CC BY
68
отправлении правосудия по уголовным делам, судьи как государственные служащие имеют подчиненность. Так, председатель суда разрешает служебные вопросы по распределению дел, обеспечению жильем судей, проводит различные планерки и прочее, председатель суда находится в административном подчинении председателя вышестоящего суда и др.
Таким образом, практика высших судебных ин -станций становится обязательной для судей еще и как локальный акт - указание, приказ, распоря -жение вышестоящего должностного лица. На данный момент отечественная наука не может дать однозначного ответа о признании или непризнании судебной практики высших инстанций по уголовным делам в качестве прецедента. Но, по нашему мнению, стоит согласиться с позицией И. Калини -ной в том, что упоминание в ст. 73 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» так называемых правовых позиций, выраженных в ранее принятых решениях суда, по сути дела, устанавливает прецедент в качестве источника конституционного права17.
На основании изложенного следует прийти к выводу, что правовой прецедент по уголовным делам начинает получать свое официальное закреп -ление через деятельность высших судебных инстанций. Со временем данная тенденция может получить развитие. Будет ли это полезно для нашего уголовного права или нет, ответ на этот вопрос даст время.
УДК 336.2
1 Цит. по: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 378.
2 Цит по: Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества. Ч. 1. Ярославль, 1995. С. 29.
3 Цит. по: Там же.
4 См.: Карташов В.Н. Юридическая деятельность в социалистическом обществе. Ярославль, 1987. С. 6.
5 Цит. по: Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. М., 2003. С. 643.
6 Цит. по: Там же.
7 Цит. по: Тер-Акопов А.А. Ответственность за нарушение специальных правил поведения. М., 1995. С. 42.
8 См. подр.: Теория государства и права. С. 146.
9 Цит. по: Алексеев С.С. Право - институционное социальное образование // Вопросы теории государства и права. Саратов, 1983. С. 9 - 10.
10 Цит по: Матузов Н.И. Личность, политика, право // Теория политики: общие вопросы. Саратов. 1994. С. 18.
11 Цит. по: Калинина И. Магическая подкова российского прецедента // Бизнес-адвокат. 1999. № 22.
12 Цит. по: Теория государства и права. С. 378.
13 Цит. по: Там же.
14 См.: Кузьмин И.А. Юридическая аккультурация в системе социального управления // Дис. ... канд. соц. наук. М., 2002. С. 92 - 94.
15 См.: Российская социологическая энциклопедия / Под общ. ред. ак. РАН ГВ. Осипова. М., 1998. С. 62.
16 См., например: Практикум по уголовному праву / Под ред. проф. Л.Л. Кругликова. М., 1997.
17 См.: Калинина И. Указ. соч.
Е.В. Покачалова,
кандидат юридических наук, доцент, завкафедрой финансового, банковского и таможенного права, СГАП
ВЕСТНИК. 2005. № 11
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ПРИНАДЛЕЖНОСТИ
Проблема определения институциональной принадлежности такого экономико-правового явления, как государственный долг, представляет собой и теоретический, и практический интерес. Теоретическая составляющая этой проблемы стала особо актуальной в постсоветский период, когда инструменты государственной долговой политики государства (прежде всего, государственные и муниципальные займы) встали в один ряд с такими инструментами государственного регулирования рыночных отношений, как налоги. В связи с этим ученые экономисты и представители науки финансового и гражданского права достаточно активно стали исследовать вопросы, так или иначе связанные с проблемой государственного долга и государственного кредита1.
Проблемы дефолта 1998 г., когда Российское государство фактически оказалось в состоянии банкрота и в одностороннем порядке изменило условия государственных долговых обязательств перед
своими кредиторами, мгновенно актуализировали практическую (а точнее, правоприменительную) составляющую обозначенной проблемы. Суды оказались, говоря образным языком, буквально в тисках не разрешенной учеными теоретической проблемы о правовой природе института государственного долга (кредита). Казалось бы, стоит найти правоприменителю однозначный ответ - о соотношении публичных и частных начал в регулировании рассматриваемой категории - и никаких затруднений в принятии судебных решений по искам кредиторов не было бы. Однако проблема осложнялась не только тем, что ни в теории финансового, ни в теории гражданского права подобных изысканий на должном монографическом уровне еще не было проведено, но и тем, что названный институт на законодательном уровне регулировался одновременно нормами двух важнейших кодифицированных актов - Бюджетным и Гражданским кодексами Российской Федерации. Указанное обстоятельство, в свою очередь, явилось еще одним основанием для актуализации проблемы относительно правовой природы и институциональной принадлежности названной правовой категории.
Такие проблемы обусловливают необходимость четкого ответа в вопросе о соотношении публичного и частного начал в правовой категории государственного долга и государственного кредита.
Как известно, только англосаксонской правовой системе и традиционному мусульманскому праву неизвестна категория публичного права, призванного обеспечивать государственные интересы и регулировать особые публичные отношения2. Однако еще в Дигестах Ульпианом было записано: «Publicum jus est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singuforum untitatem»3. Таким образом, римские юристы четко подразделяли право на частное и публичное, считая, что «публичное право - это то, которое относится к пользе Римского государства, частное - к пользе отдельных лиц».
Русские ученые-цивилисты также занимались исследованием проблем соотношения частного и публичного права. Причем ими (взамен вышеизложенного понимания частного и публичного права, где первое - это право, которое в первую очередь имеет интересы «индивида как такового», а второе (т.е. публичное) - интересы «государства как целого») было предложено собственное (и, следует отметить, резко противоположное) понимание обозначенных категорий. Так, И.А. Покровский еще в начале Х1Х в. отмечал, что различия здесь заключаются в «приемах правового регулирования», а не в различиях «интересов или отношений»4. Однако, несмотря на имеющиеся в науке различные критерии разграничения частного и публичного права, практически все юристы соглашаются с тем, что ни в теории, ни на практике не может быть резкой де-
маркации между публичным и частным правом. Переплетение публично-правовых и частноправовых начал характерно и для современного российского финансового (прежде всего, таких его основных отраслей, как налоговое и бюджетное право), а также российского гражданского права.
Для такого межотраслевого института законодательства, как государственный кредит, и финансово-правового института, как государственный долг5, особенно характерно взаимодействие публичного финансового права и частного гражданского права. Между тем, не отрицая возможности присутствия в публичном институте элементов частноправового регулирования (и наоборот), необходимо отметить важность разграничения публично-правовых и частноправовых отношений в каждом конкретном случае. Четкая позиция по данному вопросу особенно важна для деятельности судов, которым при рассмотрении дел необходимо прояснить вопрос о том, с какими отношениями имеет суд дело: финансовыми или гражданскими? И какие следует применять нормы: нормы финансового (бюджетного) или гражданского права? И в каких границах ? Таким образом, обозначенные нами проблемы о правовой природе института государственного кредита и долга, носящие на первый взгляд сугубо теоретический характер, имеют большое значение для правоприменительной деятельности. Ведь именно от правильности ответов на поставленные вопросы зависит не только соблюдение прав и законных интересов отдельных кредиторов государства, но и в целом такой важный показатель, как качество российского правосудия.
Первоисточником, подтверждающим публично-правовую и финансовую природу категории государственного долга, являются нормы Конституции РФ, которые получают свое дальнейшее развитие и детализацию в специальном (отраслевом) финансовом законодательстве. Однако данное положение нуждается в концептуальном закреплении. К основным элементам концепции финансово-правовой природы государственного долга следует, на наш взгляд, отнести следующие:
1) вхождение (включение) государственного долга в финансовую систему государства (институциональную принадлежность к звену государственного кредита);
2) возникновение государственного долга и государственных долговых отношений из финансово-правовых отношений, связанных с функционированием государственного кредита;
3) отнесение организации и функционирования государственного долга к сфере финансовой деятельности государства;
4) отнесение государственных долговых отношений к разновидности имущественных (денежных) отношений;
5) обязательное участие государства (в лице уполномоченных органов) в качестве обязательного субъекта государственно-долговых отношений;
6) основной метод регулирования государственных долговых отношений - императивный (государ -ственно-властных велений);
7) установление всех условий размещения и содержания (состава) государственных долговых обязательств заемщиком (при исключении любой инициативы кредитора по согласованию условий указанных долговых обязательств);
8) осуществление государством посредством государственных долговых отношений функции по бюджетному и денежно-кредитному регулированию, относящемуся к его исключительным полномочиям по реализации государственного суверенитета;
9) осуществление деятельности в сфере госу -дарственного долга (и, прежде всего, по его организации, управлению, контролю) высшими органами государственной исполнительной власти, а также специально уполномоченными финансовыми органами (Правительством РФ, Минфином РФ, соответствующими органами субъектов Федерации6);
10) привлечение денежных средств, составляющих государственный долг, выступающих дополнительными (специальными) финансовыми ресурсами для погашения бюджетного дефицита, т.е. поступающих в централизованный бюджетный фонд;
11) использование финансовых ресурсов госу -дарственного бюджета, сформированных (наряду с налогами) за счет новых займов и кредитов, в качестве источников погашения государственных долгов;
12) использование органами государственной власти денежных средств, формирующих государ -ственный долг, на публичные, общезначимые и общеполезные цели без закрепления, как правило, конкретного целевого характера отдельных займов и кредитов;
13) централизация средств, идущих на погашение государственного долга в государственных фондах (бюджетном, резервном, стабилизационном);
14) гарантирование государственных долгов всем имуществом, находящимся в собственности государства и составляющим государственную казну;
15) невозможность непогашения государствен -ных долгов и неисполнения государственных долговых обязательств (на них не распространяются форс-мажорные и прочие обстоятельства, кроме того, государство как должник обладает исключительным правом эмиссии денег).
В своей совокупности приведенные признаки составляют сущностные черты государственных долговых обязательств, позволяют отличить их от возникающих в этой сфере гражданских правоотношений и свидетельствуют о финансово-правовой природе категории государственного долга.
Отметим,что все перечисленные особенности характерны исключительно для финансовых правоотношений. Ведь в отличие от гражданских указанные отношения возникают по поводу образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов, направлены на реализацию публичных целей (осуществление государственных задач и функций), регулируются в основном императивным методом, и наконец обязательным субъектом финансовых правоотношений являются государство либо уполномоченный им орган.
К сожалению, следует признать, что правовое определение госдолга, закрепленное новым российским бюджетным законодательством, достаточ -но некорректно7, так как не отражает финансово-правовую природу самой категории государственного долга. В Бюджетном кодексе РФ (далее - БК РФ) регулированию государственного и муниципального долга посвящена отдельная гл. 14. В ст. 97 закреплено правовое понятие федерального долга, а в ст. 99 - правовое понятие регионального долга.
Так, государственным долгом РФ, указано в ст. 97 БК РФ, являются долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставлен-нымРФ. Таким образом, если подойти к содержанию указанной статьи с позиции лексического толкования, можно констатировать, что финансово-правовая категория государственного долга определена посредством применения гражданско-правового инструментария, коим является «обязательство». Кроме того, на первый взгляд в ней закрепляется не понятие, а содержание (структура) государственного долга, так как идет простое перечисление разл ичных долговых обязател ьс тв РФ, в которых Федерация либо сама является должником, либо выступает гарантом по обязательствам третьих лиц с указанием (уточнением) другой стороны - кредитора8. Однако анализ аналогичной нормы о государственном долге субъекта РФ все же позволяет сделать вывод о намерении законодателя закрепить в указанных нормах именно правовые понятия, а не структуры (состав) федерального и регионального долга. Ведь в п. 1 ст. 99 БК РФ говорится: «Государственный долг субъекта РФ - совокупность долговых обязательств субъекта РФ». Согласно правилам русского языка тире в данном случае заменяет пропущенное слово «есть». Следовательно, есть все основания полагать о наличии намерения законодателя и в ст. 97 БК РФ закрепить не состав государственного федерального долга, а именно его правовое определение.
Продолжая анализ определения государственного долга, закрепленного в БК РФ, отметим, что в Словаре русского языка слово «долг» трактуется как «то, что взято взаймы (преимущественно деньги)»9. Определение государственного долга, закрепленное в БК РФ, выдержано в аналогичном стиле. Законодатель определяет государственный долг как то (т.е. те возможные варианты), что (долговые обязательства) и у кого (перечень кредиторов) взято государством (в лице Федерации) взаймы. Однако этого недостаточно для констатации юридической точности определения. В частности, это, на наш взгляд, не может быть достижимо, если в правовой дефиниции допускается несоответствие между природой определяемого и определяющего. Кроме того, при разработке любых финансово-правовых категорий, в том числе финансово-правовой категории государственного долга, важно учитывать, что в их основе лежат категории экономические10.
Законодателем не учтено, что в экономическом аспекте государственный долг представляет собой всю сумму непогашенных обязательств государства, включая невыплаченные проценты11.
Для финансово-правового определения государственного долга важно также указание целей (направлений) использования полученных средств, так как государственные долговые обязательства опосредованы конкретными целями, закрытый перечень которых закреплен в законодательстве. Так, в соответствии со ст. 103, 104 БК РФ государственные внутренние и внешние заимствования используются либо для покрытия дефицита федерального бюджета, либо для погашения государственных долговых обязательств РФ (финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение государственных долговых обязательств).
С учетом выявленных качественных характеристик12 отношений в сфере государственного долга, регулируемых нормами бюджетного права, можно предложить следующее определение финансово-правовой категории государственного долга РФ: государственный долг РФ - это установленная либо санкционированная государством совокупность всех видов задолженностей в установленных бюджетным законодательством формах перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, возникшая в ходе его кредитной деятельности, осуществляемой в качестве заемщика или гаранта в целях13 достижения сбалансированности бюджета, при полном и безусловном её обеспечении всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Аналогичное определение можно дать и государственному долгу субъекта РФ.
Важно обратить внимание на особую, специфическую черту государственных долговых отношений,
связанную с фактом и сроком их возникновения, которая коренным образом отличает их от гражданско-правовых кредитно-долговых отношений. Так, под государственным долгом принято понимать сумму непогашенных долговых обязательств независимо от срока их погашения, включая предусмотренные условиями их выпуска выплату процентов и т.п. Это отличает государственные долговые отношения не только от гражданско-правовых отношений, но и от иных финансово-правовых, например налоговых. Так, в отличие от недоимки, образование (появление) которой обусловлено именно несвоевременностью уплаты налоговых (иных обязательных) платежей в бюджетные и внебюджетные фонды, появление (точнее, констатация наличия) государственного долга абсолютно не связано с проблемой соблюдения сроков погашения го -сударственных долговых обязатель ств.
Государственный долг как явление финансово-правовое обусловлено реализацией финансовой и бюджетной, а также финансово-правовой и бюджет-но-правовой политики государства. Причем следует иметь в виду, что явление это никак не связано с какими бы то ни было просчетами или тем более негативными результатами этой политики. Государственный долг как финансово-правовой феномен не зависит от своевременности исполнения обязательств по госценным бумагам либо другим формам долговых обязательств, так как он возникает (существует) с момента размещения (реализации) этих ценных бумаг (других долговых обязательств), потому что, как только физическое или юридическое лицо приобретает в собственность госценную бумагу (либо заключает госдолговое обязательство в иной форме), можно говорить о возникновении госдолга (в соответствующем размере). Поэтому государственный долг как финансово-правовая категория существует (в отличие от деликтных гражданско-правовых отношений) всегда, если только государство использует государственные займы наряду с такими финансовыми инструментами регулирования рыночной экономики, как налоги. И существование финансово-правовой категории государственного долга никак (в отличие от гражданско-правовых отношений в указанной сфере) не взаимосвязано с фактом несвоевременного либо неполного погашения государством взятых на себя обязательств. Однако использование гражданско-правовых механизмов, в том числе структурирование государственных долговых отношений с использованием «конструкций» обязательства, свидетельствует, на наш взгляд, не только о заимствовании законодателем при разработке некоторых норм Бюджетного и Налогового кодексов РФ наиболее традиционных и апробированных гражданско-правовых «конструкций», но и об унификации последних в различных отраслях права. Таким образом, то обстоятельство, что государственные долги как долги, основанные на дого-
воре, заключены на условиях добровольности, сроч -ности, возвратности и возмездности, не является подтверждением их гражданско-правовой природы, а является лишь свидетельством использования для их правового регулирования отдельных норм и ин -ститутов гражданского права. В целом же наличие у нас такого класса, как долги, основанные на догово -ре (в отличие от класса вынужденных долгов), свидетельствует, как отмечал еще в 1866 г профессор К. Г. Рау, о «действительном пользовании государ -ственным кредитом» 14. Ведь именно государственному кредиту как финансово-правовому институту имманентны такие принципы организации, как добровольность, срочность, возвратность и возмезд-ность. И именно эти принципы находят свое отра -жение в экономико-правовом результате государственно-кредитных отношений, коим и является го -сударственный долг как финансово-правовая кате -гория.
Следует иметь в виду, что государственный долг основан не просто на долговых обязательствах -он основан прежде всего на государственных обя -зательствах. Договорные же отношения в данном случае коррелируют лишь тем элементам компетен-ции15 федеральных и субфедеральных органов, которые допускают партнерские отношения. В це -лом же государственный долг по своей правовой природе является публичным финансово-правовым явлением, выражающим властные действия госу -дарства, как правило, в лице правительства, сфере финансовых, прежде всего бюджетных, отноше -ний. Основанием возникновения государственного долга являются правовые акты. Поэтому финансовая деятельность в сфере государственного долга, т.е. государственная долговая деятельность, осуществляется в силу предписаний закона и подзаконных актов, причем по усмотрению субъекта, на которого возложено право выбора момента для применения тех или иных вариантов действий по выпуску, размещению, погашению госценных бумаг и долговых обязательств либо по осуществлению других мероприятий по управлению государствен -ным долгом.
1 См., например: Данилов Ю.А. Рынки государственного долга: Мировые тенденции и российская практика. М., 2002; Вавилов А. Государственный долг: уроки кризиса, принципы управления. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003.
2 См.: Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.
3 Цит. по: Дигесты.
4 Цит. по: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 37.
5 Подробнее о месте и роли государственного кредита и государственного долга в системе финансового пра-
ва и системе финансового законодательства см.: Пока-чалова Е.В. Доктрина финансового права и новое финансовое законодательство об институтах государственного кредита и государственного долга // Правоведение. 2002. № 5. С. 50 - 57.
6 См., например: Положение о Комитете государственных заимствований г Москвы. Прил. 1 к пост. Правительства г. Москвы от 1 апреля 2003 г № 217-ПП // Вестник мэра и правительства г Москвы. 2003. № 22.
7 Определения, как известно, должны подчиняться определенным правилам, в том числе правилу соразмерности определяемого и определяющего, запрета порочного круга и т.п. В данном случае речь идет о несоответствии финансово-правовой природы определяемого явления (государственного долга, имеющего место в сфере публичных финансов) и установления в качестве определяющего - состава его (явления) логической структуры в виде совокупности различных видов обязательств, что является характерным, как правило, для гражданских (частных), а не финансовых (публичных) правоотношений.
8 В качестве кредитора в соответствии со ст. 97 БК РФ могут выступать: 1) физические лица; 2) юридические лица; 3) иностранные государства; 4) международные организации; 5) иные субъекты международного права.
9 Цит. по: Словарь русского языка / Под ред. С.И. Ожегова. М., 1964. С. 167.
10 О двойственной природе финансово-правовых категорий (а следовательно, и их определений) писали еще русские дореволюционные ученые-финансоведы. См., например: Лебедев В.А. Финансовое право. Лекции. СПб., 1882. С. 87. Об этом много раз указывалось и в современной литературе по финансовому праву.
11 Ю.А. Данилов дает более широкое определение государственному долгу, указывая важнейшие его составляющие. Государственный долг по его мнению, -это общая сумма задолженности «государственной власти разного уровня перед другими секторами народного хозяйства. В общую сумму государственного долга включается сумма задолженности одного государственного органа перед другим», а также долг, который «может возникнуть в будущем вследствие наличия обязательств государственной власти по гарантированию обязательств третьих лиц» // Данилов Ю.А. Указ. соч. С. 21.
12 К ним относятся прежде всего объект, стороны, цели (направленность), гарантии рассматриваемых отношений.
13 В точном соответствии с БК РФ цели государственной кредитной деятельности определены как финансирование расходов на погашение ранее заключенных обязательств либо покрытие дефицита бюджета.
14 Цит. по: Рау К.Г. Основные начала финансовой науки / Под ред. А. Корсака. Т. 1. СПб., 1866. С. 264.
15 Подробнее о компетенции см.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 61 и др.
