищам, и это в конечном итоге положительно сказалось на цене билетов, так как авиакомпании, заключая договор на поставки авиакеросина напрямую с топливными компаниями и платя арендную плату за пользование хранилищами, избавились от ненужных посредников и тем самым уменьшили свои расходы.
4. Регуляторные функции не в полной мере экономически целесообразно распределены между государственными надзорными органами федерального и регионального уровня. ФАС России неоднократно предлагал передать полномочия по тарифному регулированию с регионального на федеральный уровень, так как у региональных властей нет возможности контролировать расходы на инфраструктуру железных дорог, которая используется не только для местных пригородных перевозок, но и для грузовых и пассажирских перевозок дальнего следования. ОАО «Российские железные дороги», считаясь естественной монополией, осуществляющей свою деятельность на территории всей России, должны, по мнению ФАС России, регулироваться централизовано. В качестве примера можно привести регулирование пригородных пассажирских компаний (ППК). ППК регулируются на региональном уровне, однако более 50 % расходов ППК приходятся на аренду подвижного состава и обслуживающих бригад у РЖД, а также - на плату за пользование инфраструктурой РЖД. При этом, тарифы, по которым РЖД предоставляет в пользование подвижные составы, обслуживающие бригады и инфраструктуру железных дорог устанавливаются на федеральном уровне.
Авторская позиция. Анализируя все вышесказанное, можно прийти к следующим выводам. Изменения, внесенные в ФЗ «О естественных монополиях», в большей степени направлены на уточнение сфер, в которых осуществляют деятельность субъекты естественных монополий. Причем не все из этих изменений были обусловлены исключительно экономическими соображениями. Иногда данный закон использовался для упрощения контроля со стороны государства над теми сферами, которые являются стратегически важными для экологии и экономики страны.
Сравнивая между собой позиции Федеральной антимонопольной службы и Института Системного Анализа РАН можно выделить совпадения во многих точках зрения. И ИСА РАН, и ФАС России безусловно сходятся во мнении, что необходимо развивать конкуренцию на рынках, смежных с деятельностью субъектов естественных монополий, а разрешение субъекту на деятельность в области естественной монополии необходимо выдавать по результатам открытого тендера. Однако механизмы выделения таких рынков представляются не до конца проработанными. Требуется разработка моделей для правильной оценки возможности развития конкуренции на смежных с естественно монопольными рынках. Заслуживают внимания предложения ФАС России и ИСА РАН в вопросах увеличения прозрачности доступа к естественно-монопольным рынкам. Право доступа на данные рынки должны предоставляться путем проведения открытых торгов. Также необходимо обеспечивать рав-
ный доступ для всех потребителей к тем продуктам и услугам, которые производят субъекты естественных монополий.
ФАС России говорит о несовершенстве нынешнего контроля над естественными монополиями в контексте того, что регуляторные функции распределены не в полной степени правильно, а некоторые регуляторные функции могут дублироваться для различных надзорных органов. В этой связи представляется правильным объединение надзорных функций над естественными монополиями [7]. Ранее уже был опыт концентрации регуляторных функций в одной структуре: в министерстве по антимонопольной политике. И это действительно представляется удачной идеей. Можно предполагать, что сосредоточение контроля в рамках одного госоргана позволит повысить эффективность контроля - если вся информация о естественных монополиях будет проходить через одну структуру, данная структура, используя экономико-математические модели, адекватные надзорным субъектам, сможет более эффективно проводить ценовое регулирование.
Однако, ФАС России предлагает отменить ФЗ «О естественных монополиях» и перенести в ФЗ «О защите конкуренции» статьи, необходимые для контроля за естественными монополиями. При этом оказывается без внимания такой важный вопрос, как проблема идентификации естественных монополий. Как было сказано выше, идентифицировать естественную монополию только как субъект, действующий на рынке, определенном п. 1 ст. 4 ФЗ «О естественных монополиях», представляется экономически необоснованным. Необходимо доработать условия, при которых субъект будет вноситься в реестр естественных монополий, и здесь, безусловно, требуется внедрение экономико-математических моделей, адекватных изучаемым объектам. Но тогда признание недействительным закона «О естественных монополиях» кажется нелогичным. Целесообразным в данной ситуации видится полная переработка данного закона с указанием конкретных регуляторов и использованием формальных методов идентификации естественных монополий, предлагаемых современной экономической теорией. Необходимо уходить от исключительно бюрократических методов идентификации. Очевидно, что там, где необходимы экономические расчеты, недостаточно проверять структуру только на принадлежность к определенной сфере регулирования, указанной в ФЗ «О естественных монополиях». И само определение естественной монополии должно быть приведено в более точной формулировке, не допускающей двойных трактований.
Библиографический список.
1. Белоусова, Н. И. Вопросы теории государственного регулирования и идентификации естественных монополий / Н. И. Белоусова, Е. М. Васильева. - М. : КомКнига, 2006. - 320 с. - ISBN 978-5-484-00748-6.
2. Васильева, Е. М. Формирование оценок эффективности естественно-монопольных производственных систем / Е. М. Васильева - М. : Книжный дом Либроком, 2008. - 176 с. - ISBN 978-5-397-00306-3.
3. Глава ФАС Артемьев предложил отменить закон о естественных монополиях [Электронный ресурс]. -Режим доступа : http://www.iinanz.ru/novosti/aktsii/glava-fas-artemev-predlozhil-otmenit-zakon-o-estestvennykh-monopoliyakh-1000505207 (дата обращения : 30.04.2015).
4. Голомолзин, А. Н. Естественные монополии: что делать / А. Н. Голомолзин // Российское конкурентное право и экономика . - 2012. - № 3(6). - С. 6-20.
5. Лившиц, В. Н. Системный анализ рыночного реформирования нестационарной экономики России (19922013) / В. Н. Лившиц - М. : ЛЕНАНД, 2013. - 640 с. - ISBN 978-5-9710-1153-8.
6. Указ президента РФ от 21.07.2015 № 373 «О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования» // СЗ РФ. - 2015. - № 30 - Ст. 4571.
7. Федеральный закон от 17.08.1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» // СЗ РФ. - 1995. - № 34. -Ст. 3426.
8. Baumol, W. J. Contestable Markets and the Theory of Industry Structure / W. J. Baumol, J. C. Panzar, R. D. Willing // N. Y. - 1982. - 497 p.
