CC BY
410
А.И. Ковлер *
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ И «СУВЕРЕНИТЕТ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА»
Автор предпринял еще одну попытку осмыслить понятие государственного суверенитета с точки зрения такого мощного фактора глобализации, как универсальность прав и свобод человека. Принцип субсидиарности и доктрина «поля усмотрения» придают европейской системе защиты прав человека больше гибкости, чем предполагают некоторые сторонники «конституционного суверенитета».
«-о Государственный суверенитет, Конституция, права человека, субси-диарность, поле усмотрения.
Так уж случилось, что во время нашей последней встречи и долгой беседы в августе 2014 г. с Л.С. Мамутом обсуждалась моя статья о «моральном суверенитете», одновременно появившаяся в разных версиях в французском1 и российском2 журналах, которые я ему подарил. Мой собеседник, которого один наш коллега публично обвинил (дело было в советское время) в «добросовестном либерализме» (?), вдруг стал страстно говорить о необходимости «консервации» государства и защиты его суверенитета от растаскивания по кускам. Правда, через несколько дней позвонил и сказал, что ему «понятна внутренняя логика» моей позиции. Жаль, что не удалось продолжить нашу беседу.
В принципе никаких новых теоретических Америк я не открывал, полагая, что Всеобщая декларация прав человека 1948 г. уже произвела революцию в теории права, провозгласив: «Каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его право-
* Профессор кафедры конституционного и муниципального права МГУ им. М.В. Ломоносова, судья Европейского суда по правам человека (1999— 2012), доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ (e-mail: anatoliy@kovler.ru).
1 См.: Kovler A. La Cour Européenne des droits de l'homme face à la souveraineté d'États // L'Europe en Formation. 2013. №. 2. P. 209—227.
2 См.: Ковлер А.И. «Моральный суверенитет» перед лицом «государственного суверенитета» в европейской системе защиты прав человека // Международное правосудие. 2013. № 3. С. 52-63.
субъектности» (ст. 6), тем самым разбивая оковы, которыми гражданин приковывался к «своему» государству, превращая его в существо универсальное (homo universalis). А поскольку аксиомой современного международного конституционного права является принцип, согласно которому права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (достаточно заглянуть в ст. 18 Конституции РФ), распространение суверенитета государства на реализацию этих прав и свобод, похоже, вступает в конкуренцию с «суверенитетом прав человека»3. Правда, авторы Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее - Конвенция) предложили политический компромисс, одним из выражений которого было уважение суверенитета государств-участников, их «юрисдикции»: «Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе 1 настоящей Конвенции» (ст. 1). Полагаю, что эта норма еще более энергично выражена в ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».
Понятно, что я держал в уме все прочитанные и перечитанные не раз работы Леонида Соломоновича, и до сих пор считаю, что суверенитет - одно из «ценностных измерений» государства, пользуясь его определением. Но тяжкий груз понятия суверенитета, «замороженного» со времен Вестфальской системы, вряд ли является операционным во времена глобализации. Меняются понятия власти, функций государства и пределов его вмешательства в дела гражданского общества, наполняются новым содержанием права и свободы человека. Вспомним чеканную формулировку: «Государство явля-
4
ется единственным носителем и исполнителем власти» - и сравним ее с нормой Конституции новой России: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является
3 Эту идею в несколько экзальтированной форме выразил один из отцов-основателей Конвенции о защите прав человека и основных свобод П.-А. Тейтжен: «...Считаю, что теперь мы можем единодушно противопоставить "государственным соображениям" единственный суверенитет, за который стоит умереть, который достоин защиты, уважения и охраны в любых обстоятельствах: суверенитет справедливости и права». Цит. по: Дженис М. и др. Европейское право в области прав человека. М., 1997. С. 24.
4 Цит. по: Левин И.Д. Суверенитет. СПб., 2003. С. 227.
ее многонациональный народ» (ст. 3). Как вещает реклама, «почувствуйте разницу!», хотя было бы верхом недобросовестности бросить с высоты нашего времени упреки И.Д. Левину, чья эрудиция и глубина анализа по-прежнему служат примером - просто времена разные...
И вот эту разницу времен ощутил Л.С. Мамут, когда добровольно вошел (нас никто не принуждал - напротив, многие юристы не захотели идти в «ельцинскую команду»!) в рабочую группу Конституционного совещания 1993 г. по подготовке новой Конституции, когда обсуждение каждой статьи во множестве вариантов превращалось в непрерывный ученый совет, в котором он блистал своей эрудицией и отличался придирчивым отношением к формулировкам.
Не могу со 100%-ной уверенностью утверждать, что Л.С. Мамут приложил руку к редактированию ст. 79 Конституции, но ее редакция и по сей день поражает меня своей емкостью: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».
Итак, «передача части полномочий» государства - это, по сути, уступка части суверенитета ради высокой цели, каковой является защита основных прав и свобод человека. Именно в этом ключе следует рассматривать участие России в системе Конвенции, основанной на принципе субсидиарности (дополнительности) этой системы по отношению к национальной системе защиты прав граждан.
Действительно, оба эти уровня защиты прав человека не являются обособленными и полностью независимыми один по отношению к другому, поэтому принцип субсидиарности гарантирует равновесие между ними. Не открывая дискуссии о значении понятия «юрисдикция» (особенно в плане территориальной и экстерриториальной юрисдикции), используемого в ст. 1 Конвенции, согласимся, что данное понятие относится к ответственности государства как такового за защиту прав и основных свобод всех, кто находится в данный момент под его юрисдикцией. При этом в Конвенции имеется в виду государство как единое целое и не рассматривается степень ответственности его органов или территориальных единиц (Lingens v. Austria, 8 July 1986, § 46). Иными словами, на государство возлагается
«ответственность результата», но национальные власти свободны выбирать соответствующие правовые установления, имея определенное «поле усмотрения» (знаменитую margin of appreciation) в защите прав и свобод, предусмотренных Конвенцией. Главное, чтобы это «поле усмотрения» не выходило за рамки обязательств, добровольно принятых на себя государствами - участниками Конвенции. Контролировать соблюдение Конвенции призван Европейский суд: «В целях обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами по настоящей Конвенции и Протоколам к ней, учреждается Европейский суд по правам человека...» (ст. 19 Конвенции). Прецедентное право Суда содержит довольно много отсылок к функционированию этого двойного механизма на национальном и европейском уровнях5.
Принцип субсидиарности европейской системы защиты прав человека закреплен и в процессуальном плане: «Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты...» (п. 1 ст. 35 Конвенции). Неисчерпанность внутренних средств правовой защиты является основной причиной признания большинства жалоб неприемлемыми. Европейский суд выступает здесь как гарант «судебного суверенитета» государств - участников Конвенции.
Дополним наш анализ применения принципа субсидиарности уже упомянутой доктриной «поля усмотрения»6. Как отмечал Д. Шпильман, председатель Европейского суда, «поле усмотрения национальных властей является понятием, которое отсылает к возможности маневра, которую Европейский суд расположен признавать за национальными властями при выполнении ими взятых на себя обязательств по Европейской Конвенции»7. Конечно, доктрина «поля усмотрения» не отдаст на откуп кому-то эксклюзивное право распоряжаться правами человека, коль скоро государство взяло на
5 См.: Ковлер А.И. Сцилла и Харибда Европейского суда: субсидиарность или правовой активизм? // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 6. С. 90-100.
6 Автор предпочитает именно этот перевод «margin of appreciation», избегая крайностей - «свобода усмотрения» или «пределы усмотрения».
7 Spielmann D. En jouant sur les marges. La Cour Européenne des droits de l'homme et la théorie de la marge d'appréciation nationale: abandon ou subsidiarité du contrôle européen? // Institut Grand-Ducal. Actes de la Section des Soiences Morale et Politiques. Vol. XIII. Luxembourg, 2010. P. 205.
себя международные обязательства в этой сфере (вот почему автор против вольного перевода как «свобода усмотрения»). По этой причине величина «поля усмотрения» не безгранична: так, «усмотрение» практически невозможно применить к таким абсолютным правам, как право на жизнь, право не быть судимым или наказанным дважды, а также запрещению пыток, рабства и принудительного труда. Напротив, государства более свободны в средствах обеспечения права на справедливое правосудие, а также тех прав, по которым Конвенция допускает при определенных условиях ограничения: право на уважение частной и семейной жизни (п. 2 ст. 8); свобода мысли, совести и религии (п. 2 ст. 9); свобода выражения мнения (п. 2 ст. 10); свобода собраний и митингов (п. 2 ст. 11); защита собственности (ст. 1 Протокола № 1) - при условии, подчеркнем это, что вмешательство в эти права должно быть необходимым в демократическом обществе, быть обязательно предусмотренным в законе, а, главное, быть пропорциональным преследуемой цели (см., например: Cumpana et Mazare С. Roumanie, 17 Decembre 2004; Kemp et Autres С. Luxembourg, 24 April 2008)8. Наконец, государства, в силу ст. 15 Конвенции («Отступление от соблюдения обязательств в чрезвычайных ситуациях») и ст. 57 («Оговорки») имеют право заявить, что те или иные положения Конвенции могут временно не применяться на всей территории государства или в его отдельных регионах. Россия, к примеру, сделала при ратификации Конвенции оговорку по заключению под стражу, ибо на тот момент еще отсутствовал судебный порядок заключения под стражу (арест), предусмотренный п. 1 ст. 5 Конвенции.
Конечно, принцип субсидиарности и доктрина «поля усмотрения» имеют пределы своего применения. Так, принцип эффективности права требует, чтобы государства обеспечивали конкретные и эффективные, а не «теоретические и иллюзорные» права (Artico c. Italie, 13 Mai 1980, § 33). В случае нарушения таких абсолютных прав, как право на жизнь или право не подвергаться пыткам, Суд требует от государств «создавать все необходимые условия» для расследования обстоятельств этих нарушений (Imakayeva v. Russia,
8 См. об этом: Султанов А.Р. Европейские правовые стандарты, уроки истории и правоприменительная практика. М., 2012; Нешатаева Т.Н. Решения Европейского суда по правам человека: новеллы и влияние на законодательную и правоприменительную практику. М., 2013.
9 November 2006). Кроме того, государства согласились с тем, что в ведении Суда находятся все вопросы, касающиеся толкования и применения положений Конвенции и Протоколов к ней, что дает Суду право «автономного толкования» Конвенции9, которым он, скажем прямо, время от времени злоупотребляет, вызывая критическую реакцию государств-ответчиков и специалистов.
Фронда государств по отношению к Европейскому суду имела практические последствия - закрепление Протоколом № 15 (пока не вступил в силу) принципа субсидиарности и доктрины «поля усмотрения» в преамбуле Конвенции10. Конфликт толкований между Европейским судом и конституционными судами ряда государств должен быть смягчен принятием Протокола № 16, предусматривающего «диалог судей» путем запросов высшими судами государств-участников консультативных заключений Европейского суда по вопросам «о принципах, касающихся толкования или применения прав и свобод, гарантированных в Конвенции или в Протоколах к ней»11. Таким образом, предпринимаются усилия по гармонизации различных уровней европейской системы защиты прав человека без ущерба государственному суверенитету. Более того, за последние годы Европейский суд принял немало постановлений в защиту судебного иммунитета государств и их представительств в иностранных государствах (Fogarty v. UK, 21 November 2001; Cudak v. Lituania, 23 March 2010; Sabeh El Leil c. France, 29 Juin 2011). Так, в «деле Зылькова» (Zylkov v. Russia, 21 June 2011) Суд защитил иммунитет Посольства РФ в Литовской Республике от решений московских судов, полагавших, что претензии к посольству должны были решаться в... литовских судах.
Тем не менее Европейский суд время от времени посылает предупреждения против толкования государственного суверенитета как «абсолютную франшизу» от любой ответственности за нарушения прав человека. В постановлении по делу Ефименко он напомнил: «Европейский суд вновь подтверждает, что европейская система
9 См.: Туманов В.А. Автономное толкование понятий в практике Европейского суда по правам человека // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 3.
10 Полный текст Протокола № 15 см.: Российский ежегодник Европейской конвенции по правам человека. 2015. № 1. М., 2015. С. 437-439.
11 Там же. С. 440-443.
охраны прав человека основана на принципе субсидиарности. Государствам должна быть дана возможность исправить допущенные в прошлом нарушения до того, как жалоба будет рассмотрена Судом; однако принцип субсидиарности не означает отказ от всякого надзора над результатом использования внутригосударственных средств правовой защиты. Кроме того, принцип субсидиарности не должен толковаться как разрешающий государствам уклоняться от юрисдикции Суда» (Yefimenko v. Russia, 12 February 2013, § 95). Последнее положение особенно актуально ввиду развернувшейся кампании (иное слово трудно подобрать) по неисполнению постановлений Суда вопреки Федеральному закону от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ о ратификации Конвенции, признавшему юрисдикцию Суда обязательной. Словом, вынесенная в заголовок настоящей статьи дилемма остается таковой, но это уже сюжет для более продолжительного анализа.
В «Предуведомлении» к коллективной работе своих коллег о правовом общении Л.С. Мамут высказал суждения, которые как нельзя лучше характеризуют его этическую позицию: «Авторы (и только они сами) несут ответственность за те позиции, которые разделяются ими. Понятно, что в целом ряде пунктов их взгляды не совпадают (мягко говоря) с воззрениями ответственного редактора. Ситуация совершенно нормальная» 12.
Временами (а в последнее время все чаще) остро не хватает такого «совершенно нормального» оппонента и советчика, каким запомнился Леонид Соломонович Мамут.
Библиография
ДженисМ. и др. Европейское право в области прав человека. М., 1997.
Ковлер А.И. «Моральный суверенитет» перед лицом «государственного суверенитета» в европейской системе защиты прав человека // Международное правосудие. 2013. № 3.
Ковлер А.И. Сцилла и Харибда Европейского суда: субсидиарность или правовой активизм? // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 6.
Левин И.Д. Суверенитет. СПб., 2003.
Нешатаева Т.Н. Решения Европейского суда по правам человека: новеллы и влияние на законодательную и правоприменительную практику. М., 2013.
12 Правовое общение. Постановка проблемы / Отв. ред. Л.С. Мамут. М., 2012. С. 3.
Правовое общение. Постановка проблемы / Отв. ред. Л.С. Мамут. М.,
2012.
Российский ежегодник Европейской конвенции по правам человека. М., 2015. № 1.
Султанов А.Р. Европейские правовые стандарты, уроки истории и правоприменительная практика. М., 2012.
Туманов В.А. Автономное толкование понятий в практике Европейского суда по правам человека // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 3.
Kovler A. La Cour Européenne des droits de l'homme face à la souveraineté d'États // Europe en Formation. 2013. No. 2.
Spielmann D. En jouant sur les marges. La Cour Européenne des droits de l'homme et la théorie de la marge d'appreciation nationale: abandon ou subsidiarité du contrôle européen? // Institut Grand-Ducal. Actes de la Section des Soiences Morale et Politiques. Vol. XIII. Luxembourg, 2010.
