CC BY
30
Государственный (муниципальный) контракт и договор присоединения
Матвеева Елена Юрьевна,
к.ю.н; доцент; доцент юридического факультета, Финансовый университет при Правительстве РФ E-mail: eyumatveeva@fa.ru
Государственный (муниципальный) контракт и договор присоединения являются специальными договорными конструкциями - теоретические гражданско-правовые категории, объединяющие гражданско-правовые институты, используя которые участники договорных отношений (в соответствии с указанием закона или по усмотрению сторон) устанавливают дополнительные условия заключения и/или исполнения основного договора.. В статье автор рассматривает специальную договорную конструкцию государственного (муниципального) контракта и специальную договорную конструкцию договора присоединения как юридические феномены в контексте их совместимости в одном договорном обязательстве. В исследовании сделан вывод о том, что при заключении гражданско-правовых договоров в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд одновременно реализуются две специальные договорные конструкции: государственный (муниципальный) контракт и договор присоединения.
Ключевые слова: специальная договорная конструкция, государственный (муниципальный) контракт, договор присоединения.
S2
со см о
см «
Государственный (муниципальный) контракт и договор присоединения являются специальными договорными конструкциями. Специальные договорные конструкции - это теоретическая гражданско-правовая категория, объединяющая гражданско-правовые институты, используя которые участники договорных отношений (в соответствии с указанием закона или по усмотрению сторон) устанавливают дополнительные условия заключения и\или исполнения основного договора. Всем специальным договорным конструкциям свойственны следующие репрезентативные признаки:
- специальные договорные конструкции не имеют собственного предмета и не могут быть реализованы вне основного договора;
- специальные договорные конструкции и гражданско-правовые договоры находятся в отношениях контрадикторности применительно к предмету договора - первые самостоятельного предмета не имеют, вторые - имеют всегда;
- специальные договорные конструкции не влияют на правовую природу основного договора;
- использование специальных договорных конструкций всегда модифицирует основной договор, подчиняя его структуру и порядок заключения и/или исполнения правилам той или иной договорной конструкции.
Специальные договорные конструкции в рядке случаев могут быть совмещены в одном договорном обязательстве.
Вопрос совмещения специальных договорных конструкций государственного (муниципального) контракта и договора присоединения следует рассматривать в контексте вопроса - является ли государственный контракт априори договором присоединения.
До принятия федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе...» государственные и муниципальные закупки регулировались федеральным законом N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который действовал с 01.01.2006 г. до 31.12.2013 г. В период действия Закона № 94-ФЗ складывалась разнонаправленная правоприменительная практика по вопросу соответствия юридической природы государственного контракта договору присоединения. Рассматривая различные споры по государственным и муниципальным контрактам суды в одних случаях рассматривали указанные контракты как договоры присоединения, в других случаях указывали на то государственные контракты договорами присоединения не являются.
Основным доводом в разграничении понятий государственный контракт и договор присоединения являлся довод о том, что «поскольку Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», предусматривает процедуру рассмотрения разногласий к государственному контракту, то государственные контракты, заключаемые в соответствии с ним, не могут быть признаны договорами присоединения» (Постановление ФАС Московского округа от 13.02.2013 по делу N А40-64727/12-143-34; Постановление ФАС Московского округа от 25.06.2012 по делу N А40-124910/11-56-1093; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16.11.2012 N 09АП-33088/2012-ГК по делу N А40-64727/12-143-34; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2012 N 09АП-3286/2012-ГК по делу N А40-124910/11-56-1093; Решение Арбитражного суда г. Москвы от 11.10.2013 по делу N А40-92883/2013; Решение Арбитражного суда г. Москвы от 14.08.2012 по делу N А40-64727/12-143-34; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27.05.2013 N 09АП-11997/2013 по делу N А40-159392/2012; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2013 N 09АП-11963/2013 по делу N А40-159389/12-21-1544; Решение Арбитражного суда г. Москвы от 20.09.2012 по делу N А40-56346/12-2-267; Решение Курского УФАС России от 30.10.2012 по делу N 172/2012; Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 30.12.2008 по делу N А47-5794/2008; Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 16.10.2008 по делу N А47-6850/2008АК-31 и др.).
Противоположная позиция основывалась на том, что поскольку все условия государственного контракта разрабатываются заказчиком, а поставщик товаров (работ, услуг) не влияет на содержание контракта и подавая заявку, принимает условия в целом контракта, следовательно государственный контракт является договором присоединения (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27.05.2013 N 09АП-11997/2013 по делу N А40-159392/2012; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2013 N 09АП-11963/2013 по делу N А40-159389/12-21-1544; Решение Арбитражного суда г. Москвы от 20.09.2012 по делу N А40-56346/12-2-267; Решение Курского УФАС России от 30.10.2012 по делу N 172/2012; Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 30.12.2008 по делу N А47-5794/2008; Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 16.10.2008 по делу N А47-6850/2008АК-31 и др.).
Многочисленные споры по государственным и муниципальным контрактам потребовали формирования позиции высшего суда и 2014 году Президиум ВАС РФ принял два постановления, в которых то, что государственный контракт заключается посредством присоединения обосновал ссылками
на часть 6 статьи 20, часть 6 статьи 32, часть 6 статьи 41.1, часть 4 статьи 46, часть 7 статьи 53 Закона № 94-ФЗ, и на запрет на переговоры между участником размещения заказа и заказчиком при проведении аукциона, конкурса, запроса котировок. ВАС РФ указал: «запрет на переговоры означает, что лицо, подписывающее государственный контракт, лишено возможности выразить собственную волю» и вынужденно принимает все условия (размер неустойки, порядок рассмотрения споров и др.) путем присоединения к контракту в целом (договор присоединения)» [6]; [7]. Данный подход поддержан огромным количеством судебных решений при рассмотрении дел уже после вступления в действие нового закона № 44-ФЗ «О контрактной системе...» (Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2022 N 08АП-6970/2022 по делу N А75-12770/2021; Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.04.2022 N 15АП-4814/2022 по делу N А32-49271/2021; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23.09.2021 N 09АП-53440/2021 по делу N А40-2973/2021; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 25.12.2019 N Ф05-22854/2019 по делу N А40-42005/2019; Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.11.2020 N 18АП-11299/2020, 18АП-11587/2020 по делу N А34-12444/2019; Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2018 N 07АП-3373/2018 по делу N А67-9075/2017; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 28.02.2017 N Ф05-172/2017 по делу N А40-252359/15; Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2016 N 04АП-3217/2016 по делу N А19-20354/2015 и мн. др.). В ряде судебных дел государственные контракты были оспорены поставщиками (подрядчиками).
Суды, ввиду того, что поставщик (подрядчик) присоединился к государственному контракту с установленными заведомо завышенными мерами ответственности принимали решения о признании недействительными определенных пунктов государственных контрактов (Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 22.10.2021 N Ф09-6166/21 по делу N А76-14325/2019; Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2021 N 18АП-3696/2021 по делу N А76-14325/2019; Решение Арбитражного суда Челябинской области от 22.06.2021 по делу N А76-8839/2019; Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2021 N 18АП-11673/2021 по делу N А76-8839/2019; Решение Арбитражного суда Челябинской области от 22.06.2021 по делу N А76-19096/2019). И здесь просматривается специфика сложившейся практики применения судами ст. 428 ГК РФ. Как отметила А.Ф. Пьянкова, при рассмотрении в порядке п. 2 ст. 428 ГК РФ исков присоединившейся стороны «наиболее эффективным и часто применяемым судами способом является признание недей-
5 -о
сз ж
■с
ствительным несправедливого условия договора» [16, с. 80].
Если правоприменительная практика в основной своей массе придерживается в судебных спорах позиции признания государственного (муниципального) контракта договором присоединения, то доктринальные исследования демонстрируют отсутствие единого подхода в данном вопросе.
Ряд ученых рассматривает государственный контракт как договор присоединения. О.Н. Колесник в одном из первых доктринальных исследований, посвященных государственным контрактам, указал: «использование при дифференциации договорных обязательств на отдельные виды договоров такого критерия, как способ заключения договора, выявляет правовую природу государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд как договора присоединения» [11, с. 66].
Н.А. Курц также определяет правовую природу государственного контракта как договора присоединения [12, с. 7], обосновывая свой вывод действующим порядком заключения государственных и муниципальных контрактов[13, с. 24]. Аналогичную позицию занимает Г.Н. Александров [8, с. 18], Т.Р. Григорян [10, с. 15] и др.
Ученые, высказывающие противоположное мнение - о том, что государственный (муниципальный контракт) не является договором присоединения, основывают позицию на том, что цена контракта при конкурентном размещении государственного заказа предлагается участником торгов. Так, Е.А. Цатурян полагает, что госконтракт не может быть квалифицирован в качестве договора присоединения «ввиду того, что возможна встречная оферта (поставщика) по крайней мере с одним иным условием - ценой» [17].
Р.Б. Куличев в вопросе признания государственного контракта договором присоединения полагает, что в случае заключения контракта с единственным поставщиком, государственный контракт выступает в качестве договора присоединения. В случае же размещения закупки конкурентным способом, государственный контракт по мнению Р.Б. Куличева лишь содержит черты договора присоединения, поскольку победитель присоединяется «к условиям государственного контракта, за исключением предложенных им условий, указанных в заявке на участие в соответствующей процедуре осуществления закупки» [14].
Своеобразный подход к юридической квалификации договоров, заключаемых на торгах был предложен и О.А. Беляевой. Указанный автор предложила рассматривать такие договоры как «двойственный договор присоединения». Логика О.А. Беляевой заключается в том, что на определенных этапах закупки обе стороны выступают — в роли присоединившейся стороны. На стадии раз-S2 мещения закупки проект контракта формирует за-Я казчик и поставщик (исполнитель, подрядчик) при° соединяется к договору во всех его условиях кроме
г-»
z цены. В заявке, напротив, ценовое условие опреде-
ляет поставщик (исполнитель, подрядчик) и к этим условиям уже присоединяется заказчик. О.А. Беляева пишет: «получается, что проект договора, вложенный в документацию о торгах, - это одна часть стандартных условий (или одна часть договора присоединения), условно назовем его «стандарт заказчика», а содержание заявки, в свою очередь, - вторая часть стандартных условий (или вторая часть договора присоединения), образно говоря, «стандарт победителя». Соединяя два этих стандарта, две части двойственного договора присоединения, мы получаем договор, заключенный по результатам торгов» [9, с. 32-38].
В позициях О.А. Беляевой и Р.Б. Куликова и Е.А. Цатурян просматривается единый подход, заключающийся в том, что государственный контракт не является договором присоединения, поскольку при конкурентном размещении государственного заказа часть условий государственного контракта - цена, определяется не государственным заказчиком, а именно участником торгов. По нашему мнению, такой подход является ошибочным в силу следующего. Участник торгов при подаче заявки ограничен в возможностях предложения в части формирования ценовых условий контракта, поскольку в соответствии с положениями Закона «О контрактной системе» заказчик при размещении закупки в соответствии со ст. 42 Закона № 44-ФЗ обязан предоставить информацию о начальной (максимальной) цене контракта (начальной сумме цен единиц товара, работы, услуги). Порядок обоснования заказчиком НМЦ контракта регламентируется ст. 22 Закона «О контрактной системе» и рядом подзаконных актов [4]; [3]. В случае, если участник закупки подаст заявку, содержащую предложение о цене контракта размер которого превышает начальную (максимальную) цену контракта такая заявка возвращается участнику в соответствии с порядком, установленным статьей 43 Закона № 44-ФЗ. Таким образом, именно заказчик фактически определяет условие контракта в части его стоимости, а участник торгов имеет лишь возможность сформировать свое предложение в рамках параметров, заданных заказчиком.
Е.А. Цатурян выдвигает еще один аргумент против признания государственного контракта договором присоединения. Она пишет: государственный контракт «не отвечает одному из признаков договора присоединения - определения условий в формулярах или иных стандартных формах», «Закон N 44-ФЗ не устанавливает требования о том, что условия контракта должны быть определены в формулярах или иных стандартных формах» [17]. С этим доводом также нельзя согласиться. В соответствии с п. 11 ст. 34 Закона о контрактной системе федеральные органы исполнительной власти должны были разрабатывать и утверждать для заказчиков типовые контракты. С 15.07.2014 до 31.12.2021 г. для публичных закупок порядок разработки типовых контрактов и типовых условий контрактов регулировался Постановлением Прави-
тельства РФ от 02.07.2014 N 606 [2]. С 01.01.2022 г. типовые условия контрактов, подлежащие применению заказчиками при осуществлении закупок, утверждаются исключительно Правительством Российской Федерации[1]. До момента утверждения Правительством РФ соответствующих типовых условий контрактов, действуют ранее разработанные федеральными органами власти типовые контракты и типовые условия контрактов, которые размещены в единой информационной системе и составляют библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов (https://zakupki.gov.ru/ epz/btk/search/results.html).
Сами типовые контракты, разработанные для государственных (муниципальных) заказчиков, как справедливо отмечает профессор М.Н. Малеина, не являются договорами присоединения, поскольку «типовой контракт является нормативным актом, а присоединиться можно к проекту конкретного госконтракта» [15, с. 3-6]. Однако, проект государственного контракта в части императивных условий, безусловно, базируется на условиях типового контракта, что соответствует положениям ст. 428 ГК Рф. К аналогичному выводу приходит в диссертационном исследовании А.В. Ярош, который указывает, что «утверждение типовой формы характеризует правовую конструкцию государственного контракта как признак договора присоединения, условия которого определяются в установленных формулярах» [18, с. 159].
На основании изложенного, полагаем, что при заключении гражданско-правовых договоров в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд одновременно реализуются две специальные договорные конструкции: государственный (муниципальный) контракт и договор присоединения.
Литература
1. Федеральный закон от 02.07.2021 N 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
2. Постановление Правительства РФ от 02.07.2014 N 606 (ред. от 27.12.2019) «О порядке разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов, а также о случаях и условиях их применения» (вместе с «Правилами разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов»)
3. Распоряжение Правительства РФ от 18.09.2017 N 1995-р «Об источниках информации для целей определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на поставку технических средств реабилитации и услуг, предусмотренных федеральным перечнем, утв. распоряжением Правительства РФ от 30.12.2005 N 2347-р»
4. Приказ Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567 «Об утверждении Методических реко-
мендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)»
5. Письмо Минфина России от 12.10.2021 N 2406-06/82500
6. Постановление Президиума ВАС РФ от 15.07.2014 N 5467/14 по делу N А53-10062/2013
7. Постановление Президиума ВАС РФ от 28.01.2014 N 11535/13 по делу N А40-148581/12, А40-160147/12
8. Александров Г. Несправедливые договорные условия в государственных закупках // Прогос-заказ.рф. 2019. N 4. С. 6-18.
9. Беляева О.А. Правовые проблемы аукционов и конкурсов. М.: Юриспруденция, 2011. 296 с.; Беляева О.А. Заключение договора присоединения по результатам торгов // Актуальные проблемы права на современном этапе развития российской государственности: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (25-26 марта 2010 г.): В 3 ч. Уфа: РИЦ БашГУ, 2010. Ч. 1. С. 32-38.
10. Григорян Т.Р. Правовая характеристика и сущность государственного контракта // Российская юстиция. 2020. N 3. С. 11-15.
11. Колесник Олег Николаевич. Государственный контракт на поставку продукции для государственных нужд в Федеральной пограничной службе Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук: 20.02.03: Москва, 2001 221 с. РГБ ОД, 61:02-12/209-0
12. Курц Н.А. Согласование условий госконтрактов // ЭЖ-Юрист. 2012. N 6. С. 7.
13. Курц Н.А. Государственный (муниципальный) контракт и договор присоединения: проблемы соотношения // Право и экономика. 2012. N 1. С.19-24
14. Куличев Роман Борисович. Правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд (на примере города Москвы), Автореферат//^; Куличев Р.Б. Правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд. М.: Юстицинформ, 2016. 192 с.
15. Малеина М.Н. Типовой договор (контракт) в гражданских отношениях // Гражданское право. 2022. N 4. С. 3-6.Ю01: 10.18572/20702140-2022-4-3-6 (www.doi.org).
16. Пьянкова А.Ф. Способы защиты прав слабой стороны по договору присоединения // Защита гражданских прав: избранные аспекты: Сборник статей / Под ред. М.А. Рожковой. М.: Статут, 2017. С. 57-80
17. Цатурян Е.А. Государственный контракт в гражданском праве России: проблемы теории и практики: монография. Москва: Статут, 2020. 224 с.
18. Ярош, Артур Валерьевич. Правовое регулирование закупок лекарственных средств для обеспечения государственных нужд: диссерта-
5 -о
сз ж
■с
ция ... кандидата юридических наук: 12.00.03 / Ярош Артур Валерьевич; [Место защиты: Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ]. - Москва, 2018. -272 с.
STATE (MUNICIPAL) CONTRACT AND ACCESSION AGREEMENT
Matveeva E. Yu.
Financial University under the Government of the Russian Federation
The state (municipal) contract and the accession agreement are special contractual structures - theoretical civil law categories that unite civil law institutions, using which the parties to contractual relations (in accordance with the instructions of the law or at the discretion of the parties) establish additional conditions for the conclusion and / or execution of the main contracts. In the article, the author considers the special contractual structure of the state (municipal) contract and the special contractual structure of the accession agreement as legal phenomena in the context of their compatibility in one contractual obligation. The study concluded that when concluding civil law contracts in the field of procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs, two special contractual structures are simultaneously implemented: a state (municipal) contract and an accession agreement.
Keywords: Special contractual structure, state (municipal) contract, accession agreement.
References
1. Federal Law No. 360-FZ of July 2, 2021 "On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation"
2. Decree of the Government of the Russian Federation of July 2, 2014 N 606 (as amended on December 27, 2019) "On the procedure for developing standard contracts, standard conditions of contracts, as well as cases and conditions for their application" (together with the "Rules for the development of standard contracts, standard conditions contracts")
3. Decree of the Government of the Russian Federation of September 18, 2017 N 1995-r "On sources of information for the purpose of determining the initial (maximum) price of the contract, the price of the contract concluded with a single supplier (contractor, performer) for the supply of technical means of rehabilitation and services provided for by the federal list, approved Decree of the Government of the Russian Federation of December 30, 2005 N 2347-r "
4. Order of the Ministry of Economic Development of Russia dated 02.10.2013 N 567 "On approval of the Guidelines for the appli-
cation of methods for determining the initial (maximum) contract price, the price of a contract concluded with a single supplier (contractor, performer)"
5. Letter of the Ministry of Finance of Russia dated October 12, 2021 N 24-06-06 / 82500
6. Resolution of the Presidium of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation of July 15, 2014 N 5467/14 in case N A53-10062/2013
7. Resolution of the Presidium of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation of January 28, 2014 N 11535/13 in case N A40-148581/12, A40-160147/12
8. Aleksandrov G. Unfair contractual conditions in public procurement // Progoszakaz.rf. 2019. N 4. S. 6-18.
9. Belyaeva O.A. Legal problems of auctions and competitions. M.: Jurisprudence, 2011. 296 p.; Belyaeva O.A. Conclusion of an accession agreement based on the results of the auction // Actual problems of law at the present stage of the development of Russian statehood: Materials of the All-Russian Scientific and Practical Conference (March 25-26, 2010): At 3 o'clock Ufa: RIC BashGU, 2010. Part 1. C .32-38.
10. Grigoryan T.R. Legal characteristics and essence of the state contract // Russian justice. 2020. N 3. S. 11-15.
11. Kolesnik Oleg Nikolaevich. State contract for the supply of products for state needs in the Federal Border Service of the Russian Federation: Dis. ... cand. legal Sciences: 20.02.03: Moscow, 2001 221 p. RSL OD, 61:02-12/209-0
12. Kurts N.A. Coordination of the terms of government contracts // Ezh-Jurist. 2012. No. 6. S. 7.
13. Kurts N.A. State (municipal) contract and accession agreement: correlation problems // Law and Economics. 2012. N 1. S. 1924
14. Kulichev Roman Borisovich. Legal regulation of contract work for state needs (on the example of the city of Moscow), Ab-stract//p.9; Kulichev R.B. Legal regulation of contract work for state needs. M.: Yustitsinform, 2016. 192 p.
15. Maleina M.N. Standard agreement (contract) in civil relations // Civil law. 2022. N 4. P. 3-6.\\DOI: 10.18572/2070-2140-20224-3-6 (www.doi.org).
16. Pyankova A.F. Ways to protect the rights of a weak party under an accession agreement // Protection of civil rights: selected aspects: Collection of articles / Ed. M.A. Rozhkova. M.: Statut, 2017. S. 57-80
17. Tsaturyan E.A. State contract in the civil law of Russia: problems of theory and practice: monograph. Moscow: Statute, 2020. 224 p.
18. Yarosh, Artur Valerievich. Legal regulation of purchases of medicines for maintenance of the state needs: the dissertation. Candidate of legal sciences: 12.00.03 / Yarosh Artur Valerievich; [Place of protection: Institute of Legislation and Comparison. jurisprudence under the Government of the Russian Federation]. - Moscow, 2018. - 272 p.
CM CO
