CC BY
48УДК 342.58
Кузнецов Артемий Александрович Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
Россия, Москва artemk6665@gmail.com Kuznetsov Artemy Alexandrovich Financial University at The Government of the Russian Federation
Russia Moscow
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ПОСЛЕ РЕВОЛЮЦИИ 1905-1907ГГ. и ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСЛЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ 2020 Г.: ОБЩИЕ ЧЕРТЫИ РАЗЛИЧИЯ. Аннотация: в данной работе сравнивается Государственный Совет Российской Империи после реформы начала XX века и Государственный Совет Российской Федерации после конституционной реформы 2020 года. Подробно характеризуется порядок формирования обоих органов власти, их полномочия, а также сходства и различия. Освещаются основные проблемы и противоречия функционирования данных органов, а также дается прогноз эффективности и дальнейшего развития современного Государственного Совета. Ключевые слова: государственный совет Российской Империи, Государственный совет РФ, поправки в Конституцию РФ 2020, социально-политическое развитие РФ.
STATE COUNCIL OF THE RUSSIAN EMPIRE AFTER THE REVOLUTION OF 1905-1907 and THE STATE COUNCIL OF THE RUSSIAN FEDERATION AFTER THE 2020 CONSTITUTIONAL REFORM: GENERAL
DIFFERENCES.
99
Annotation: This paper compares the State Council of the Russian Empire after the reform of the early XX century and the State Council of the Russian Federation after the constitutional reform of 2020. The procedure for the formation of both authorities, their powers, as well as similarities and differences are characterized in detail. The main problems and contradictions of the functioning of these bodies are highlighted, as well as a forecast of the effectiveness and further development of the modern State Council is given.
Key words: State Council of the Russian Empire, State Council, State Council of the Russian Federation, amendments to the Constitution of the Russian Federation 2020, social and political development of the Russian Federation.
Особенности социально- политического положения в Российской
В начале 2020 года Россия встала на путь огромных по своей важности политических реформ. 15 января этого года Президент РФ В. В. Путин в послании Федеральному Собранию предложил внести масштабные поправки в Конституцию России. Они, по сути, должны были произвести коренные изменения в российской политике: так, теперь кандидат в Президенты должен проживать на территории РФ не 10 лет, как раньше, а 25 лет, а также не иметь иностранного гражданства или вида на жительство не только на момент выборов, но и ранее. Кроме того, теперь одно лицо не могло занимать данную должность больше 2 сроков. Из данной статьи Конституции уберут слово «подряд» [1, ст.1 п.15].
Конечно, это были далеко не все поправки. Среди всех предполагаемых нововведений был и пункт о внесении в конституцию такого органа, как Государственный совет Российской Федерации. Это было довольно неожиданное предложение, ведь данный орган, возникший еще в начале XIXвека, прекративший существование в 1917 году, на короткое время возродившийся в 1990-е и окончательно восстановленный уже в 2000 году, не принимал ключевых решений, не имел значимых полномочий и вообще даже не
Федерации в 2020 году
100
«мелькал» в политической жизни новой России. Однако несмотря на это данные поправки были одобрены большинством населения на общероссийском голосовании, в результате чего 3 июля 2020 года Владимир Путин подписал указ «Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации с внесёнными в неё поправками». Данный акт предусматривал вступление их в силу уже 4 июля [3]. Таким образом, в основной закон были внесены существенные изменения.
После утверждения поправок началось изменение и Федеральных законов с целью приведения их в соответствие с новыми положениями Конституции РФ. Наряду со многими другими важными законопроектами в Государственную думу РФ был внесен Законопроект № 1036217-7 «О Государственном Совете Российской Федерации», призванный закрепить новый статус данного органа.
Наблюдая за новостями о реформировании госсовета, невольно вспоминается реформа Государственного совета Российской Империи 1906 года, ведь тогда статус данного органа также коренным образом изменился. Похожи ли госсовет РФ и госсовет РИ данного периода друг на друга? Какой из органов имел больше полномочий? Есть ли потенциал роста политического значения Государственного совета РФ после реформы 2020 года? На эти вопросы я постараюсь ответить в этой работе.
Сравнение Государственных советов Российской империи (1906-1917)
Для ответа на поставленные вопросы необходимо сравнить эти госсоветы друг с другом по таким немаловажным параметрам, как порядок формирования и круг полномочий.
Рассуждая о реформе госсовета Империи 1906 года, прежде всего нужно отметить то, что она происходила в очень сложных условиях Первой русской революции и в первую очередь ее целью было снизить социальное напряжение. Поэтому она носила относительно либеральный характер. По сути теперь данный орган становился второй палатой парламента, тогда как первой палатой являлась созданная в 1905 году Государственная Дума. Законодательные
и Российской Федерации (после реформ 2020 года)
101
полномочия Государственного совета Российской Империи закреплены в манифесте от 20 февраля 1906 года. Там же был представлен круг лиц, которые могли стать членами Госсовета. Всех их можно было разделить на две группы: выборные и те, кто назначался императором. Избраться в Государственный совет, по манифесту, могли представители духовенства Русской Православной церкви, земств и дворянства, а также науки, торговли и промышленности [5, ст.2]. Выборные кандидаты занимали половину мест в органе. Избрание проводилось по куриям, которых было 5. От каждой из них выбиралось разное количество делегатов. Выборные представители избирались сроком на 9 лет, причем каждые 3 года треть их состава менялась (кроме членов от земств- они менялись каждые 3 года в полном составе). Члены совета по назначению Императора выполняли свои полномочия фактически до тех пор, пока Император позволял им это делать- он мог менять их по своему усмотрению. Однако формально он ежегодно должен был их переназначать специальным указом [9].
Для потенциальных кандидатов существовали определенные ограничения: возрастные (член госсовета не мог быть моложе 40 лет), образовательные (образование должно быть не ниже среднего), а для представителей земств действовал имущественный ценз. Для того, чтобы иметь возможность стать членом Совета они должны были владеть имуществом, равном тройному размеру ценза для выборов в Государственную думу [8]. Таким образом предполагалось сделать Государственный совет более консервативным и лояльным императорскому правительству органом. В целом, это выполнить удалось: около ^выборных мест в ГС принадлежало наиболее консервативно настроенной части населения- дворянам [6, стр. 71]. Кроме этого многие ключевые полномочия в процессе формирования госсовета сохранились за императором. Так, именно он назначал председателя и вице- председателя Государственного совет, причем только из назначенных им членов [9, Введение, ст.3].
102
Фундаментально по- другому будет формироваться современный
Государственный совет. Прежде всего следует выделить, что в его структуре нет выборного элемента. Все его члены назначаются либо по должности, либо по решению Президента, который одновременно является его Председателем. В первую категорию входят Председатель Правительства, Председатели Совета Федерации и Государственной Думы, Руководитель Администрации Президента, а также высшие должностные лица субъектов страны. Во вторую категорию могут входить представители политических партий Госдумы, Федерального Собрания, местного самоуправления и иные лица [2, ст. 9].
Таким образом, сравнивая данные органы по такому важному критерию, как способ формирования, можно сделать вывод о том, что Государственный совет Российской Империи, на первый взгляд, был более демократичным, чем современный госсовет, ведь в своей формальной основе он содержал гораздо больше выборности, причем выборности именно непосредственной. Однако не стоит забывать, что голосования на выборах было далеко не равным (особенно после принятия Избирательного закона 1907 года), кроме того, голосовать могли не все подданные России, что обеспечивало наиболее широкое представительство в Государственном совете наименьшей по количеству социальной группе- дворянам (их доля в общем составе населения равнялась 1,5% [10, §4], при этом они занимали до ^выборных мест в ГС, не говоря уже о местах по императорскому назначению). Поэтому члены Государственного совета не могли в равной мере через свою деятельность выражать мнение всех слоев населения. Но все же нельзя говорить о том, что такой порядок избрания отвергал демократичность полностью: не стоит забывать, что многие представители дворянства избирались и из научной, и из торговой, и из промышленной среды. Тем самым, через выражение интересов своих отраслей, они выражали трудовые интересы рабочих, мелких служащих и иных лиц, занятых там, но имеющий недворянское происхождение. Плюрализм мнений также отражает тот факт, что в большинстве своем состав ГС был разделен на группировки в соответствие со своими политическими взглядами: хоть
103
большинство членов и были непартийными, в органе все- таки сформировались определенные крылья, начиная от ультраконсервативных, заканчивая относительно левыми, придерживающихся конституционно-демократических взглядов [6, стр. 71-72].
Современный же Госсовет еще более не демократичен: хоть членами Госсовета в силу своей должности, как уже было сказано, являются главы субъектов, которые на сегодняшний день избираются путем прямого, тайного и равного голосования в своих регионах, а также представители большинства парламентских партий (таких как «Единая Россия», «КПРФ», «ЛДПР»), все-таки основные полномочия по формированию данного органа, что раньше, что по новому закону, принадлежат Президенту [2, ст. 3]. Таким образом, если сравнивать Госсоветы по этому критерию, может возникнуть множество споров, однако, по моему мнению, ранний демократичнее, ведь в нем непосредственно выборного элемента в основе формирования гораздо больше.
Фундаментально различались и полномочия этих двух органов власти. Как уже было сказано ранее, Государственный Совет Российской Империи после реформы 1906 года стал пониматься как орган законодательной власти, вторая палата парламента. Законопроекты, одобренные Государственной думой, требовали подтверждения в Государственном совете. В свою очередь, законодательные предложение, поступившие сразу же на рассмотрение ГС (например, министрами либо комиссиями, образованными из членов Государственного совета), минуя Думу, после утверждения требовали одобрения последней. Таким образом, в данной ситуации нельзя говорить о том, какая палата была высшей, а какая- низшей. Законодатель же напрямую уравнивает данные органы в законодательных правах [4, ст. 106].
Кроме законотворческой Государственный совет выполнял и иные функции. Для этого при нем появилось два департамента. Первый разрешал дела, связанные с заповедными имениями, дворянским достоинством (пожалование титулов, гербов и т.д.), дела, выходящие из общих собраний Правительствующего сената, а также расследовал преступления членов ГС,
104
связанные с их обязанностями. Второй департамент заслушивал отчеты государственных банков, сберегательных и ссудных касс, рассматривал дела о железных дорогах (как государственных, так и частных), а также решал вопросы использования казенной земли.
Кроме этих вопросов в оба департамента могли поступить дела, вносимые на основании особых постановлений или лично «высочайшим повелением» [9, р. 2, гл. 1, ст. 70].
Государственный совет РФ, в свою очередь, обладает менее широкими полномочиями, чем его предшественник. В основном, даже после реформы они останутся консультативными: госсовет вправе предлагать Президенту РФ пути разрешения вопросов государственного строительства, формирования механизмов согласованного функционирования различных органов власти, обсуждать, по предложению Президента, законопроекты (в том числе бюджет) и вопросы кадровой политики РФ, а также выполнять иные задачи, возложенные главой государства [2, ст. 5].
Таким образом, из приведенных выше данных становится понятно, что прежний Государственный Совет имел гораздо больше полномочий, чем нынешний. В силу значительного их размера ГС имел и значительное влияние на политику государства, а иногда даже лично на Государя. Особенно велико в данном контексте было значение Председателя, ведь он докладывать императору о делах Совета. Так, например, М.Г. Акимов, который, имея большое влияние на Николая II, способствовал ухудшению его отношений со Столыпиным. Тем самым он сильно повлиял на проведение его сельскохозяйственной реформы. Высоко значение данной должности было и внутри госсовета: по свидетельству С.Ю. Витте, без воздействия председателя «по многим существенным делам Государственный совет дал бы другие вотумы» [7, стр. 180-181].
Делать выводы об эффективности и значении современного Государственного совета в РФ пока рано, однако, если сравнивать его с дореформенным госсоветом, то, безусловно, его значение выросло, хотя бы в
Государственный совет сегодня: значение и перспективы
105
силу того, что теперь правовой базой для данного органа является Федеральный закон, а не указ Президента. В ФЗ же подчеркнуто, что теперь госсовет является конституционным органом, что также ставит его выше прежнего положения. Однако фундаментального изменения полномочий не произошло. Государственный совет РФ- по- прежнему выполняет в основном функции содействия и консультации Президента РФ. Предполагается, что после реформы будут значительно увеличены полномочия губернаторов в выработке и принятии решений на федеральном уровне, что увеличит эффективность разрешения в том числе местных проблем и придаст данному органу демократизма. Об этом прямо заявил в своем Послании В.В. Путин [10]. Однако время покажет, насколько эффективным будет данное решение. По моему мнению, несмотря на такие заявление, существенных изменений не произойдет, ведь главы субъектов состояли в Госсовете еще до реформы, важных изменений в их полномочиях как членов госсовета не произошло, а одного изменения статуса данного органа и занесения его в Конституцию, по моему мнению, недостаточно для увеличения его эффективности.
Закономерным образом в таком случае возникает вопрос: может быть, необходимо еще раз реорганизовать современный Госсовет по образцу реформы 1906 года? По- моему, нет, ведь нынешние условия фундаментально отличаются от тех, в которых находилась Российская Империя в тот период. Кроме того, нельзя говорить о какой- либо значительной эффективности ГС в 1906- 1917 годов. Однако он имел огромное влияние на функционирование всей политической системы страны. Сможет ли современный госсовет достичь похожего влияния? Ответ на этот вопрос покажет только время.
Список литературы:
1. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" // Компьютерная справочная правовая система "Консультант Плюс"
106
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_346019/
(дата
обращения: 20.11.2020)
2. Федеральный закон от 08.12.2020 N 394-ФЗ "О Государственном Совете Российской Федерации" // Компьютерная справочная правовая система "Консультант Плюс" http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_370105/ (дата обращения- 10.12.2020)
3. Указ Президента РФ от 03.07.2020 N 445 "Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками" // Компьютерная справочная правовая система "Консультант Плюс" http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_356419/ (дата обращения: 20.11.2020)
4. Свод основных государственных законов Российской Империи (1906г.) // Электронная библиотека "Гумер" https://www. gumer.info/bibliotek_Buks/History/Article/svod_zak.php (дата обращения- 25.11.2020)
5. Высочайший Манифест о изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы (1906 г., Февраля 20) // Историческая электронная библиотека "Русский портал" https://russportal.ru/index.php?id=russia.manifest1906_02_20_01 (Дата обращения-24.11.2020)
6. Алиева З.И. Реформированный Государственный совет Российской империи (1906- 1917 гг.) и его роль в модернизации государства // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. Общественные науки, 2012, №1. Стр. 70-73.
7. Витте С.Ю. Воспоминания: в 3 т. Таллин; М., 1994. Т. 3.
8. Зайончковский П. В. Государственный совет // Советская историческая энциклопедия. Т. 4: Г—Д / Редкол.: Жуков Е. М. (гл. ред.) и другие. — М.: Советская энциклопедия, 1963. — С. 646—647.
107
9. Лазаревский Н. И. Законодательные акты переходного времени. 1904-1908 гг. М., 2010. С. 832-861 // Музей истории российских реформ имени П.А. Столыпина, http://музейреформ.рф/node/13695 (дата обращения-25.11.2020)
10. Милов Л.В. История России ХХ — начала XXI века. // Интернет-библиотека Wikireading.ru, https://history.wikireading.ru/37623 (Дата обращения: 10.12.2020)
11. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15.01.2020 «Послание Президента Федеральному Собранию» // «Российская газета», N 7, 16.01.2020.
108
