CC BY
49УДК 342.9
Рыжкова Яна Павловна
Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина
Международно-правовой институт
Россия, Москва paleya7 4@mail. ru Ryzhkova Yana Pavlovna Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
International Law Institute Russia, Moscow
ГОСУДАРСТВО И АЗАРТНЫЕ ИГРЫ: НОВАЯ ГЛАВА В АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ БОРЬБЕ С НАРУШЕНИЯМИ В
ОБЛАСТИ АЗАРТНЫХ ИГР Аннотация: в статье рассматривается, как было установлено административно -правовое противодействие незаконным организации и проведению азартных игр во временном промежутке с 2006 года по 2018 год, а также анализируются нововведения, появившиеся в КоАП РФ в июле 2018 года, которые устанавливают ответственность за новые виды правонарушений в сфере игорного бизнеса.
Ключевые слова: лудомания, азартные игры, КоАП РФ, организация и проведение азартных игр, административный штраф, интерактивные ставки.
THE STATE AND GAMBLING: A NEW CHAPTER OF OPPOSITION IN THE AREA OF ADMINISTRATIVE LAW TO VIOLATIONS IN THE
SPHERE OF GAMBLING
Annotation: the article discusses how administrative and legal opposition to illegal organization and conduct of gambling in the time period from 2006 to 2018 was established, and also analyzes innovations that appeared in the Administrative Code
of the Russian Federation in July 2018, which establish responsibility for new types of offenses in gambling business.
Key words: addiction to gambling (ludomania), gambling, the Code of the Russian Federation on Administrative Offences, conducting of gambling, administrative fine, online bets.
Лудомания - патологическая склонность к азартным играм - на сегодняшний день является одним из серьёзнейших заболеваний, распространённых во многих странах, в том числе и в России. Это особое заболевание, закреплённое под кодом F63.0 «Патологическое влечение к азартным играм» в Международной классификации болезней, которая периодически (раз в десять лет) пересматривается Всемирной организацией здравоохранения [9]. Всё больше людей с каждым годом поддаётся влиянию азартных игр, которые могут привести к депрессии, суицидам и иным негативным последствиям. По этой причине вопрос распространения азартных игр всегда должен быть урегулирован государством с целью защиты своих граждан. Подобного рода политика проводится большинством стран Европы и Азии, и Российская Федерация также не является исключением.
До 2006 года правовое регулирование указанной области было недостаточным и хаотичным, в связи с чем был принят Федеральный закон от 29.12.2006 № 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон № 244-ФЗ) [3]. Данный Закон определил правовые основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Российской Федерации, а также установил ограничения данной деятельности в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан. В заключительных положениях рассматриваемого Закона даётся прямое указание на то, до 1 июля 2009 года деятельность игорных заведений, не получивших установленного Законом разрешения на организацию и проведение азартных
игр в игорной зоне, должна быть прекращена. Тем самым был официально наложен запрет на игорные заведения, функционирующие вне отведённых для этого государством территорий. Специальные игорные зоны на сегодняшний день существуют на территориях следующих субъектов Российской Федерации: Республика Крым, Алтайский край, Краснодарский край, Приморский край, Калининградская область.
Одной из самых крупных игорных зон является «Приморье», которая была открыта в 2015 году. Территория, выделенная под постройку азартных заведений, насчитывает 620 га. Согласно планам по застройке к 2022 году в зоне должны функционировать несколько крупных казино и развлекательных центров, не менее 16 отелей и горнолыжная трасса. На настоящий момент для игроков уже действует развлекательный комплекс Tigre de Cristal, а проекты комплексов от инвесторов Naga Corp Ltd и Diamond Fortune Holdings Prim находятся в процессе реализации. Несмотря на низкую плотность населения и удалённость от крупных городов, игорная зона «Приморье» также ориентируется на клиентов из соседних стран Юго-Восточной Азии (КНР, Япония).
Под строительство игорной зоны «Янтарная» на берегу Балтийского моря в Калининградской области государством было выделено 479 000 кв. м. Игорная зона развивается достаточно медленно, но уверенно. В апреле 2016 года на её территории открылся первый игорный клуб Magic Cristal с двумя залами и 150 игровыми аппаратами. 10 января 2017 года состоялось официальное открытие казино Sobranie.
Игорная зона «Сибирская монета», расположенная в Алтайском крае, находится на расстоянии 250 км от Барнаула и в 10 км от туристической зоны «Бирюзовая Катунь». На территории данной игорной зоны с ноября 2014 года действует игорный комплекс Altai Palace. На сегодняшний день инвесторами этой игорной зоны выступают две компании, одна из которых к 2019 году намерена открыть ещё 4 развлекательных комплекса.
Игорная зона «Крым» является недействующей, но перспективной. Решение о создании игорной зоны на территории Республики Крым было закреплено внесёнными в Закон № 244-ФЗ изменениями Федеральным законом от 22 июля 2014 г. № 278-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» [5]. Согласно обновлённой редакции Закона № 244-ФЗ границы данной игорной зоны определяются органами исполнительной власти Республики Крым. Предполагается, что азартный комплекс будет расположен рядом с курортной зоной города Ялты и будет приносить в бюджет полуострова до 25 млрд рублей.
На данный момент на территории Краснодарского края действуют две игорные зоны: «Азов-Сити» (г. Ейск) и «Красная Поляна» (г. Сочи). «Азов-Сити» действует на территории Краснодарского края с 2010 г. На её территории работают 3 казино: «Оракул», «Шамбала» и «Нирвана». Однако до 1 января 2019 года данная игорная зона должна быть ликвидирована. Вопрос о её ликвидации встал после издания распоряжения Правительства РФ от 10 августа 2016 г. № 1697-р [8], которое предусматривало открытие пятой игорной зоны -«Красная поляна» - также находящейся на территории Краснодарского края, что могло бы в ином случае противоречить ч. 1 ст. 9 Закона № 244-ФЗ. Для устранения возникших противоречий был принят Федеральный закон от 1 мая 2016 г. № 121-ФЗ «О внесении изменения в статью 9 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» [6], согласно которому ч.1 ст. 9 Закона не распространяется на территорию Краснодарского края до 1 января 2019 года. Множество вопросов, возникших в связи с ликвидацией «Азов-Сити», вызывает острую полемику сторонников и противников этой идеи. Несмотря на это, «Красная поляна», занимающая 165026 кв. м на территории муниципального образования города-курорта Сочи, уже активно развивается. В начале 2017 года
здесь открылось первое казино «Сочи Казино и Курорт». Заведение предлагает множество азартных развлечений: 569 современных слотов, 70 игровых столов. Комплекс позволяет разместить 2000 человек одновременно [10].
Исходя из вышеописанного, можно сделать вывод о том, что создание игорных зон является верным решением в государственной политике по урегулированию деятельности игорных заведений. Ранее на территории РФ действовало 400 000 игровых автоматов и 5000 игровых столов. В Москве, например, функционировали 60 казино и 3000 залов игровых автоматов. Доходы от игорной индустрии в 2005 году составили свыше 140 млрд. рублей, а налоговые поступления от игорного бизнеса 27 млрд. рублей [12].
До введения запрета на деятельность игорных заведений фондом «Общественное мнение» (ФОМ) был проведён опрос в августе 2005 года. В ходе этого опроса 74 % респондентов сообщили, что рядом с местом их жительства есть игровые автоматы (в городах этот показатель превысил 85 %), а 58 % заметили, что за последний год количество игровых автоматов в их районе увеличилось.
В связи с этим можно сказать, что легализация игорного бизнеса на специальных территориях, отведённых государством, позволила сконцентрировать большую часть игорной индустрии в конкретных игорных зонах, контролируемых государством, а также вывести теневые доходы игорных заведений в поле зрения государственных органов.
Несмотря на достаточно удачную стратегию, нелегальные игорные заведения продолжают открываться, несмотря на введённый Законом № 244-ФЗ запрет. Например, в течение первых нескольких дней после вступления в силу Федерального закона в Чите был обнаружен зал действующих игровых автоматов, в Оренбургской области было закрыто более 60 нелегальных игорных заведений и изъято более тысячи игровых автоматов; в Томске и Амурской области некоторые игорные заведения продолжали действовать в обход Закона. Московская милиция только за первые четыре месяца действия нового Закона изъяла 792 нелегальных игровых автоматов и обнаружила 1300
платёжных терминалов, оборудованных услугами игровых автоматов. Сообщения о нарушении Закона № 244-ФЗ являются регулярными и в современной криминальной хронике. Так, в сентябре 2018 года в городе Красноярске полиция при поддержке Росгвардии провела спецоперацию, в ходе которой удалось зафиксировать факт незаконной организации и проведения азартных игр в заведении, которое работало под вывеской спортивного клуба [13]. 4 октября 2018 года российские правоохранители ликвидировали преступное сообщество, организовавшее на территории Москвы и Удмуртской Республики подпольное казино. По предварительным данным за период функционирования данной игорной точки преступники получили доход на сумму не менее 7 млн рублей. По итогам проведенных обысков было обнаружено и изъято 120 единиц игорного оборудования, компьютерная техника и документация [14].
Более того, несмотря на фактически прямой запрет на деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием информационно -телекоммуникационных сетей, в том числе сети «Интернет», а также средств связи, в том числе подвижной связи, всё чаще мы можем встретить вебстраницы, на которых так или иначе организована подобная деятельность. Обычно они зарегистрированы под доменом иностранных государств, что усложняет противодействие их негативному влиянию.
Например, компания У1с1оту777 К.У., владеющая онлайн-казино Агто777, получила международную лицензию на онлайн-гемблинг в Кюрасао, но подобные лицензии выдают и некоторые иные страны такие, как Мальта, Гибралтар, Коста-Рика и др. В Российской Федерации данные лицензии не котируются, однако и привлечь к ответственности таких организаторов азартных игр не получается. Возникают трудности и с противодействием распространению рекламы онлайн-казино. Так, например, в апреле 2018 года в ФАС России была направлена жалоба на размещение рекламы онлайн-казино в роликах на УоиТиЬе. По этому поводу на официальном сайте ФАС России опубликовала собственную позицию по рекламе онлайн-казино на УоиТиЬе.
ФАС России поясняет: «Ведомство не отказывалось от контроля за рекламой на ресурсах в сети «Интернет», доступной для российской части аудитории. В настоящий момент ФАС России изучает, как на практике можно регулировать рекламу, размещённую на сайтах, расположенных не в российской доменной зоне (.ru, .su, .рф)» [11]. Из этого следует, что реклама, расположенная на сайтах, зарегистрированных в иностранных доменных зонах (например, . com), и направленная на российскую аудиторию, не может быть заблокирована, несмотря на её полное противоречие нормам российского законодательства.
Исходя из вышеперечисленного можно сделать вывод о том, что проблема незаконных азартных игр далека от полного решения и требует разработки новых средств и способов для её урегулирования. В связи с этим вполне логичным было принятие Федерального закона от 29.07.2018 № 237 -ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [7], который направлен на разрешение сложившейся ситуации.
Прежде всего нужно обратить внимание на то, что наибольшее количество изменений и нововведений внесено в ст. 14.1.1 КоАП РФ. Во-первых, это касается части 1 рассматриваемой статьи. В старой редакции за незаконные организацию и (или) проведение азартных игр, а также иные действия, указанные в диспозиции части 1 ст. 14.1.1, на юридических лиц налагался административный штраф в размере от семисот тысяч до одного миллиона рублей с конфискацией игрового оборудования. В новой редакции размер административного штрафа был увеличен: от восьмисот тысяч до одного миллиона пятисот тысяч рублей, конфискация игрового оборудования также сохранилась. Из этого следует, что данная норма КоАП РФ стала предусматривать более строгую ответственность за подобное правонарушение.
Во-вторых, ст. 14.1.1 КоАП РФ была дополнена двумя новыми частями -1.1 и 1.2, устанавливающими ответственность за предоставление помещений для незаконных организации и (или) проведения азартных игр. За впервые совершенное правонарушение (ч. 1.1) предусмотрен административный штраф
для юридических лиц в размере от восьмисот тысяч до одного миллиона пятисот тысяч рублей, а за повторное совершение данного правонарушения (ч. 1.2) административный штраф будет варьироваться от одного миллиона пятисот тысяч до двух миллионов рублей. Совершение подобного правонарушения более двух раз уже влечёт за собой уголовную ответственность, которая закреплена частью 1 ст. 171.2 УК РФ.
В-третьих, в рассматриваемую статью КоАП РФ была также введена часть 5, согласно которой нахождение лиц, не достигших возраста восемнадцати лет, в игорном заведении либо привлечение организатором азартной игры таких лиц к работе в игорном заведении - влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от трёхсот тысяч до пятисот тысяч рублей. Значение и необходимость указанного запрета нельзя не оценить. Основная цель, которую преследовал законодатель - защита нравственности, прав и законных интересов граждан, в частности несовершеннолетних. Их нахождение в игорных заведениях, а также работа в них могут привести как к лудомании, так и иным психических расстройствам. И здесь можно смело сказать, что государство встало на защиту интересов своих несовершеннолетних граждан, которые в силу возраста могут не осознавать последствий своих действий.
Помимо перечисленных новелл были внесены изменения в ст. 14.1.1 -1 КоАП РФ. Во-первых, в диспозициях ч. 1 и ч. 3 появился термин «интерактивные ставки», которые стали неотъемлемой частью деятельности букмекерских контор и тотализаторов так же, как и обычные ставки. Понятие «интерактивная ставка» было введено ещё в 2014 году Федеральным законом от 21.07.2014 № 222-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [4]. Однако, соответствующие изменения не были внесены в КоАП
РФ до настоящего момента, что не позволяло привлекать юридических лиц к административной ответственности по ч. 1 или ч. 3 ст. 14.1.1 -1, если осуществлялся приём интерактивных ставок без соблюдения установленных условий. Регулирование вопроса, касающегося интерактивных ставок, доказывает, что цифровизация стала глубоко внедряться в жизнь общества, а, следовательно, появился новый пласт общественных отношений, которые требуют правового регулирования. Без учёта этих отношений будет достаточно трудно принимать дальнейшие меры по борьбе с незаконными организацией и проведением азартных игр, а также с нарушениями организаторами азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах требований к заключению пари на официальные спортивные соревнования и проведению иных азартных игр.
Во-вторых, новая редакция рассматриваемой статьи КоАП РФ официально закрепила возможность применения иных способов идентификации участников азартной игры, предусмотренных Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115- ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма» [2]. Ранее для идентификации участников азартной игры мог применяться только документ, удостоверяющий личность. Более того, была добавлена следующая фраза: «<...> обеспечивающего установление возраста такого участника», т.е. был сделан акцент на необходимость установления возраста всех участников, так как среди них могут оказаться и несовершеннолетние, за вовлечение в азартные игры которых установлена административная ответственность, рассмотренная при анализе предыдущей статьи КоАП РФ.
Подводя итог, можно сказать, что с каждым годом количество нарушений в сфере азартных игр неуклонно растёт. Это активно изменяющаяся и прибыльная отрасль, которая очень часто развивается за рамками закона. Ради получения немалых доходов организаторы азартных игр готовы поступиться всеми правилами, что в конечном итоге приводит либо к административной, либо к уголовной ответственности. И, несмотря на это, для многих из них
санкции административных и уголовных норм, регулирующих данный вопрос, не казались строгими. Именно по этой причине были внесены рассмотренные изменения и дополнения, которые отчасти носят и профилактический характер. Ведь наложение крупного штрафа или иного более строгого наказания может заставить таких организаторов задуматься о том, стоит ли совершать правонарушение или нет. Конечно, полностью искоренить такие правонарушения не получится, так как всегда будут существовать люди, готовые на любой риск, для которых не играет роли, насколько строгим или мягким будет наказание. Однако это в какой-то мере поможет противостоять лудомании, ставшей распространённой болезнью общества 21 века.
Список литературы:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Правовая система «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Правовая система «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Правовая система «КонсультантПлюс».
4. Федеральный закон от 21.07.2014 N 222-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Правовая система «КонсультантПлюс».
5. Федеральный закон от 22.07.2014 N 278-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации» // Правовая система «КонсультантПлюс».
6. Федеральный закон от 01.05.2016 N 121-ФЗ «О внесении изменения в статью 9 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Правовая система «КонсультантПлюс».
7. Федеральный закон от 29.07.2018 N 237-Ф3 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Правовая система «КонсультантПлюс».
8. Распоряжение Правительства РФ от 10 августа 2016 г. № 1697-р «О создании игорной зоны "Красная поляна" на территории муниципального образования город-курорт Сочи Краснодарского края» // Правовая система «Гарант».
9. Международная статистическая классификация болезней и проблем, связанных со здоровьем. X пересмотр. - ВОЗ, 1995.
10. Изряднова О.И. Анализ мировои практики государственного регулирования деятельности в сфере азартных игр и практики управления игорными зонами. - 2016.
11. Fas.gov.ru // URL: https://fas.gov.ru/news/24931.
12. Practical-infobusiness.ru // URL: http://practical-infobusiness.ru/igornye-zony-v-rossii/.
13. Mir24.tv // URL: https://mir24.tv/news/16328074/v-krasnoyarske-pod-vidom-sportkluba-rabotalo-podpolnoe-kazino.
14. Mir24.tv // URL: https://mir24.tv/news/16329210/v-moskve-i-udmurtii-zakryli-set-podpolnyh-kazino.
