CC BY
456УДК 342.58
Плотников Святослав Игоревич МГЮА им. О. Е. Кутафина Институт прокуратуры Россия, Москва Plotnikov [email protected] Plotnikov Svyatoslav Igorevich Kutafin Moscow State Law University Institute of Prosecution Russia, Moscow
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ В
Аннотация: Государственный Совет России стал одним из элементов конституционной реформы 2020 года. Так, произошла его «трансформация» из внеконституционного органа в конституционный, статус которого должен определяться федеральным законом. На данный момент соответствующий законодательный акт не принят, что повышает актуальность исследований, посвященных вопросам правового статуса Госсовета, которым, в частности, и является данная работа. В рамках данной статьи проведен анализ порядка формирования, структуры и полномочий данного органа сегодня, а также отмечены положения, которые направлены на совершенствование правового регулирования и могут быть учтены при разработке федерального закона. Ключевые слова: Государственный Совет Российской Федерации, Госсовет, конституционный орган, консультативно-совещательный орган при Президенте России, стратегическое планирование.
СВЕТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
STATE COUNCIL OF THE RUSSIAN FEDERATION: ISSUES OF THE LEGAL STATUS AND PROSPECTS OF DEVELOPMENT IN THE LIGHT
Annotation: The State Council of Russia became one of the elements of the 2020 constitutional reform. Thus, it was "transformed" from an extra-constitutional body into a constitutional one, the status of which should be determined by federal law. At the moment, the corresponding legislative act has not been adopted, which increases the relevance of studies on the legal status of the State Council, which, in particular, is this work. Within the framework of this article, the analysis of the formation procedure, structure and powers of this body today is carried out, as well as provisions are noted that are aimed at improving legal regulation and can be taken into account when developing a federal law.
Key words: State Council of the Russian Federation, State Council, constitutional body, consultative and advisory body under the President of Russia, strategic planning.
15 января 2020 года Президент России в Послании Федеральному Собранию указал на необходимость изменения правового положения Государственного Совета Российской Федерации, а именно конституционного закрепления его статуса и роли. Аргументировалась она стремлением увеличения полномочий губернаторов в выработке и принятии решений на федеральном уровне, поскольку Россия - огромная страна, где у каждого субъекта Федерации есть свои особенности, проблемы, свой опыт [10]. Высказанное предложение стало частью конституционной реформы, реализуемой сегодня и нашло отражение в Законе РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" [2]. Так, положение о Государственном Совете России было закреплено в п. е.5) ст. 83 Конституции РФ [1], что свидетельствует о его «трансформации» в конституционный орган, формирование и цели создания которого закреплены Основным Законом страны [15, с. 19]. Более того, указанной нормой
OF THE CONSTITUTIONAL REFORM
предписывается, что статус Государственного Совета РФ должен определяться федеральным законом, не принятым на данный момент. В связи с этим существенно увеличивается актуальность исследований вопросов правового статуса Государственного Совета РФ (далее также - Госсовет). Поэтому в данной статье исследуется правовое положение Госсовета, формулируются предложения по его усовершенствованию в соответствии с конституционно установленными целям создания данного органа.
Итак, на сегодняшний день Государственный Совет РФ является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти согласно п. 1 Положения о Государственном совете РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 01.09.2000 N 1602 "О Государственном совете Российской Федерации" (далее -Положение о Госсовете) [3]. Определение Госсовета таким образом находит отражение в задачах, поставленных перед ним. Условно их можно разделить на две группы:
1) связанные с содействием реализации полномочий Президента РФ;
2) связанные с обсуждением общегосударственных вопросов.
В рамках первой группы задач содействие реализации полномочий Президента РФ осуществляется по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а также при использовании главой государства согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. В рамках второй группы осуществляется обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете, информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета, проблем, касающихся взаимоотношений РФ и субъектов РФ, вопросов, связанных с исполнением (соблюдением) государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами Конституции РФ и иных нормативных правовых актов федерального уровня, а также других вопросов,
имеющих важное значение для общественно-политической жизни страны. Решения Государственного Совета России оформляются протоколом, а при необходимости указами, распоряжениями Президента РФ [13, с. 480]. Но, как правило, по итогам заседаний формируется перечень поручений, утверждаемых Президентом РФ. В отдельных случаях, если Государственным Советом РФ формируется предложение о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или о внесении изменений в них, проект соответствующего акта вносится в порядке законодательной инициативы Президента РФ.
Возглавляется Государственный Совет РФ председателем, которым по должности является Президент РФ (п. 6 Положения о Госсовете). К его полномочиям отнесено общее руководство работой Государственного Совета РФ, а именно, определение места и времени проведения его заседаний, председательство на них, формирование плана работы Государственного Совета России, повестки дня его очередного заседания, дача поручений членам Государственного Совета России, формирование отдельных подразделений. Помимо этого, в Госсовете образуются следующие структурные подразделения:
1) президиум Государственного Совета РФ;
2) рабочие группы Государственного Совета РФ;
3) консультативная комиссия Государственного Совета РФ.
Президиум Государственного Совета Российской Федерации
формируется Президентом РФ в составе восьми членов Госсовета с целью оперативного решения вопросов (п. 8 Положения о Госсовете). К таким вопросам отнесены рассмотрение плана работы Госсовета, повестки дня его очередного заседания и материалов к заседанию. По итогам заседания Президиума Госсовета, как и самого Государственного Совета Российской Федерации Президентом РФ даются поручения и принимаются иные нормативные правовые акты.
Рабочие группы Государственного Совет Российской Федерации, а также постоянные и временные комиссии образуются в соответствии с решениями
Госсовета, либо его президиума. Сегодня созданы рабочие группы по следующим направлениям: «Государственное и муниципальное управление», «Здравоохранение», «Коммуникации, связь, цифровая экономика», «Культура», «Образование и наука», «Социальная политика», «Транспорт», и др. Можно сделать вывод, что критерием их формирования являются определенные сферы государственного управления и общественно-политической жизни страны. Так, например, в связи с нестабильной эпидемиологической ситуацией, была образована специальная рабочая группа Госсовета по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-NCOV, целью формирования которой является отслеживание «обстановки распространения данной инфекции» в регионах и анализ наиболее эффективных практик борьбы с распространением данного заболевания [7].
Таким образом, поставленные перед рабочими группами задачи можно разделить на 2 группы:
1) связанные с информационно-аналитическим обеспечением деятельности Государственного Совета РФ, главной из которых является подготовка материалов по вопросам, рассматриваемым на заседании Госсовета или его президиума;
2) консультативно-экспертные, то есть связанные с анализом и оценкой наиболее эффективной правоприменительной практики, моделей государственного управления действующего правового регулирования и предложений по его изменению. К последним относятся, например, оценка результатов реализации региональных проектов, обеспечивающих достижение целей, показателей и результатов федеральных проектов, выявление в субъектах Российской Федерации лучших практик государственного и муниципального управления и их распространение (п. 3 Положения о рабочих комиссиях, утвержденного распоряжением Президента РФ от 27.12.2018 N 404-рп «О рабочих группах Государственного совета Российской Федерации») [5].
Консультативная комиссия Государственного Совета РФ образуется в соответствии с п. 8.1. Положения о Госсовете для оказания консультативной
помощи членам Госсовета, президиума Госсовета по вопросам, включенным в план работы данного органа или его президиума. Ее состав определяется Президентом Российской Федерации. В него, как правило, входят действующие высшие должностные лица (руководители высшего исполнительного органа государственной власти) субъектов Российской Федерации. Так, на данный момент в состав консультативной комиссии Государственного Совета РФ наряду с высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ входят первый заместитель Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, помощник Президента Российской Федерации, Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации [6].
Порядок же формирования состава самого Государственного Совета Российской Федерации регулируется п. 7 Положения о Госсовете. Так, устанавливается, что членами Государственного совета являются по должности:
- Председатель Совета Федерации;
- Председатель Государственной Думы;
- полномочные представители Президента РФ в федеральных округах;
- высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации;
- руководители фракций в Государственной Думе.
Крайне важным положением является, что члены Госсовета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам. Данное положение по меткому замечанию И. О. Урусовой указывает на их особый статус и особый статус самого совещательного органа при Президенте РФ [17, с. 325]. Но при этом, Президент РФ имеет право включить в состав Госсовета лиц, замещавших должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и имеющих большой опыт публичной (государственной и общественной) деятельности. Однако на данный момент в составе Государственного совета отсутствуют такие лица [11]. В его состав входят исключительно должностные лица, указанные в п.
7 Положения о Госсовете. Таким образом, можно сделать вывод, что состав Государственного совета формируется преимущественно «по должности».
Подводя итог вышесказанному Государственной Совет Российской Федерации на основании действующего правового регулирования, можно охарактеризовать следующим образом.
Во-первых, Госсовет представляет собой консультативно-совещательный орган, не имеющий исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий.
Во-вторых, Государственный Совет РФ является органом действующий непосредственно, как отмечает Авакьян С. А. при Президенте РФ [12, с. 398], поскольку создан с целью содействия реализации полномочий главы государства, возглавляется им, а некоторые решения Госсовета оформляются нормативными правовыми актами главы государства.
В-третьих, Государственный Совет РФ является «важной площадкой», на которой обсуждаются проблемы и вопросы, имеющие государственное значение. По итогам их рассмотрения Президентом РФ утверждаются соответствующие поручения, оказывающие воздействие на действующие правовое регулирование. Например, по итогам заседания Государственного Совета РФ, состоявшегося 26 июня 2019 года были приняты решения о разработке и утверждении государственной программы Российской Федерации по обеспечению безопасности дорожного движения на период до 2030 года и внесении изменений в Федеральный закон от 29 декабря 2017 г. № 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" [8].
Таково правовое положение Государственного Совета Российской федерации на данный момент. Будет ли оно изменено после принятия федерального закона? Если да, то каким образом? Как изменятся его задачи, полномочия, состав, структура? Сейчас сложно дать ответы на поставленные вопросы. Но, несомненно, можно констатировать, что его роль в системе публичной власти изменится. Причиной тому преобразование самих целей
формирования данного органа по итогам конституционной реформы 2020 года. Так, в п. 1 Положения о Госсовете, закреплялось, что Государственный Совет РФ представляет собой совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Теперь же, в соответствии с п. е. ч. 5 ст. 83 Конституции Российской Федерации Государственный Совет Российской Федерации формируется Президентом РФ в целях:
- обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти;
- определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации;
- определения приоритетных направлений социально-экономического развития государства.
То есть, конституционно установленные цели формирования не тождественны действующему Положению о Госсовете. Они существенным образом расширены. На основе их анализа можно, сказать, что Государственный Совет РФ представляется ключевым органом «стратегического планирования» в области внутренней и внешний политики, социально-экономического развития государства, функционирования и согласованного взаимодействия системы публичной власти. Так, в связи с изменением целей формирования Госсовета, его «трансформации» в конституционный орган можно предложить следующие преобразования его правового статуса.
Во-первых, рациональным и справедливым представляется закрепление в проекте федеральном законе за Государственным Советом РФ полномочий по одобрению стратегии национальной политики Российской Федерации, представляемой Президентом РФ, в которой будут закладываться принципы, основные направления социально-экономического развития государства, внутренней и внешней политики нашего государства. Его принятие должно стать главной функцией Государственного Совета РФ. Функцией, отражающей его
конституционное предназначение - стратегическое планирование курса развития страны.
Однако совершенно справедливо возникают следующие вопросы. Почему именно Государственный Совет РФ? Разве это тот орган, который должен одобрять основы национальной политики, социально-экономического развития государства? Отвечая на данные вопросы, можно сказать, что закрепление функции по определению «стратегического курса развития страны», заложению основ национальной политики за Государственным Советом Российской Федерации представляется рациональным и абсолютно оправданным, поскольку его членами являются как представители разных ветвей государственной власти (законодательная, исполнительная), так и разных уровней государственного правления (региональный и федеральный). По справедливому замечанию А. А. Панова, с одной стороны, в рамках данного органа учитываются интересы субъектов Федерации; с другой — Президент РФ через контакты с главами регионов получает возможность консолидировать усилия государственного аппарата на решении общенациональных задач [16, с. 81]. Субъекты РФ получают непосредственную возможность участия в принятия общегосударственных решениях, что является крайне важным при построении основ национальной политики. Именно поэтому одобрение стратегического курса развития страны должно быть возложено на Государственный Совет России.
Во-вторых, в проекте федерального закона представляется необходимым предусмотреть «реформирование» системы, обеспечивающей организационное и информационно-аналитическое сопровождение деятельности Государственного Совета России. Важно данное изменение, потому что функции по обеспечению деятельности Государственного Совета РФ закреплены за множеством структурных подразделений, среди которых, председатель Государственного Совета, президиум Государственного Совета, рабочие группы Государственного Совета, секретарь Государственного совета, Управление Президента РФ по обеспечению деятельности Государственного совета РФ и
другие. Существование такого количества органов, обеспечивающих деятельность Государственного Совета РФ, представляется излишним, так как за частую ими повторяются полномочия друг друга. Отсутствует четкое разделение обязанностей. При том, например, за Управлением Президента РФ по обеспечению деятельности Госсовета закрепляются также обязанности по информационно-аналитическому обеспечение поездок Президента РФ в субъекты РФ, организация и обеспечение взаимодействия Президента РФ с экспертными организациями, мониторинг и анализ социальных процессов и другие, не связанные с деятельностью Государственного Совета РФ [4]. Решением данной проблемы представляется в создании нового, единого структурного подразделения, а именно - Канцелярии Государственного Совета РФ, возглавляемую секретарем Государственного Совета РФ с передачей соответствующих полномочий по организационному и информационно-аналитическому обеспечению деятельности Государственного Совета РФ.
В-третьих, возможно внесение определенных изменений и в порядок формирования Государственного Совета РФ. Представляется правильным, чтобы «по должности» в его состав входили также Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства РФ, Руководитель Администрации Президента РФ, что обеспечит более «тесное взаимодействие» между федеральными и региональными лидерами.
Предложенные изменения сформированы на основании действующего правового регулирования и выявленных проблем в деятельности Госсовета. Возможны и иные пути развития, другие преобразования функций, структуры, иных аспектов деятельности органа. Тем не менее все они должны основываться на конституционно установленных целях его формирования, базовых принципах государственного строительства, выработанных современной теорией конституционного права, а также учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ согласно которой участие субъектов РФ в принятии общегосударственных вопросов должно носить субсидиарный характер, то есть осуществляется в форме предварительного согласования, не
предопределяющего окончательное решение вопроса, не предполагать передачу соответствующего федерального полномочия субъекту Российской Федерации
Отвечая на вопрос о «дальнейшей судьбе» Государственного Совета РФ, его будущем правовом статусе можно сказать, что наиболее возможной и «ожидаемой» представляется трансформация в консультативно-совещательный орган, формируемый Президентом РФ, но с обязательными для исполнения решениями по стратегическому планированию курса развития страны [14, с. 1819]. Однако окончательный ответ на этот вопрос суждено дать законодателю.
1. Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020. (дата обращения: 01.08.2020).
2. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" // "Российская газета", N 55, 16.03.2020.
3. Указ Президента РФ от 01.09.2000 N 1602 "О Государственном совете Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 04.09.2000, N 36, ст.
4. Указ Президента РФ от 21.08.2012 N 1203 (ред. от 18.07.2018) "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению деятельности Государственного совета Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 27.08.2012, N 35, ст. 4778.
5. Распоряжение Президента РФ от 27.12.2018 N 404-рп (ред. от 18.03.2020) "О рабочих группах Государственного совета Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 31.12.2018, N 53 (ч. I), ст. 8632.
6. Распоряжение Президента РФ от 01.05.2019 N 128-рп (ред. от 18.03.2020) "Об утверждении состава консультативной комиссии Государственного совета
[9].
Список литературы:
3633.
Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 06.05.2019, N 18, ст.
7. Распоряжение Президента РФ от 15.03.2020 N 73-рп "О рабочей группе Государственного совета Российской Федерации по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019 -NCOV" // "Собрание законодательства РФ", 16.03.2020, N 11, ст. 1537.
8. "Перечень поручений по итогам заседания Государственного совета" (утв. Президентом РФ 17.07.2019 N Пр-1381ГС) // Официальный сайт Президента России. URL: http://www.kremlin.ru/ (дата обращения: 01.08.2020).
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 12.11.2003 N 17 -П "По делу о проверке конституционности ряда положений статьи 19 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в связи с запросом Арбитражного суда Псковской области и жалобой гражданина А.Н. Гасанова" // "Собрание законодательства РФ", 24.11.2003, N 47, ст. 4586.
10. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15.01.2020 «Послание Президента Федеральному Собранию» // «Российская газета», N 7, 16.01.2020.
11. Состав Государственного совета // Официальный сайт Президента России. URL: http://www.kremlin.ru/structure/state-council/members (дата обращения: 02.08.2020).
12. Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс : учеб. пособие : в 2 т. / С. А. Авакьян. — 5-е изд., перераб. и доп. — М. : Норма : ИНФРА М, 2014. Т. 2. С. 911.
13. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов. 2007. М.: Норма. С. 784.
14. Кузнецов И. И. Государственный Совет в системе власти Российской Федерации 2000-2004 годов // Вестник ПАГС. 2004. №7. С. 10-19.
2233.
15. Лучин В. О., Данилов И. С. Государственный совет Российской Федерации: проблемы становления // Право и политика. — 2001. — № 4. С 19 -
16. Панов А. А. Участие субъектов Российской Федерации в принятии решений на федеральном уровне // Lex Russica. 2017. №1 (122). С 78-93.
17. Урусова И. О. Государственный совет РФ и институт полномочных представителей Президента России в федеральных округах в контексте взаимоотношений высших должностных лиц субъектов Российской Федерации с Президентом РФ // ИСОМ. 2014. №3. С. 324-327.
28.
