CC BY
388
Вестник ДВГСГА. Серия 1. Гуманитарные науки. № 1(2) 2009
Экономические науки
удк 338.24 Е. В. Галансков
государственный финансовым контроль как функция государственного управления,
обеспечивающая реализацию финансовой политики государства
Выявлена сущность и социально-экономическое содержание государственного финансового контроля. Рассмотрены цели и задачи, основные функции государственного финансового контроля. Дано авторское определение государственного финансового контроля как функции государственного управления, обеспечивающей реализацию финансовой политики государства. Рассмотрены проблемы правового обеспечения государственного финансового контроля на современном этапе.
The essence and the socioeconomic contents of the state financial control is discovered, purposes and tasks, the basic functions of the state financial control are considered. The author's definition of the state financial control is given as the function of the state administration to provide realization of a financial policy of the state. Legal support problems of the state financial control are considered at the present stage.
По мнению Л. Я. Хориной, базовым, при определении финансового контроля, следует рассматривать определение, данное Н. И. Химичевой: «Финансовый контроль — это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов» [16, с. 12].
Однако, на наш взгляд, указанное определение есть определение государственного финансового контроля и возможно также муниципального финансового контроля (указывается на субъекты местного самоуправле-
ния). Государственный финансовый контроль (ГФК) - одно из звеньев системы организации финансового контроля - мы и рассмотрим ниже.
Финансовый контроль выделяется из общего государственного контроля в самостоятельный вид государственного финансового контроля, хотя связь теории финансов и финансового контроля подробно была рассмотрена в ряде работ еще в системе советского права [4], [6].
Д. А. Аллахвердян определял финансовый контроль как составную часть государственного контроля, элемент всей системы экономического управления и планирования (по смыслу понятно, что в данном случае имеется в виду государственный финансовый контроль) [4, с. 11].
Данное определение не раскрывает сущности этого вида контроля, специфику этой «части», «элемента» в общей системе контроля, управления и планирования.
Е. Ю. Грачева, Г. П. Тол сто пятен ко, Е. А. Рыжкова приводят такое определение: «государственный финансовый контроль - комплексная и целенаправленная система экономико-правовых действий конкретных органов государственной власти, базирующихся на положениях основных законов государства» [7, с. 16].
Данное определение сразу же вызывает несколько вполне справедливых вопросов. Таких, например: что мы должны относить к «основным» законам и кто будет правомочно определять, базируются ли действия того или иного органа государственной власти на положения «основного» либо «не основного» закона? Возникает и другой вопрос: если комплексная и целенаправленная система экономико-правовых действий органов государственной власти базируется на положениях нормативных правовых актов, не являющихся законами, относится ли данная система к государственному финансовому контролю?
Более корректно, по нашему мнению, было бы употребление в данном определении термина «законодательство», хотя и оно не бесспорно, поскольку под законодательством понимается вся совокупность законов, действующих в стране, однако, необходимо иметь в виду, что в некоторых формулировках нормативных актов под термином «законодательство» понимаются не только законы, но и другие нормативные документы, содержащие первичные правовые нормы (например, нормативные указы Президента РФ, нормативные постановления Правительства).
И, наконец, под такую «широкую» категорию как «экономико-правовые действия», думается, можно подвести действия, имеющие мало чего общего с финансовым контролем, такие, например, как конкурсное производство в соответствии с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)».
Государственный финансовый контроль обеспечивает реализацию фи-
нансовой политики государства, в установленном законом порядке создает условия для финансовой сбалансированности социально-экономического развития. Это предполагает в первую очередь разработку, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также контроль за деятельностью всех хозяйствующих субъектов. Наряду с этим финансовый контроль со стороны государства за негосударственной сферой экономики охватывает сферу выполнения денежных обязательств перед государством, в том числе налоги и другие обязательные платежи.
Финансовый контроль осуществляется во всех сферах процесса общественного воспроизводства, поэтому он, как правило, акцентирован на характеристиках, выраженных в денежной форме. Следовательно, объектом финансового контроля являются денежные отношения, при этом непосредственно предметом проверок являются такие стоимостные показатели, как прибыль, доходы, рентабельность, себестоимость. В этой связи важно отметить, что в сферу регулирования нормами финансового контроля подпадают практически все финансовые операции. Но вместе с этим финансовый контроль нельзя ограничить только проверкой денежных средств, поскольку в конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов государства, так как в современных условиях процесс производства и распределения опосредуется денежными отношениями [16, с. 11].
С. В. Степашин и др. [14, с. 83] для определения сущности государственного финансового контроля предлагает вначале установить его место в общей системе государственного контроля, что возможно на основе изучения объектов ГФК - государственных финансов. Так, по их мнению, государственные финансы можно рассматривать в узком и широком смысле слова. В первом случае это понятие включает собственно государственный бюджет, сферы его формирования и использования. В Российской Федерации государственный бюджет выступает в форме федерального закона о федеральном бюджете, который и состоит из доходной и расходной частей. В этой связи и ГФК на федеральном уровне будет сводиться к контролю исполнения федерального закона по полноте поступления доходной части и не превышению расходов расходной части. Отсюда и узкое понимание государственного финансового контроля. Если рассматривать государственные финансы в широком смысле слова, то это не только государственный бюджет, но и вся та совокупность отношений, связанных с формированием и использованием денежных фондов на макроуровне. Это не только отношения по формированию и использованию государственного бюджета, но и природные ресурсы, производственная и хозяйственная деятельность субъектов производства, распределения и потребления. При такой трактовке го-
сударственных финансов сфера государственного финансового контроля существенно расширяется. Его объектами становятся не только организации, использующие средства федерального бюджета, но и всякая организация, использующая национальное достояние, будь то земля, лес, вода, недра, биологические ресурсы, государственная собственность и т. п.
Таким образом, в широком смысле слова государственный финансовый контроль — это контроль над формированием, использованием и воспроизводством национального достояния. В этой связи ГФК является функцией государственного управления производительными силами и производственными отношениями в обществе. Понятно, что такая объемлющая характеристика рождает и проблему организации ГФК, т. е. кто, где, когда и как должен осуществлять государственный финансовый контроль [14, с. 83].
Анализируя и обобщая вышесказанное, автор считает возможным дать следующее определение государственного финансового контроля: государственный финансовый контроль — это обеспечивающая реализацию финансовой политики государства функция государственного управления, целью которой является вскрытие отклонений в функционировании управляемой системы от установленных государством норм и правил управления финансовыми ресурсами, а при выявлении таких отклонений — своевременное информирование уполномоченных на принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер органов.
Главной целью государственного финансового контроля является установление соответствия практики управления финансовыми ресурсами во всех сферах производства и распределения общественного продукта задачам финансовой политики государства.
Важнейшая обязанность государственного финансового контроля состоит в обеспечении органов государственной власти и общества всеобъемлющей и достоверной информацией о формировании и использовании государственных средств [13, с. 28].
Целью государственного финансового контроля является обеспечение законности и эффективности использования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых средств и государственной собственности. В соответствии с этим основными задачами ГФК являются:
- организация и осуществление контроля над своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
- оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
- контроль законности и своевременности движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
- обеспечение поступления в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части государственного бюджета;
- оценка эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию средств государственного бюджета и внебюджетных средств;
- контроль правильности ведения бухгалтерского учета и отчетности;
- улучшение бюджетной и налоговой дисциплины;
- выявление резервов роста доходной базы бюджетов различных уровней и снижения расходной части бюджета;
- контроль реализации механизма межбюджетных отношений;
- проверка обращения средств бюджета и внебюджетных средств в банках и других кредитных учреждениях;
- контроль над формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионов;
- пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых и таможенных льгот, государственных дотаций, субвенций и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам;
- выявление финансовых злоупотреблений в сфере бюджетных и межбюджетных отношений;
- проведение профилактической работы с целью повышения финансовой дисциплины [14, с. 91].
Задачи государственного финансового контроля в Российской Федерации в общем виде заложены в установленном статьей 28 Бюджетного кодекса РФ перечне принципов бюджетной системы Российской Федерации. Это контроль эффективности и экономности использования бюджетных
средств, достоверности бюджета, адресности и целевого использования бюджетных средств.
В формулировании целей и задач государственного финансового контроля активная роль принадлежит Президенту РФ. Еще 25 июля 1996 г. Президент подписал Указ № 1095 [1], направленный на обеспечение надлежащего контроля над формированием государственных доходов и их рациональным использованием, а также на улучшение взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации.
Наиболее полно поставленные Президентом РФ задачи выполняются контрольно-счетными органами и в первую очередь высшим органом внешнего государственного финансового контроля в России - Счетной палатой РФ.
Целью управления финансами является обеспечение финансовой устойчивости и финансовой независимости, которые проявляются в макроэкономической сбалансированности, профиците бюджета, снижении государственного долга, твердости национальной валюты, в конечном счете в сочетании экономических интересов государства и всех членов общества. Одной из основных задач финансового контроля является проверка точного соблюдения законодательства по финансовым вопросам. В общем и целом цель государственного финансового контроля - обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению, включая стадии планирования, формирования, распределения и использования государственными финансовыми ресурсами, материальными ценностями и нематериальными объектами, их сохранности и приумножения для выполнения функций государства.
Стоящая перед финансовым контролем система задач Л. Я. Хориной представлена следующим образом:
- обеспечение своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед государственным бюджетом, а также проверка выполнения этих обязательств;
- проверка правильности использования государственными организациями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов;
- контроль за сбалансированностью между потребностью в финансовых ресурсах и размерами денежных фондов с целью недопущения перерасхода денежных средств;
- проверка соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств организациями;
- выявление внутренних резервов производства с целью повышения рентабельности производства, более рационального и эффективного использования материальных и денежных средств;
- предупреждение и устранение нарушений финансовой дисциплины.
Решение вышеупомянутых задач позволит обеспечить целевое и эффективное использование государственных средств, снизить количество злоупотреблений и правонарушений, связанных с формированием и использованием государственного имущества, улучшить общую экономическую и социальную ситуацию в стране при соблюдении приоритетов построения демократического правового государства. Это будет реально способствовать усилению вертикали власти, что сегодня является одним из главных направлений государственного строительства в России, и дальнейшему развитию системы государственного финансового контроля в Российской Федерации [16, с. 18].
Общепринятым стало понимание функций как ведущих направлений в деятельности государственного органа, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с которыми напрямую связан предоставляемый этим органам объем государственно-властных полномочий [3, с. 95]. То есть под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед государственным органом, и основные направления его деятельности, и правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей. Каждая функция как определенный вид деятельности власти характеризуется известной самостоятельностью, однородностью и повторяемостью. Каждая функция власти имеет свою сферу действия и осуществляется, как правило, соответствующими методами [17. с. 8-10].
В юридической литературе отмечается, что контрольная деятельность использует правовые средства воздействия на общественные отношения через функции: выявления отклонения; анализа причин отклонения; коррекции деятельности объекта контроля; превенции и правоохраны.
Особого внимания заслуживает функция правоохраны, которая направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях, и связана с привлечением к юридической ответственности, а также применением к этим субъектам мер государственного принуждения. Однако в других указанных функциях меры государственного принуждения также имеют место, но они в основном не связаны с юридической ответственностью и являются мерами государственного воздействия организационно-процессуального характера.
Следовательно, принудительный механизм, реализуемый финансовым контролем в процессе образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований, нацелен на достижение рационального и эффективного управления государственными финансовыми средствами.
Выявление отклонений включает в себя широкий спектр деятельности. Это установление отклонений в исполнении законов в части использования средств государственного бюджета; отклонений в формировании доходной части и использовании расходной части бюджета; отклонений в сфере финансовой деятельности министерств, ведомств, предприятий и организаций.
Анализ причин отклонений. Эта функция предполагает исследование фактов, определивших то или иное отклонение, установление персоналий, ответственных за отклонение.
Функция коррекции заключается в разработке предложений по устранению выявленных отклонений в процессе формирования и исполнения бюджета, а также в процессе финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций.
Функция превенции. Важной предпосылкой развития и основой укрепления эффективности контрольной деятельности является профилактическая работа для предупреждения правонарушений. Цель профилактики — выявление причин и условий совершения правонарушений и их последующее устранение с целью недопущения новых противоправных действий, снижения их уровня в обществе.
При всем многообразии субъектов контрольной деятельности они все в определенной степени проводят профилактические мероприятия. Цели превенции достигаются:
- в процессе осуществления контрольной деятельности при выявлении правонарушений и виновных лиц;
- при реализации правовых актов, принятых по результатам контроля, в которых сформулированы рекомендации по устранению условий, способствующих правонарушениям;
- при проведении контрольными органами конкретных профилактических мер.
Профилактические мероприятия могут быть различного характера — законодатель не дает их исчерпывающего перечня.
Особое место в системе мер профилактики занимают правовые акты контрольных органов. Сам факт вынесения обоснованного и законного постановления по делу имеет важное превентивное значение, причем не только для лица, признанного виновным, но и для всех лиц, прямо или косвенно вовлеченных в процесс контроля. Существует целый ряд специальных правовых актов профилактического характера, выносимых субъектами контроля.
Первостепенное значение в деятельности контрольных органов имеет конкретная профилактическая работа: обобщение результатов проверок, выявление и изучение причин тех или иных недостатков и нарушений, усло-
вий, которые их вызвали, разработка и проведение в жизнь превентивных мероприятий организационного и воспитательного характера, дача рекомендаций и обязательных указаний органам управления по принятию соответствующих мер.
Стало быть, профилактика является наиболее перспективным видом контрольной деятельности, основное назначение которой — предупредить возможные правонарушения, определить меры по устранению условий, способствующих совершению правонарушений, а в случае обнаружения неправомерного поведения привести в действие соответствующие правоохранительные средства.
Функция правоохраны. Контрольная деятельность органов государства является в значительной мере правоохранительной, хотя и не сводится только к ней. Как средство обеспечения законности эта функция направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях, и связана с привлечением к юридической ответственности, а также применением к этим субъектам мер государственного или общественного воздействия.
По действующему законодательству контрольные органы не полномочны самостоятельно привлекать к ответственности виновных лиц, но могут ставить перед вышестоящими органами вопрос о привлечении нарушителей к дисциплинарной ответственности, а перед судебно-следственными — о привлечении к уголовной ответственности.
Таким образом, можно сделать определенные выводы.
Во-первых, государственный финансовый контроль, играя существенную роль в обеспечении функционирования политической системы, одновременно может квалифицироваться как функция: социального управления; политического руководства; демократии; правового регулирования.
Во-вторых, как специфическая форма государственной деятельности контрольная деятельность обладает собственными функциями: фиксации отклонений; анализа; корректировки; социальной превенции; правоохраны [14. с. 93].
Итак, применяя системный подход, мы выявили сущность и социально-экономическое содержание государственного финансового контроля, рассмотрели цели и задачи, основные функции государственного финансового контроля.
Системный подход имеет два взаимодополняющих аспекта: гносеологический (познавательный) и конструктивный. Последний используется при проектировании и организации систем. В правовом государстве процесс создания общественно значимой системы осуществляется посредствам правотворчества. Именно в области правотворческой деятельности, на наш
взгляд, находится ключ к решению многих проблем создания системы государственного финансового контроля.
Практически любое государство (федеративное - в особенности) на этапе своего возникновения стоит перед необходимостью правового регулирования государственного финансового контроля.
Правообеспечение финансовой и, в частности, бюджетной деятельности государства охватывает широкий круг вопросов. Особенно важным аспектом этого процесса, обеспечивающего законность и обратную связь в финансовой деятельности государственных органов, является государственный финансовый контроль, выполняющий превентивную функцию, не только дающий гарантию принятия правильных решений в сфере управления финансами, но и служащий одним из условий и основой корректировки тактики и стратегии финансовой деятельности государственных органов. В целом, в системе управления контрольные функции государства всегда были в числе наиболее важных, во многом определяющих задачи реализации государственной внутренней и внешней политики. Поэтому эффективный и действенный государственный контроль является необходимым условием сильной власти, сильнейшим фактором результативности государственного механизма.
Не случайно проблема правового регулирования организации и деятельности органов государственного финансового контроля в настоящее время стоит весьма остро. Контрольная деятельность в России еще недостаточно организованна и эффективна. Законодательная база финансового контроля находится в стадии формирования. В настоящий момент она представляет собой во многом противоречивый набор разноуровневых пра-воустановлений, не складывающихся в единую, более или менее организованную систему. Официальная концепция осуществления государственного финансового контроля в России до сих пор не сформулирована. Формы и методы осуществления государственного финансового контроля пока не получили четкого легального определения.
Как отмечалось выше, к сожалению, на сегодняшний день и в науке не существует единого понятия «государственный финансовый контроль». В научной литературе можно найти десятки определений, но единства в трактовке финансового контроля нет.
Если нет даже в понятиях единства и согласия, то к чему это приводит на практике, догадаться не трудно. Контроль - в том числе финансовый -прямо и опосредованно влияет на экономику, социальную сферу, безопасность государства, а в конечном счете - на то, каким образом, какими темпами и какой ценой мы сумеем, как записано в преамбуле Конституции Российской Федерации, обеспечить благополучие и процветание России.
Не секрет, что снятия коллизий в законодательном обеспечении финансового контроля и восполнения дефицитных норм можно добиться, лишь приняв специальный федеральный закон «О государственном финансовом контроле», что пытаются решить как в науке финансового права, так и на законодательном уровне уже на протяжении многих лет. Более того, законодатель осознавал необходимость принятия данного закона. Так, Президент РФ в пункте 5 Указа «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» [1] в свое время дал поручение Правительству РФ разработать проект федерального закона о финансовом контроле. Однако, впоследствии (Указом Президента РФ «О признании утратившим силу пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» [2]) данный пункт Указа был признан утратившим силу, и поручение осталось невыполненным.
При этом, по мнению Т. В. Конюховой, целью законопроекта должно было явиться устранение правовой неопределенности правового регулирования и совершенствование норм в области финансового контроля [9. с. 16].
Необходимость модернизации государственного финансового контроля сегодня строго ощущается в системе социального управления; неоднократно предпринимаются попытки упорядочить деятельность всех контролирующих и надзорных органов, призванных беречь и охранять государственные финансы - таковых на сегодняшний день только на федеральном уровне насчитывается более полусотни, многие из них имеют структурные подразделения в субъектах Российской Федерации. А между тем в экономически развитых государствах подобные органы, будучи вполне самостоятельными, тесно сотрудничают между собой и координируют свою работу в общественных интересах. Законодательство четко регламентирует их деятельность. Именно с этой целью Президент Российской Федерации 25 июля 1996 года издал Указ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», в котором дал поручение Правительству Российской Федерации в месячный срок подготовить и представить в Государственную Думу проект Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации», а также предложения по изменениям и дополнениям в действующее законодательство, предусматривающие персональную ответственность руководителей за финансовые нарушения.
Значимость этой инициативы могла стать исключительно большой, если бы она оказалась воплощенной в жизнь. Документ недвусмысленно указывал на то, что в стране есть государственный финансовый контроль, а все его разрозненные элементы должны быть сведены в единую систему. Единой
и действенной системы госфинконтроля как не было, так и нет, а число нарушений и злоупотреблений в финансовой сфере продолжает расти лавинообразным потоком. Так, за десять лет только по результатам контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации было возбуждено более 700 уголовных дел, направлено 5300 представлений и предписаний в органы государственной власти, предприятиям и организациям; выявленный при этом ущерб, нанесенный федеральному бюджету, составил в эквивалентном измерении более 900 миллиардов рублей [15. с. 243-244].
Не более утешительными выглядят показатели работы и других контрольных ведомств. К примеру, Контрольное управление Президента Российской Федерации отмечает, что сохраняется тенденция замедления темпов роста инвестиций в основной капитал, не выполнены целевые показатели по снижению инфляции, замедляется рост промышленного производства, сдерживается реализация поручений Главы государства по вопросам развития информационно-коммуникационных технологий [11. с. 3].
В ноябре 2000 года Президент Российской Федерации дал новый импульс решению проблемы создания в стране целостной системы государственного финансового контроля, поручив Правительству Российской Федерации и Банку России разработать Единую концепцию государственного финансового контроля, на основе которой предполагалось в дальнейшем принять соответствующий закон.
Само понятие «единая концепция» может вызвать недоумение, однако, на наш взгляд, оно не относится к самой системе госфинконтроля. Система, если она действительно система, должна быть единой и воплощать единство целей, задач, способов достижения результатов собственной деятельности. Дело, однако, в том, что в стране и по сей день не сложилось единства подходов к системе государственного финансового контроля - отсюда и поручение создать единую концепцию.
Концепция (от лат. сопсерйо - понимание, система) - есть способ понимания и трактовки какого-либо предмета или процесса, руководящая идея для их системного освещения. Данное понятие уже заключает в себе единство целей и задач, единство подходов к конструированию действительности. Концепция, по замыслу, должна была стать согласованным и научно-обоснованным генеральным планом строительства системы государственного финансового контроля. Поэтому, вполне понятно, к проекту концепции было приковано пристальное внимание всех, кто заинтересованно относится к вопросам управления государственными финансами, велики были ожидания от разрабатываемого проекта. Многократное рассмотрение концептуальных подходов к формированию единой системы государственного финансового контроля в среде научной общественности и представителей
различных государственного органов (Концепция обсуждалась в Совете Федерации, Государственной Думе, Совете безопасности, Счетной палате, Министерстве финансов и других министерствах и ведомствах Российской Федерации) [8; 12] показало, что все многообразие точек зрения, по сути дела, можно свести к двум вариантам.
Первый вариант (проект Министерства финансов Российской Федерации) предполагает создание единой системы государственного финансового контроля посредством совершенствования существующей нормативной правовой базы. В частности, вполне обоснованно предполагалось четко разграничить полномочия органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов по предупреждению, выявлению и пресечению финансовых правонарушений; усилить ответственность за нарушения бюджетного законодательства; отработать и утвердить механизм возмещения средств, в использовании которых допущены финансовые правонарушения; разработать единые методики и стандарты проведения контрольных мероприятий, единые критерии обобщения и оценки деятельности органов государственного финансового контроля. В полном соответствии с опытом стран с рыночной экономикой предлагалось ограничить полномочия государственного финансового контроля в области частного сектора экономики, а также многое другое, что вполне согласуется и с опытом, и с потребностями практики управления государственными финансами. Общий лейтмотив концепции: необходимо укреплять финансовую дисциплину в государстве, добиваться эффективного использования государственных финансов и материальных ресурсов, что является обязательным условием нормальной хозяйственной деятельности, осуществления государственных социально-экономических программ и обеспечения экономической безопасности страны. Все без исключения органы государственного финансового контроля должны действовать согласованно, без любых проявлений конкуренции, ибо, как справедливо заметил один из авторов концепции, государственный финансовый контроль - это не та сфера, где конкуренция существует во благо [5. с. 14].
С этим выводом нельзя не согласиться и он вполне коррелируется с точкой зрения Счетной палаты Российской Федерации, представившей для обсуждения второй вариант Концепции системы государственного финансового контроля. Оппоненты поспешили назвать его альтернативным, призывающим к «революционной перестройке системы государственного финансового контроля», что, по их мнению, недопустимо. А между тем, вся «революционность» и «альтернативность» проекта Счетной палаты заключалась лишь в одном пункте, а именно: внешними органами государственного финансового контроля - как это принято в демократических правовых государствах и зафиксировано в международных правовых документах, в частно-
сти, в Лимской декларации [10], — являются Счетная палата Российской Федерации и органы финансового контроля, создаваемые органами законодательной (представительной) власти субъектов Федерации. Счетная палата Российской Федерации - единственный орган государственного финансового контроля, образование которого предусмотрено Конституцией России, — является по своему статусу высшим органом финансового контроля и призван координировать деятельность всех контрольных ведомств и организаций в финансово-бюджетной области.
Авторы первого варианта концепции даже не упоминают внешний контроль за управлением общественными средствами в субъектах Российской Федерации и считают, что Счетная палата никаким образом не может быть высшим органом финансового контроля, поскольку тем самым нарушается принцип разделения властей. Кому же отводится эта роль? Органу госфин-контроля, находящемуся в системе исполнительной власти.
Что можно возразить по этому поводу и добавить к уже сказанному. Во-первых, Счетная палата Российской Федерации, хоть и формируется парламентом страны, не относится ни к одной из ветвей власти - ее особый статус определен Конституцией Российской Федерации, свою деятельность она организует на основе законодательных полномочий и никоим образом не нарушает целостность бюджетной системы Российской Федерации. Целостность, напомним, является важнейшим принципом системного подхода.
Во-вторых, функциональность, лежащая в основе системного подхода, в границах финансового контроля должна учитывать движение финансовых ресурсов государства в процессе распределения, перераспределения и использования стоимости валового внутреннего продукта и с этой целью служить основой разграничения полномочий органов внутреннего и внешнего финансового контроля. Противоречия между этими органами должны быть разрешены законодательным путем, не нарушая при этом конституционные принципы.
В-третьих, единая система государственного финансового контроля должна создаваться не через усиление одной составляющей части системы и ослабление других, а через укрепление всех составных частей, образующих структуру ГФК, четкую координацию их деятельности, исключающую дублирование функций, наличие территорий и объектов, свободных от финансового контроля. Нужно укреплять органы внешнего контроля, последовательно совершенствовать нормативную базу их деятельности, но при этом не ослаблять внимания и к внутреннему контролю. Механизм деятельности внутреннего контроля, как подсказывает опыт последнего десятилетия, необходимо четко определить в Бюджетном кодексе РФ и других нор-мативно-правовых актах.
Дискуссия по проблемам финансового контроля, к сожалению, не завершилась принятием общеприемлемой концепции единой системы финансового контроля. И все же концепция, при всей ее важности, - не самоцель. Важнее иное - не отрываться от реального бытия. В политической истории не раз активизировалось такое направление в решении общих проблем, как концептуализм. В отличие от реализма, концептуализм отрицает какую бы то ни было реальность общего и считает, что оно (общее) может находиться только в уме познающего субъекта. К сожалению, нечто подобное приходится наблюдать сегодня и при конструировании системы государственного финансового контроля.
Вполне очевидно, что при организации финансового контроля в масштабах государства необходимо исходить из бюджетного устройства Российской Федерации: трем уровням единой бюджетной системы страны должны соответствовать три уровня контроля за финансами: федеральный, организуемый в субъектах Федерации, и муниципальный финансовый контроль [15. с. 246].
На наш взгляд, поскольку речь идет о системном подходе к организации финансового контроля, постольку необходимо ставить вопрос шире - о системе государственного и муниципального финансового контроля.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2009-2011 годы подчеркивается, что переход к новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы сдерживается устаревшими законодательными нормами, регламентирующими осуществление государственного и муниципального финансового контроля, ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Назрела необходимость включения в Бюджетный кодекс РФ современных норм в части, касающейся государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
В заключении отметим, что эффективный внешний финансовый контроль управления государственными средствами, под которым будем понимать государственный финансовый контроль, осуществляемый создаваемыми законодательными (представительными) в соответствии со статьей 265 Бюджетного кодекса РФ контрольными органами (Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные (счетные) палаты субъектов РФ ит. п.), является важнейшим фактором укрепления доверия общества к государственной власти, это средство консолидации власти и общества в достижении единой цели обеспечения благосостояния граждан и стабильности государственной власти. Очевидно, что такой контроль только тогда будет пользоваться доверием граждан, когда он будет объективным и независи-
мым от тех органов исполнительной власти, которые распоряжаются государственными средствами.
Литература
1. Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 (с изм. от 18 июля 2001 г.) «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №31. Ст. 3696; 2001. № 30. Ст. 3156.
2. Указ Президента РФ от 18 июля 2001 г. «О признании утратившим силу пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 30. Ст. 3156.
3. Агапцов С. А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. М., 2004.
4. Аллахвердян Д. А. Финансы и социалистическое воспроизводство. - М., 1971.
5. Ахполов А. А. Единая концепция государственного финансового контроля: актуальные проблемы формирования. - В кн.: Концепция государственного финансового контроля: Материалы научно-практической конференции. - М, 2002.
6. Вознесенский Э. А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973.
7. Грачева Е. Ю., Толстопятенко Г. П., Рыжкова Е. А. Финансовый контроль: Учебное пособие. М., 2004.
8. Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции 9 апреля 2002 года. - М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2002.
9. Конюхова Т. В. К вопросу о концепции проекта Федерального закона «О финансовом контроле» //Журнал российского права. 2006. № 6.
10. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг, 1991. -№ 1.
11. Президентский контроль // Издание Президента Российской Федерации, 2006, № 5.
12. Протокол заседания Межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации по безопасности в сфере экономики от 24 декабря 2002 года. - М., 2002, № 5.
13. Родионова В. М., Шлейников В. И. Финансовый контроль. Учебник,- М. ИД ФКБ -ПРЕСС, 2002.
14. Степашин С. В., Столяров Н. С., Шохин С. О., Жуков В. А. Государственный финансовый контроль: учебник для ВУЗов. - СПб.: Питер, 2004.
15. Столяров Н. С. «Системный подход к организации государственного финансового контроля: проблемы и перспективы». 350 лет государственному финансовому контролю в России / Сборник материалов. Под редакцией доктора юридических наук, профессора С. М. Шахрая./М.:, 2006.
16. Хорина Л. Я. Правовое обеспечение контроля исполнения федерального бюджета Российской Федерации. - М.: Изд-во МГУ, 2004.
17. Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. М., 1970.
