CC BY
1113УДК 349.414:332.33
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ЗЕМЕЛЬ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ
РЕСУРСАМИ А.Р. ЦЫГАНОВ, член-корреспондент НАН Беларуси, доктор сельскохозяйственных наук, профессор, академик РАСХН, заместитель Председателя Президиума НАН Беларуси С.В. РАДЧЕНКО, ассистент УО " Белорусская государственная сельскохозяйственная академия"
THE STATE CONTROL OF LAND USE AND PROTECTION IN THE GROUND RESOURCES MANAGEMENT SYSTEM
А.К TSYGANOV, the corresponding member of the National
Academy of Sciences of Belarust he doctor of economics, the professor, the deputy chairman of presidium of the National Academy of Sciences of Belarus S.V RADCHENKO, the assistant The Establishment of education "The Byelorussian State Agricultural Academy"
В статье рассмотрена одна из функций управления земельными ресурсами - государственный контроль за использованием и охраной земель. На основе изучения статистических данных анализируются результаты государственного контроля за использованием и охраной земель, предлагаются некоторые пути его совершенствования.
The article examines one of the functions of land resources management - state control of land usage and protection. The authors have analyzed statistical data showing state control of land usage and protection and suggested some ways of its improvement.
Введение. В системе управления земельными ресурсами объективно выделяют тесно связанные между собой функции управления, которые представляют собой относительно обособленные виды управленческой деятельности по организации рационального использования и охраны земли. Различные авторы [1; 2; 3; 4; 5 и др.] предлагают разное их количество и виды. Однако все в качестве отдельной функции называют государственный контроль за использованием и охраной земель.
Контроль за использованием и охраной земель - это одна из основных функций государственного управления земельными ресурсами и
регулирования земельных отношений. Основная задача его - обеспечение соблюдения всеми землепользователями, землевладельцами и собственниками земельных участков, в том числе арендаторами, государственными и общественными органами требований земельного законодательства Республики Беларусь.
В настоящее время государственный контроль за использованием и охраной земель необходим и востребован. Он является эффективным инструментом управления главным национальным богатством республики - земельными ресурсами. Повышение его действенности является актуальной задачей. Несмотря на роль и значение рассматриваемой функции управления земельными ресурсами, многие вопросы остаются еще недостаточно проработанными, некоторые положения государственного контроля за использованием и охраной земель, изложенные в нормативных правовых актах, требуют совершенствования.
Государственный контроль за использованием и охраной земель можно определить как деятельность специально уполномоченных государственных органов и их должностных лиц, направленную на предотвращение, выявление и устранение нарушений земельного законодательства [6, с. 56]. Имеются и другие мнения по определению данного понятия: "государственный контроль за использованием и охраной земель есть систематическая, конструктивная деятельность специально уполномоченных государственных органов и руководителей их подразделений, направленная на максимальное соблюдение всеми субъектами земельных отношений действующего земельного законодательства и приближение фактического исполнения принимаемых нормативных актов, решений, программ и мероприятий как можно ближе к установленным их параметрам" [7, с. 6].
Несмотря на то, что в земельном праве контроль за использованием и охраной земель традиционно называется правоохранительной функцией [4], следует отметить, что само английское слово "control" во многих странах мира используется чаще в значении "управлять, регулировать", в первую очередь применительно к экономическим методам управления и регулирования, а не к выявлению, пресечению, недопущению, предотвращению, с которыми традиционно ассоциируется термин " контроль" в постсоветских странах.
Регулирование земельных отношений осуществляется многочисленными нормативными актами различной юридической силы: законами, указами Президента, приказами, постановлениями Правительства, актами министерств и ведомств, а также нормативными документами местных органов власти. Значительное место в земельных отношениях зани-
мает проблема управления земельными ресурсами. Под управлением земельными ресурсами понимается совокупность взаимосвязанных государственных функций по организации и контролю использования и охраны земель [8, с. 107]. В определении понятия управления земельными ресурсами подчеркнута организующая и контролирующая роль государства в использовании и охране земель.
В настоящее время земельным законодательством, в частности Кодексом Республики Беларусь о земле (ст. 139-140) [9], а также Положением о государственном контроле за использованием и охраной земель, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 26 марта 1993 г. № 182 (с изменениями и дополнениями на 28 февраля 2002 г.) [10], определены задачи и органы, осуществляющие госконтроль. Основные его задачи заключаются в предупреждении и устранении нарушений земельного законодательства, обеспечении соблюдения установленных норм, правил и технических требований при проведении землеустройства и разработке его документации. Государственный контроль осуществляется не только за охраной и использованием земель, но и за соблюдением земельного законодательства, а также лесного, водного, градостроительного, административного и иного, содержащего нормы земельного права. Лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут ответственность в порядке, установленном законом.
Контрольные функции возложены и на землеустроительные органы, к которым отнесены Государственный комитет по имуществу и его территориальные органы - областные и Минская городская землеустроительная и геодезическая службы, в состав которых как структурные подразделения входят районные, городские землеустроительные и геодезические службы. Должностные лица - председатель Госкомимущества (и его заместители) и руководители (и их заместители) названных выше служб являются по должности одновременно главными государственными инспекторами по использованию и охране земель (их заместителями) соответственно республики, областей, г. Минска и районов.
Изучение зарубежной практики показывает, что действенная система государственного контроля опирается как на экономические методы, так и на административные, причем экономический механизм действует, в том числе и на принципе отдачи вложенных средств [3; 11; 12]. Зарубежные системы аграрных отношений содержат значительное число стимулирующих рычагов, некоторые непосредственно связаны с выполнением правил использования и охраны земель. При нарушении субъектом норм пользования землями их права могут быть в какой-то части приостановлены.
Материалы и методы. Целью данной работы является рассмотрение государственного контроля за использованием и охраной земель как одной из функций управления земельными ресурсами, роли госконтроля в регулировании земельных отношений и поиска путей повышения его эффективности. В работе использованы статистические данные Государственного комитета по имуществу по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель в Республике Беларусь. Группировка административно-территориальных единиц по количеству выявленных нарушений земельного законодательства на тысячу землепользований выполнена с использованием геоинформационной системы ЛгеУ1е^'. Результаты исследований получены на основе аналитического метода.
Результаты и предложения. Органы государственного контроля за использованием и охраной земель ведут контроль в соответствии со своей компетенцией, организуют проверку и экспертизу изменения качественного состояния земель; осуществляют контроль за несвоевременным возвратом временно занимаемых земель, искажением сведений государственной регистрации, учета и использования земель; проводят текущие проверки соблюдения земельного законодательства на территории республики; участвуют в подготовке нормативных и других законодательных актов, касающихся использования и охраны земель; информируют о состоянии земельного фонда, эффективности его использования и применяемых мерах по охране земель и другое.
По результатам государственного контроля за использованием и охраной земель ведется статистическая отчетность по форме, утвержденной постановлением Государственного комитета по статистике и анализу Республики Беларусь от 19 октября 1992 г. №2 81 - форма 1-зем " Отчет о контроле за использованием земель". В отчетной документации отражаются содержание и виды нарушений, приводятся данные о нарушителях земельного законодательства, количестве оформленных документов за нарушение земельного законодательства, сведения о сумме взысканных штрафов и др.
Анализ отчетной документации по ведению государственного контроля за использованием и охраной земель за период с 1997 по 2007 г. показал, что с каждым годом увеличивается число проведенных проверок, а также число устраненных правонарушений. На диаграмме (рис. 1) видно, что за рассматриваемый период имеется тенденция незначительного спада количества выявленных нарушений земельного законодательства, роста в 1999 году с "пиковым" его значением, последующим некоторым спадом, новым увеличением и спадом.
8000 п
7000 -6316-
7497
6000 5000 4000 3000 2000 +-
И 1000 +0
5619
5622
5315 5236
4519
4558
3751
4748
3946
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Год
Рисунок 1 - Динамика количества выявленных нарушений земельного законодательства
Анализ представленных данных свидетельствует, что тенденция увеличения до 1999 г. количества выявленных нарушений земельного законодательства является результатом активизации работы службы республики в области ведения государственного контроля за использованием и охраной земель, когда Комитетом по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь (в настоящее время - Государственный комитет по имуществу) велась работа по созданию вертикальной структуры землеустроительной и картографо-геодезической службы, обосновывая это в первую очередь необходимостью централизации функций государственного контроля за использованием и охраной земель. Рост количества выявленных нарушений земельного законодательства в 2002-2004 гг. обусловлен повышением действенности государственного контроля за использованием и охраной земель во исполнение поручения Президента по наведению порядка на земле. В рассматриваемом периоде учет велся по следующим видам нарушений земельного законодательства: 1) самовольное занятие земель; 2) неиспользование земель, невыполнение требований природоохранного режима использования либо использование их не по целевому назначению; 3) порча земель; 4) несвоевременный возврат временно занимаемых земель либо невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; 5) невыполнение условий снятия, хранения и нанесения плодородного слоя почвы; 6) уничтожение межевых знаков границ землевладений и земле-пользований; 7) размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов без устройств, предотвращающих их вредное воздействие на состоя-
ние земель; 8) искажение сведений государственной регистрации, учета и оценки земель; 9) выдача разрешений на строительство или занятие земельного участка до получения документов, удостоверяющих права на землю; 10) нарушение порядка решения вопросов предоставления земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства; 11) прочие нарушения земельного законодательства.
Согласно проведенному анкетированию руководителей и специалистов районных землеустроительных и геодезических служб всех областей республики [8] основными видами нарушений земельного законодательства являются: неиспользование земель, невыполнение требований природоохранного режима использования либо использование их не по целевому назначению, самовольное занятие земель, несвоевременный возврат временно занимаемых земель либо невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, порча земель, уничтожение межевых знаков и другое.
Анализ мнений экспертов показал, что основными причинами, побудившими приведенные выше нарушения земельного законодательства, являются: незнание землепользователями соответствующего законодательства; неадекватность величины реально причиненного ущерба и наложенного взыскания за правонарушение; удаленно сть земельных участков от места проживания землепользователя и отсутствие надежного транспортного сообщения; несоответствие наличных материально-технических, финансовых и трудовых ресурсов выделенной земельной площади; территориальные недостатки сложившегося землепользования и другое.
В организации деятельности органов государственного контроля за использованием и охраной земель отмечены следующие проблемы: сложность совмещения работы руководителя службы с деятельностью инспектора по использованию и охране земель; отсутствие или недостаточное использование при осуществлении контроля ранее утвержденных прогнозных и проектных разработок в области землепользования; несистематическое повышение квалификации кадров и другое.
В целях профилактической работы по предотвращению правонарушений при использовании земель необходимо в средствах массовой информации проводить разъяснение положений земельного законодательства и повышать информированность населения о деятельности органов государственного земельного контроля.
По данным Государственного комитета по имуществу за период с 01.01.2007 по 01.01.2008 г. по Республике Беларусь проведено 9650 проверок соблюдения земельного законодательства. В течение 2007 г. землеустроительной службой республики выявлено 3946 нарушений земель-
Уничтожение либо повреждение межевых знаков 2,26
Нецелевое использование земельного участка, 309 7,
Самовольное занятие земельного участка, 1299 32,92 %
Занятие земельного участка до получения правоустанавливающих документов, 87 2,20 %
Нарушение сроков возврата временно занимаемых земель,
84 2,13 %
Прочие нарушения, 60 1,52%
Нарушение порядка снятия, использования и сохранения плодородного слоя почвы, 21 0,53 %
Неиспользование земельного участка, 1993 50,51%
Выдача должностным лицом разрешения на строительство, 4
Рисунок 2 - Видовая структура нарушений земельного законодательства, выявленных на территории Республики Беларусь в течение 2007 года
ного законодательства, в структуре нарушений преобладают (рис. 2): неиспользование земельного участка - 1993 случаев (50,5 %), самовольное занятие земельного участка - 1299 (32,9 %), нецелевое использование земельного участка - 309 (7,8 %).
Больше всего нарушений выявлено в Минской области - 816, Брестской - 808 и Витебской области - 725 случаев (рис. 3).
В республике проведена определенная работа по устранению нарушений земельного законодательства, выявленных в 2006 и предшествующих годах. Всего в течение 2007 г. устранено 4357 нарушений, что составляет 82,6 % от общего числа выявленных за этот период. Эти данные свидетельствуют о действенности госземконтроля и его необходимости, так как благодаря государственному контролю за использованием и охраной земель в большинстве случаев удается не только выявить, но и устранить правонарушение, а при необходимости привлечь нарушителя к ответственности. За нарушение земельного законодательства к административной ответственности было привлечено 1397 нарушителей. Общая характеристика осуществления государственного контроля за
Могилевская 534
Брестская 808
Гомельская 455
Гродненская 506
По количеству правонарушений
Минская 778,0000
г. Минск 46,0100
Брестская 530,1500
Витебская 497,1990
Могилевская 892,3500
Гомельская 89,4400
Гродненская 416,1200
По площади, га
Рисунок 3 - Структура выявленных нарушений земельного законодательства в разрезе административно-территориальных единиц за 2007 год
использованием и охраной земель в разрезе административно-территориальных единиц Республики Беларусь в течение 2007 г. представлена на рисунке 4, динамику правонарушений на территории республики с 2000 по 2007 г. иллюстрирует график (рис. 5).
Наглядное представление о количестве выявленных нарушений земельного законодательства на тысячу землепользований в соответствующей административно-территориальной единице дает рисунок 6. Объектами исследования стали все административные районы республики, г. Минск и города - областные центры, где имеются землеустроительные и геодезические службы и соответственно государственные инспекторы по использованию и охране земель.
В регулировании земельных отношений, в условиях рыночной экономики, государственный контроль за рациональным использованием и охраной земель приобретает еще большее значение. Он является не только функцией управления в сфере использования земель, но и служит гарантом исполнения земельных законов, соблюдения требований рационально-
□ Выявлено нарушений земельного законодательства
Ш Количество нарушителей, привлеченных к административной ответственности
□ Устранено нарушений земельного законодательства
Рисунок 4 - Общая характеристика осуществления госконтроля за
использованием и охраной земель в разрезе административно-территориальных единиц Республики Беларусь в течение 2007 года
7000
- Выявлено нарушений земельного законодательства
Количество нарушителей, привлеченных к административной ответственности
- Устранено нарушений земельного законодательства
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Годы
Рисунок 5 - Динамика правонарушений в Республике Беларусь
Условные обозначения
менее 1 1 - 2
2 - 3
3 - 6 более 6
{Рупский
круг
|Ий >> Б Р исий ( V / ' " КоРмянскИи
(СлонигиалРи «-'Слуцкии^ (*^Вобруиски^Рог а чееск
С 'ски Лях^ичсКии Копыльскии СтйаодорожскийЧ
^усски^
чу / /■ гт V ^Жлобинскии»
£И_еацееичски^^ ^/-¿олигорскйи
Любанскии Сеет;логорск 1ружанский ^____? т. ЮТан.к„.й---^^^ ГВуДаи^елеески«/
¡ерезоеск^
анцееичскии
Лунинецкии
Рисунок 6 - Группировка административно-территориальных единиц (районов) по количеству выявленных нарушений земельного законодательства на тысячу землепользований
го использования и охраны земель, а также представляет собой правовую форму деятельности в данной области. Благодаря контролю осуществляется профилактика и предупреждение нарушений земельного законодательства, устраняются нарушения, а при необходимости органы, осуществляющие контроль за использованием и охраной земель, имеют право привлекать к ответственности нарушителей земельного законодательства.
ДуброБенскии
Заключение. На основе выполненного исследования можно заключить, что для совершенствования государственного контроля за использованием и охраной земель необходимо усиление ответственности землепользователей за нарушение земельного законодательства и расширение поощрений за эффективное использование земель, повышение квалификации государственных инспекторов по использованию и охране земель, предоставление более широких полномочий работникам районной землеустроительной и геодезической службы по контролю за соблюдением земельного законода-
тельства, повышение мобильности служб, автоматизация процесса ведения госземконтроля, расширение информированности населения по вопросам земельных отношений и законности землепользования. Реализация данных мероприятий предполагает дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель. Система мер позволит сократить количество нарушений земельного законодательства в области использования земельных ресурсов.
Литература
1. Колмыков, В.Ф. Управление земельными ресурсами и место в нем землеустройства / В.Ф. Колмыков, С.В. Радченко, Т.А. Запрудская // Возрождение сервиса России: инновации и качество: материалы интерактивной Междунар. науч.-практ. конф., выпуск второй. Секция качества земли и услуг / под ред. проф. И.Ф. Феклистова. - Санкт-Петербург: СпбГАСЭ, 2004. - С. 4-7.
2. Болтанова, Е.С. Земельное право: курс лекций / Е.С. Болтанова. - Москва: Инфра, 2003. - 192 с.
3. Варламов, А. А. Управление земельными ресурсами / А. А. Варламов / Земельный кадастр. - Москва: КолосС, 2004. - Т. 2. - 528 с.
4. Станкевич, Н.Г. Земельное право: учеб. пособие / Н.Г. Станкевич. - Минск: Книжный Дом, 2003. - 544 с.
5. Ткачук, С. А. Управление земельными ресурсами (вопросы общей теории): учеб. пособие / С. А. Ткачук. - Целиноград: ЦСХИ, 1986. - 92 с.
6. Словарь-справочник землеустроителя / под ред. А.С. Помелова. - Минск: Учеб. центр ЗКГС, 2004. - 271 с.
7. Государственный контроль за использованием и охраной земель: справ.-метод. пособие / сост. В.А. Свитин. - Горки: БГСХА, 2006. - 140 с.
8. Колмыков, В.Ф.Управление земельными ресурсами и пути его совершенствования / В.Ф. Колмыков, С.В. Радченко // Вестник БГСХА. - 2006. -№ 2. - С. 106-111.
9. Кодекс Республики Беларусь о земле от 4 января 1999 г. № 226-3. Земельные отношения в Республике Беларусь: сб. норматив, правовых актов в области регулирования зем. отношений, использования и охраны земель, гос. регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, геодезии и картографии / сост. А.А. Гаев [и др.]. - Минск: Белорус. наука, 2003. - С. 49-110.
10. Положение о го сударственном контроле за использованием и охраной земель: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 26 марта 1993 г. № 182 / Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь. -1993. - № 9. - Ст. 158.
11. Волков, С.Н. Землеустройство. Землеустройство за рубежом / С.Н. Волков. - Москва: КолосС, 2005. - Т. 7. - 408 с.
12. Управление земельными ресурсами, земельный кадастр, землеустройство и оценка земель (зарубежный опыт) / под. ред. С.Н. Волкова, В.С. Кисло-ва. - Москва: Технология ЦД, 2003. - 405 с.
Информация об авторах
Цыганов Александр Риммович - член-корреспондент НАН Беларуси, доктор сельскохозяйственных наук, профессор, академик РАСХН, лауреат Государственной премии Республики Беларусь, заместитель Председателя Президиума НАН Беларуси.
Радченко Светлана Васильевна - ассистент кафедры землеустройства УО "Белорусская государственная сельскохозяйственная академия". Информация для контактов: тел. (раб.) 8 (02233) 5-94-20, (дом.) 8 (02233) 5-69-82. E-mail: nadinra@yandex.ru.
Дата поступления статьи - 11 июня 2008 г.
УДК 631.145:637.12
МОДЕЛЬНАЯ ПРОГРАММА ДЛЯ ОРГАНИЗАЦИЙ МОЛОЧНОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ
И.В.ШАФРАНСКАЯ, кандидат экономических наук, доцент УО "Белорусская государственная сельскохозяйственная академия"
THE MODELLING PROGRAM FOR ORGANIZATIONS OF THE DAIRY INDUSTRY
I.V. SHAFRANSKAIA, the candidate of economic science, the associate professor The Establishment of education "The Byelorussian State Agricultural Academy"
Функционирование перерабатывающей организации в условиях рыночных отношений предполагает полную ответственность ее коллектива за конечные результаты работы. Это диктует необходимость обоснования оптимальных параметров ее функционирования. Предлагаемая экономико-математическая модель обоснования параметров развития перерабатывающей организации позволяет определить размер ее маржинальной прибыли при оптимизации переменных затрат, ассортимента выпускаемых товаров и разработать комплекс мероприятий, направленных на управление организациями в конкретных экономических условиях.
Введение. Программа развития мясной и молочной промышленности на 2005-2010 годы определила перспективы развития молочной про-
Functioning of a processing organization in the conditions of market relations assumes full responsibility of its collective forfinal results ofwork. It dictates necessity of substantiation of optimum parameters of its functioning. The offered economic-mathematical model of substantiation of parameters of development of the processing organization allows to define the size of its marginal profit attached to optimization of variable expenses, assortment of producing goods and develop the complex of actions directed on management by the organizations in concrete economic conditions.
