CC BY
35
Токарева Юлия Владимировна
адъюнкт адъюнктуры Нижегородской академии МВД России
Tokareva Julia Vladimirovna
а postgraduate student of the Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia
Е-mail: ms.j.tokareva@mail.ru
Государственный реестр как предмет правовой экспертизы The State Register as a subject of legal examination
Аннотация. Теоретические и практические исследования по вопросам рассмотрения государственного реестра с позиции предмета правовой экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) редки. В статье предпринята попытка проследить за наиболее важными аспектами, касающимися правовой оценки государственных реестров, рассматриваемых в ракурсе общих и частных проблем правовой экспертизы нормативных правовых актов.
Ключевые слова: государственный реестр, правовая экспертиза, реестр СМИ-иноагентов, реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента, реестр организаторов распространения информации (ОРИ), правила проведения правовой экспертизы государственных реестров, дефекты государственных реестров.
Abstract. Theoretical and practical studies on the consideration of the state register from the perspective of the subject of legal expertise of normative legal acts (draft normative legal acts) are rare. The article attempts to trace the most important aspects concerning the legal assessment of state registers, considered from the perspective of general and particular problems of legal examination of regulatory legal acts.
Keywords: the state register, legal expertise, the register of foreign media, the register of unregistered public associations performing the functions of a foreign agent, the register of organizers of information dissemination (ORI), the rules for conducting legal expertise of state registers, defects of state registers.
В последнее время в России наблюдается количественный рост как федерального, так и регионального законодательства. В связи с данным фактом актуальным представляется внедрение процедуры правовой экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в деятельность государственных органов законодательной и исполнительной власти. Данная процедура является важным вектором направления правового развития современного российского государства.
Порядок осуществления правовой экспертизы установлен в соответствии со специальным актом -приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 31 мая 2012 года № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».
В соответствии с пунктом 11 указанных Методических рекомендаций «при правовой экспертизе проводится правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов)» 1.
Представляется необходимым проведение правовой экспертизы (в том числе на коррупционность) с целью определения критериев оценки качества принимаемых нормативных правовых актов на соответствие современному правовому состоянию российского общества, результатам выполняемой социальной роли нормативных правовых актов в гражданском обществе, соблюдению баланса интересов
1 Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 31 мая 2012 года № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Режим доступа: СПС: ГАРАНТ (дата обращения: 25.10.2021).
граждан. Соответствие основным положениям Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, требованиям антикоррупционного законодательства, соблюдение нормативного стиля юридического языка в тексте закона, а также следование общим правилам юридической техники - важные основы процедуры проведения правовой экспертизы.
Обеспечение соблюдения указанных требований входит в компетенцию и полномочия государственных гражданских служащих Минюста России и его территориальных органов, осуществляющих правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов1.
Исследователями отмечено большое значение проведения правовой экспертизы в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности в России. Сегодняшние реалии таковы: правовая экспертиза нормативных правовых актов является неотъемлемой частью законодательного процесса в России, как на федеральном, так и на региональном уровне.
Несмотря на значительный интерес ученых и практиков к пониманию сущности и роли экспертизы в правотворческой и правоприменительной деятельности, накопленные знания носят фрагментарный и разрозненный характер (процесс становления совокупности знаний об экспертизе и экспертной деятельности находится на этапе формирования в целостную систему знаний).
К сожалению, на данный момент отсутствуют единая Методика проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов2, универсальные критерии для проведения правовой экспертной оценки, основополагающие принципы проведения правовой экспертизы. Не получило официального законодательного закрепления понятие «правовая экспертиза», что, по нашему мнению, является явным и существенным упущением со стороны законодателя.
Вопросам происхождения, сущности и значения правовой экспертизы в правотворчестве и правоприменении посвящены труды таких ученых, как В.М. Баранов, С.Б. Поляков3, Н.В. Мамитова,4 Н.Н. Черногор, М.В. Залоило5, Д.В. Зотов6, О.С. Ростова7, Е.В. Лаврова, С.С. Верхоглядова8 и ряд других авторов9.
В узком смысле правовая (юридическая) экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов - это исследование законов и подзаконных актов, а также проектов законов и подзаконных актов, проводимое на основании нормативного предписания компетентным в сфере юриспруденции субъектом, с целью определения его соответствия системе законодательства и требованиям юридической техники, в результате которого выносится мотивированное заключение10.
Ныне правовой экспертизе все чаще подвергаются различные по содержанию и форме юридические документы. Государственные реестры можно рассматривать в качестве предмета проведения правовой экспертизы как особого и относительно самостоятельного элемента системы законодательства. В процессе правотворческой и правореализационной деятельности любой элемент структуры государственного реестра может и должен быть подвергнут правовой экспертизе по различным критериям.
1 Методические рекомендации по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (с иллюстрацией на конкретных примерах): -М.: ФБУ НЦПИ при Минюсте России, 2017. - 56 с.
2 Ныне существуют лишь отдельные методики проведения юридической (правовой) экспертизы муниципальных НПА, к примеру, Методика проведения юридической (правовой) экспертизы муниципальных НПА, утвержденная приказом министерства внутренней и информационной политики Ростовской области от 15 июля 2011 года № 65.
3 Баранов В.М., Поляков С.Б. Правовая экспертиза изменений действующего российского законодательства // Вестник СГЮА. 2016. № 3 (110). - С. 135-151.
4 Мамитова Н.В. Правовая экспертиза российского законодательства: учебно-практическое пособие / Н. В. Мамитова. - 2-е изд., перераб. и доп. - Москва : НОРМА : ИНФРА-М, 2021. - 223 с.
5 Черногор Н.Н., Залоило М.В. Экспертиза в правотворчестве: проблемы правового регулирования и вопросы его совершенствования // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 3 (43). - С. 100-108.
6 Правовая экспертиза в уголовном судопроизводстве: от легализации к процессуальной регламентации / Д. В. Зотов. - Воронеж : Издательский дом ВГУ, 2015. - 86 с.
7 Ростова О. С. Правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов в региональном правотворчестве. // Мониторинг правоприменения. 2016. № 3 (20). - С. 9-14.
8 Лаврова Е.В., Верхоглядова С.С. Правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов // Государственная служба. 2018. № 2 (112). - С. 31-36.
9 Подробнее см.: Каширкина А.А., Морозов А.Н. Экспертиза проектов международных актов: новые грани юридической экспертизы // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2019. № 2. С. 233-254; Юридическая экспертиза нормативных правовых актов: учебное пособие / сост.: к.ю.н., доцент Д.Ш. Пирбудагова, д.ю.н., профессор Ш.Б. Магомедов, к.ю.н., доцент З.М. Мусалова, к.ю.н., доцент Д.В. Камилова, к.ю.н., доцент Э.Т. Рамазанова, к.ю.н., доцент С.Э. Деникаева; отв. ред. зав. кафедрой конституционного и международного права, канд. юрид. наук, доцент, почетный работник высшего профессионального образования РФ, заслуженный юрист РД Д.Ш. Пирбудагова. 2-е изд., перераб. и доп. Махачкала: Изд-во ДГУ, 2017. - 199 с; Мурсалимов К. Р. Правовая экспертиза как вид юридической деятельности // Вестник Московского университета МВД России. 2011. №10. - С. 80-82; Журкина Е. В. Правовая экспертиза нормативного правового акта как средство повышения эффективности законодательства : автореф. дис....
канд. юрид. наук. М., 2009. - 25 с.
10 Правовая экспертиза нормативных правовых актов. URL: https://studme.org/201586/pravo/pravovaya_ekspertiza_ normativnyh_pravovyh_aktov_proektov_normativnyh_pravovyh_aktov (дата обращения: 01.11.2021)
Правовая экспертиза государственного реестра является эффективным технико-юридическим инструментом на любом этапе правотворческой процедуры по созданию качественного юридического документа.
Экспертиза государственного реестра предполагает исследование данного вида юридических документов на предмет его соответствия по различным параметрам: соблюдение общих правил юридической техники (принцип логики, соблюдение структуры документа, а также правил юридического языка текста и применение официального стиля), целесообразность формирования и ведения государственного реестра, компетенция государственных органов, ответственных за формирование и создание государственного реестра, соответствие содержания сведений государственного реестра основным положениям действующей Конституции Российской Федерации и нормам федерального и регионального законодательства.
Причины для проведения процедуры правовой экспертизы государственных реестров могут быть самыми различными: необходимость в качественном и грамотном формировании новых государственных реестров, а также устранение (преодоление) дефектов их содержания и формы, повышение их качества и эффективности в процессе реализации.
К типовым дефектам при формировании и реализации государственных реестров относятся следующие.
Во-первых, не всегда заголовок (наименование) государственного реестра адекватно отражает содержание сведений, помещаемых в государственном реестре: заголовок иногда формулируется чрезмерно громоздко, противоречиво.
Зачастую нормодателем слово «федеральный» в названиях (наименованиях) того или иного реестра определяется как синонимичное слову «государственный». Данная формулировка в названии представляется не совсем корректной, поскольку существуют федеральные реестры (по территориальному признаку), которые не всегда являются одновременно государственными (по правовому статусу).
Думается, такая «вольная» трактовка в названии различных государственных реестров порождает терминологическую неопределенность, что отрицательным образом сказывается на практике формирования и применения различного рода реестров как для ученых-правоведов и государственных служащих, так и для понимания и использования таковых рядовыми гражданами. Законодателю следует более конкретно и определенно формулировать название государственных реестров, особенно в экономической сфере.
Во-вторых, в качестве технико-юридического дефекта можно констатировать усложненную структуру некоторых государственных реестров.
Образцом четкой структурированности является Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество. Разделы строго распределены по принципу единого объекта. Каждый раздел нумеруется кадастровым номером.
Громоздкими по структуре можно считать такие государственные реестры, которые формируются на основании сведений, представленных из других государственных реестров - получается своего рода «сводный» реестр.
В качестве примера можно привести Реестр федерального имущества. Порядок ведения и формирования данного реестра регламентируется постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 года № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества»1. Данное постановление утверждает Положение об учете федерального имущества, порядок ведения реестра федерального имущества. Положение обеспечивает полноту и достоверность сведений, вносимых в реестр.
Реестр формируется на основании представленных сведений из других государственных реестров, а именно: Единый государственный реестр юридических лиц; Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним; Статистический регистр хозяйствующих субъектов; Государственный реестр изобретений Российской Федерации; Государственный реестр полезных моделей Российской Федерации; Государственный реестр промышленных образцов Российской Федерации; Государственный реестр товарных знаков и знаков обслуживания Российской Федерации; Единый государственный реестр земель; Единый государственный реестр объектов капитального строительства; Единый государственный реестр объектов культурного наследия.
Представленная структура имеет определенные сложности для восприятия. Субъекты правотворчества должны стремиться к оптимальному и четкому построению структуры государственного реестра, дабы избежать его информационной перегруженности. Структура и содержание любого государственного реестра должны быть понятными для смыслового восприятия и применения рядовыми гражданами.
В-третьих, крупным дефектом является несоответствие, возникающее между нормами закона (на основании и во исполнение которого действует государственный реестр), подзаконными предписаниями, которые направлены на конкретизацию положений государственного реестра, и собственно данными государственного реестра.
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 года № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества». Режим доступа: СПС: ГАРАНТ (дата обращения: 25.10.2021).
Так, в России есть регионы, в которых осужденные отбывают исправительные и обязательные работы в учреждениях детских садов и школ. К примеру, в Бурятии, Московской и Нижегородской областях ряд школ и детских садов были внесены в реестр для отбывания осужденными наказания в виде обязательных или исправительных работ1.
Что это - техническая ошибка реестровой записи или непрофессионализм лиц, ответственных за формирование и ведение реестра? Включение детских садов и школ в указанный реестр означает, что органы местного самоуправления смогут направить в такие учреждения осужденного с целью отбывания им наказания, например, в роли подсобного рабочего. А ведь прецеденты нападения осужденных и отбывающих наказание на детей в таких учреждениях совсем не редкие случаи в сложившейся практике.
Убеждены, что правовая экспертиза такого вида государственных реестров, а также норм законодательства, на основании которых он формируется и действует, позволит избежать разночтений между нормами закона и сведениями, входящими в состав государственного реестра. Как правило, такие дефекты не всегда «лежат на поверхности», а вскрываются в ходе правореализационной и правоприменительной деятельности, в процессе мониторинга законодательства.
В-четвертых, в качестве дефекта, снижающего общий уровень значимости и эффективности применения государственного реестра, следует упомянуть неактуальность сведений, вносимых в государственный реестр.
Так, Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в ходе проведения масштабной проверки (экспертизы) реестра российского программного обеспечения на предмет актуальности сведений, вносимых в данный реестр, подвело промежуточные итоги. В ходе проверки реестра российского программного обеспечения Минцифры выявило порядка 900 продуктов с неактуальными сведениями в описании. Так, по итогам аудита из-за неактуальности сведений вышеобо-значенного реестра, а также продуктам, которые не соответствуют утвержденным Правительством Российской Федерации требованиям, из него могут быть исключены более 100 продуктов2.
Актуальность наполняемости сведений реестра российского программного обеспечения имеет важное значение, поскольку правообладатели софтов, включенных в указанный реестр, обладают исключительным правом на государственную поддержку (преференции на госзакупках, соответствующие льготы по НДС).
В-пятых, недостоверность сведений, помещаемых в государственном реестре, умышленное искажение сведений являются существенным дефектом, который в том числе может оказывать негативное воздействие на сферу экономических отношений.
Так, реестровые записи Единого государственного реестра прав на недвижимость, которые хранятся в электронной базе данных, могут быть подвергнуты умышленному искажению. Существует риск технических сбоев электронной базы данных.
Регулярная и своевременная проверка факта достоверности сведений, помещаемых в государственный реестр, позволит избежать мошеннических действий (риск противоправного умышленного искажения сведений, размещенных в государственном реестре со стороны третьих лиц).
В-шестых, встречаются погрешности в формулировке основных положений норм федерального и регионального законодательства, присутствует «размытость» и неточность критериев, которые служат основаниями для включения/исключения сведений/субъектов из того или иного государственного реестра.
В качестве иллюстрации данного правотворческого дефекта рассмотрим резонансный по своему содержанию Федеральный закон от 2 декабря 2019 года № 426-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О средствах массовой информации" и Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"»3, а также приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 1 июня 2021 года № 92 «Об утверждении порядка ведения реестра незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента, порядка и сроков уведомления общественным объединением, функционирующим без приобретения прав юридического лица, о получении (намерении получать) денежных средств и (или) иного имущества от иностранных источников и об участии (намерении участвовать) в политической деятельности на территории Российской Федерации и форм документов, представляемых общественным объединением, включенным в реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента», а также сформированные на основе норм и положений указанных выше законодательных актов государственные реестры: реестр иностранных средств массовой информации, выполняющих функции иностранного агента (далее по тексту - реестр СМИ-иноагентов) и реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента - в целях исследования текста данных актов на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации.
1 Макеева А. Звонок для отбывающих // Коммерсант. 2018. 26 января.
2 Чебакова Д. Минцифры нашло первых претендентов на удаление из реестра российского ПО. URL: https://www. rbc.ru/technology_and_media/26/10/2021/6176d7719a7947cdd88ae138 (дата обращения: 01.11.2021).
3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2019. № 49 (часть V), ст. 6985.
Оператором ведения указанных реестров назначено Министерство юстиции Российской Федерации. В данный перечень попадает не только большое число независимых изданий, общественных движений, но и физические лица: журналисты, правозащитники, активисты, политики. Уточняется, что официально уведомление о включении в реестр СМИ-иноагентов можно получить через официальный портал правовой информации - сайт «Государственные услуги».
Отношение к данному реестру носит неоднозначный и остро дискуссионный характер со стороны представителей общественности (полагаем, что данная проблема должна стать отдельным предметом исследования, и требует более глубокого теоретического и практического осмысления).
Так, в частности, эколог Евгений Симонов, основатель международной коалиции «Реки без границ», защитник Амура и Байкала, в интервью в «Новой газете»1 поделился своими размышлениями о включении его в данный реестр в качестве лица со статусом «иностранного агента».
«Нет никаких иллюзий: этот реестр создан для людей, которые пытались сделать что-то разумное-доброе-вечное и делали это достаточно убедительно для того, чтобы их захотели ограничить», - пишет Евгений Симонов. По мнению эколога те, кто включен в указанный реестр, числятся «на хорошем счету у человечества».
Эколог полагает, что присвоение данного статуса «иноагента» создаст некоторые трудности в его профессиональной деятельности: «органам власти будет неудобно общаться с иностранным агентом».
Стоит отметить такой важный юридический аспект, как возникновение и наступление правовых последствий для лиц (организаций), оказавшихся «иностранными агентами». Считаем, что фактически нахождение физических лиц и организаций в обозначенном реестре будет иметь правоограничительное значение для таких лиц и организаций (ограничение свободы слова и печати). Существует ряд ограничений и запретов для физических лиц и организаций со статусом «иностранного агента»: запрет на замещение государственных должностей, на допуск к государственной тайне, на проведение антикоррупционной экспертизы и иные.
Все чаще в официальных документах субъектов правоприменительной деятельности фигурируют сведения, обязательные к заполнению, которые прямо указывают на принадлежность физического лица (организации) к статусу «иностранного агента».
К примеру, информационное письмо Центрального банка Российской Федерации от 19 июля 2021 года № ИН-04-45/51 «Об указании информации в распоряжении о переводе денежных средств при переводе денежных средств в целях пожертвования в избирательные фонды, фонды голосования по отзыву, фонды референдума, на счета политических партий и их региональных отделений»2 поясняет, что при переводе денежных средств физическое лицо (организация) должно указать в графе реквизиты «назначения платежа» информацию о том, находится ли данное лицо в реестре физических лиц, выполняющих функции иностранного агента, и (или) информация о котором включена в реестр иностранных средств массовой информации, выполняющих функции иностранного агента.
Примечательно, что 12 октября 2021 года при информационной поддержке «Новой газеты» в эфире независимого телеканала «Дождь» прошел телемарафон «Агенты людей» с требованиями отмены законодательства об «иноагентах»3.
Суть телемарафона состояла в том, что участники потребовали отменить пакет законов о деятельности «иностранных агентов». Участники данного телемарафона считают, что внесенные законодательные поправки нарушают Конституцию Российской Федерации в части свободы слова и печати, оказывает прямое давление на работу СМИ и НКО, что в свою очередь, ослабляет институты гражданского общества. Но серьезных аргументов в доказательство этого тезиса не приводится.
Ежедневно реестр СМИ-иностранных агентов, а также реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции «иностранного агента», пополняется новыми лицами, общественными движениями и организациями. На сегодняшний день согласно тексту документа - реестра иностранных средств массовой информации, выполняющих функции иностранного агента, размещенного на официальном портале Министерства юстиции Российской Федерации, зарегистрировано 93 позиции: из них 30 - различные организации и общественные движения, остальные - физические лица (адвокаты, политики, спикеры, журналисты, активисты, телеведущие). Данный процент является незначительным по сравнению с масштабами всей страны и количеством официально зарегистрированных НКО: их число на сегодняшний момент достигает более 230 тысяч.
Стоит отметить, что уже есть прецеденты по обращению с жалобой в суд после признания и внесения физического лица в реестр СМИ-иноагентов. Так, известный адвокат Иван Павлов (адвокат советника главы «Роскосмоса» Ивана Сафронова по делу о госизмене), попавший в указанный реестр, намерен обжаловать данное решение.
1 Новикова А. «Я - потомственный «агент» // Новая газета. 2021. 13 октября.
См. также: Об иноагентах и попытках изменить законы. У оппозиции появилась реальная повестка, но се ли готовы ее придерживаться? От редакции // Независимая газета. 2021. 18 ноября.
2 Подробнее ознакомиться с текстом документа можно на сайте https://cbr.ru.
3 Вишневский Б. «Иноагенты» не встанут на путь исправления // Новая газета. 2021. 13 октября.
Государственная власть также не остается в стороне при рассмотрении данного «острого» вопроса об основных положениях федерального закона, призванного регулировать деятельность иностранных агентов в России.
Так, во время общения с журналистами пресс-секретарь Президента Российской Федерации Дмитрий Песков признал «несовершенство» закона об иноагентах и пояснил, что Президент России Владимир Путин солидарен с тем, что действующие формулировки в законе требуют корректировки в плане «расплывчатости некоторых критериев»1, на основании которых, собственно, физических лиц и различные организации причисляют к статусу «иностранного агента».
В рамках сессии Международного форума «Валдай» Владимир Путин пообещал заняться обсуждением изменений в закон «Об иноагентах». Президент России еще раз подчеркнул, что закон «Об ино-агентах» первостепенно связан с вопросами получения финансовой поддержки из-за рубежа в ходе внутриполитической деятельности, а нормы закона не запрещают дальнейшую деятельность.
Следует обратить внимание на то, что со стороны независимых организаций в адрес официальных представителей власти поступают конкретные предложения о внесении поправок (изменений) в текущее законодательство, регулирующее деятельность СМИ-иноагентов.
Так, Медиасообщество России подготовило и сформировало пакет с предложениями из 12 поправок в текущее законодательство об иноагентах2. Вектор направления данного пакета поправок заключается в корректировке действующего правоприменения и обеспечения «прозрачности» процедуры внесения в списки «СМИ-иноагентов», обеспечение равенства всех СМИ перед законом.
Имеющиеся погрешности в законе (особенно нечеткость и «размытость» критериев оценки по включению/исключения из указанного реестра) могут использоваться оппозиционными силами в качестве средства обвинения действующей государственной власти в «политической репрессии».
В целях совершенствования норм федерального закона «Об иноагентах» полагаем, что требуется корректировка существующих критериев, в соответствии с которыми определяется порядок включения/исключения из вышеуказанного реестра физических лиц, СМИ и общественных организаций, а также процедура попадания в государственный реестр (например, не на основании решения Минюста, а в судебном порядке).
Неточности в формулировке закона позволяют признать «иностранным агентом» достаточно широкий круг лиц и организаций. Под признаки, позволяющие идентифицировать физическое лицо, СМИ либо общественную организацию в качестве «иноагента», могут попасть все, кто занимает активную позицию, публикует в средствах массовой информации сообщения и материалы, посты своих и репост чужих записей, в содержании которых усматриваются сведения политического характера, а также получают любое иностранное финансирование. Согласно формулировкам закона под статус «иноагента» попадают также иностранные граждане, которые получают доход не из федерального бюджета России и при этом имеют активную публичную позицию.
Данные критерии нуждаются в уточнении, более четком и ясном изложении, поскольку под их описание могут попасть случайные лица, деятельность которых не связана с взаимодействием с иностранными спецслужбами, а наоборот, направлена на защиту интересов и улучшение благосостояния страны.
Представляется целесообразным конкретизировать нормы данного закона предписаниями подзаконных актов во избежание двусмысленности положений, сформулированных в законе. Разработка специальных Методических рекомендаций или Правил выбора критериев, по которым станет возможным определять физических лиц, СМИ и общественные организации в качестве «иноагента», поможет избежать указанных правотворческих дефектов.
Необходимо конкретизировать нормами закона порядок исключения из данного реестра, поскольку на данный момент в законе отсутствует право на устранение имеющихся нарушений, что затрудняет «выход» из указанного реестра.
Накопление судебной практики по данным государственным реестрам может привести к более адекватному регулированию положений федерального закона «Об иноагентах», к конкретизации соответствующих норм.
В-седьмых, противоречия в содержании сведений государственного реестра, также могут рассматриваться в качестве дефекта правотворческой деятельности.
В качестве примера данной правотворческой ошибки рассмотрим реестр организаторов распространения информации (реестр ОРИ). В соответствии со статьей 10.1 закона «Об информации», организатором распространения информации (далее по тексту - ОРИ) считается «лицо, осуществляющее деятельность по обеспечению функционирования информационных систем или программ для передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей сети "Интернет"». Оператором ведения и формирования указанного реестра является Роскомнадзор.
1 В Кремле признали несовершенство закона об иноагентах. URL: https://rn.ura.news/news/1052512578 (дата обращения: 22.10.2021).
2 Подробнее с пакетом данных поправок можно ознакомиться в информационных материалах Новой газеты. 2021. 1 сентября.
Думается, правовой оценке должны быть подвергнуты аспекты, связанные с содержательной стороной данного реестра. В частности, законодателю следует уточнить критерии, по которым те или иные участники - владельцы интернет-сайтов, включаются в реестр ОРИ.
Изначально в состав реестра входили исключительно социальные сети. Однако позже реестр стали наполнять различные интернет-платформы, на базе которых осуществляется процесс коммуникации между пользователями любого характера. Так, в реестр ОРИ попали такие интернет-платформы, как сайт знакомств Tinder, развлекательный портал «Пикабу», Уральское информационное агентство Ura.ru, магазин техники «Электрон-35»1 и другие.
Дефектом для данного вида реестра является непоследовательность и нелогичность его пополня-емости различными организаторами распространения информации.
Основное значение ведения данного реестра заключается в предоставлении правоохранительным органам быстрого доступа к материалам коммуникации пользователей сети Интернет. В этом случае реестр будет выступать в качестве основания для предоставления такой информации представителям правоохранительных органов.
Законодателю, по всей видимости, стоит пересмотреть и критерии исключения из состава данного реестра, поскольку на данный момент основанием для исключения из реестра ОРИ является ликвидация юридического лица либо смерть его учредителя. Критерии «выхода» из указанного реестра должны быть более гибкими и отвечать требованиям и интересам заинтересованных лиц, если организаторы распространения информации добровольно отключают сервисы, отвечающие за обмен мнениями и комментариями на сайте. Такие интернет-ресурсы закономерно и адекватно подлежат исключению из реестра ОРИ. Существенным пробелом функционирования данного реестра является такой процедурный момент, как «выход» из состава реестра ОРИ, поскольку алгоритм таких действий отсутствует.
Представляется целесообразным провести правовую экспертизу указанного реестра, что позволит устранить имеющиеся правотворческие ошибки.
Руководствуясь общими принципами и основами правовой экспертизы, а также в ходе проведенного анализа различных государственных реестров на предмет выявления в них имеющихся противоречий и правотворческих ошибок в содержании сведений и технико-юридическом оформлении, исследуем специфику правовой экспертизы государственных реестров.
Поскольку ныне отсутствует Методика (Правила) по проведению правовой экспертизы различных государственных реестров, попытаемся предложить на обсуждение юридической общественности некоторые правила экспертной оценки государственных реестров.
Первое правило. Соответствие содержания сведений государственного реестра социальной обстановке, объективно сложившейся в обществе. Государственный реестр как особый вид юридического документа должен быть социально адекватным2, то есть учитывать интересы граждан, а также процессы, происходящие в обществе, соответствовать динамике изменений обстановки в стране.
Уместно здесь же обозначить такой принцип, как динамичность. Государственный реестр является динамичным инструментом, отвечающим и реагирующим на все изменения, происходящие в обществе и государстве.
Второе правило. При формировании государственного реестра должен соблюдаться общий принцип логичности. Например, логично обозначить цель ведения конкретного государственного реестра в самом начале документа, в его вводной части.
Третье правило. Необходимость следования общим правилам юридической техники при разработке и формировании государственного реестра.
При формировании и создании государственных реестров большое значение имеет его внутренняя форма и технико-юридическое оформление.
Важным условием при разработке любого государственного реестра является соблюдение структурности - отражает принцип согласованности и непротиворечивости всех частей и структурных элементов, входящих в состав государственного реестра.
В структуре государственного реестра следует детально проработать и прописать аспекты, связанные с обязательным указанием цели формирования и ведения реестра; функции, которые призван осуществлять государственный реестр; принципы формирования и ведения государственного реестра; компетенции лиц, ответственных за создание и ведение государственного реестра; порядок включения/исключения сведений/объектов/субъектов из государственного реестра.
Четвертое правило. Особым критерием для грамотного и эффективного создания и формирования государственного реестра является соблюдение правил юридического языка и следование официальному стилю изложения текста документа. Государственный реестр, как и любой другой юридический документ, должен быть понятным для широкого круга лиц (коррелирует с правилом социальной адек-
1 Козлова Д. Что ОРИ, что не ОРИ // Новая газета. 2021. 12 апреля.
2 Кашанина Т.В. Юридические документы. Чему не учат студентов. Как правильно понять и подготовить: учебник. -Москва: Проспект, 2019. - С. 113.
ватности сведений государственного реестра). Языковые правила должны соблюдаться в соответствии с принципами ясности, простоты, четкости и краткости формулировок в тексте документа.
Немаловажным фактом является единое понимание терминов в тексте сведений государственного реестра, избегания двойственности понимания того или иного предмета или явления.
Пятое правило. Заголовок (наименование) государственного реестра имеет исключительно важное значение, поскольку с его помощью реально установить предмет и сферу регулирования общественных отношений. Как правило, заголовок позволяет определить и содержание сведений, составляющих государственный реестр (что, несомненно, поможет при поиске того или иного реестра). Заголовок (наименование) государственного реестра должен быть четким и понятным, не должен быть слишком громоздким.
Шестое правило. Соблюдение принципа законности при подготовке и формировании текста сведений государственного реестра. Как правило, полномочия о проверке законности положений государственного реестра имеет Министерство юстиции Российской Федерации.
Специфику и особое значение проведения правовой экспертизы государственных реестров невозможно переоценить. Важная задача, которую выполняет экспертиза государственного реестра - повышение эффективности вновь разрабатываемых и уже действующих государственных реестров в обществе и государстве.
В качестве практического предложения по улучшению качества проведения экспертной оценки системы ныне действующих государственных реестров представляется логичным создание специального подразделения при Министерстве юстиции Российской Федерации, в ведении которого бы находились исключительно вопросы проведения правовой экспертизы государственных реестров. Полагаем, что создание специальной службы позволит перейти на более качественный уровень при подготовке и проведении правовой экспертизы государственных реестров. В круг полномочий такого подразделения можно включить вопросы, связанные с разработкой Правил экспертной оценки государственных реестров по различным критериям.
В целях повышения эффективности проведения правовой экспертизы государственных реестров целесообразно создание универсального словаря законодательных дефиниций всех ныне имеющихся государственных реестров. Данный шаг позволит как субъектам правотворческой и правоприменительной деятельности, так и простым гражданам ориентироваться в огромном юридическом пространстве государственных реестров.
Правовая экспертиза государственных реестров является необходимым и исключительно важным этапом в процессе осуществления правотворческой и правоприменительной деятельности. Данная процедура направлена на устранение имеющихся коллизий в действующем российском законодательстве, улучшение качества формируемых и совершенствование имеющихся государственных реестров, установление экспертной оценки соответствия нормам Конституции Российской Федерации и федеральных законов, с учетом общественных интересов широкого круг лиц и социальных потребностей гражданского общества в целом.
