CC BY
58
ДИСКУССИОННАЯ СТАТЬЯ I DISCUSSION PAPER
УДК 658.716:65.02:69.009:346.34
DOI: 10.2222711997-0935.2022.3.377-385
Государственные закупки в строительстве — критический обзор
Александр Сергеевич Павлов1'2
1 Национальный исследовательский Московский государственный строительный университет
(НИУ МГСУ); г. Москва, Россия; 2 Всероссийский научно-исследовательский институт по эксплуатации атомных электростанций
(ВНИИАЭС); г. Москва, Россия
АННОТАЦИЯ
Введение. В первой статье цикла приведены основные результаты анализа нормативно-правовых документов по организации тендеров на строительные и проектные работы в ведущих зарубежных странах. Установлено, что за рубежом с успехом применяются методы, малоизвестные в России, не включенные в отечественную практику договорных отношений. Некоторые принятые у нас установки выглядят странными для зарубежного участника торгов. Счетной палатой РФ отмечена нестабильность конкурсного законодательства.
Материалы и методы. Рассмотрена статистика инвестиций и объемов закупок в России. Изучены ключевые принципы и методы организации закупочной деятельности государственных и муниципальных заказчиков, правила договорных взаимоотношений между организациями при строительном подряде. Проведено сравнение с зарубежным законодательством в области торгов по строительству, проанализированы формулировки законодательства в указанной области.
Результаты. Выявлено, что в отличие от зарубежной практики не предусматривается развернутая подготовка к про- < И ектированию и строительству, не выделяются средства на разработку технико-экономического обоснования. Чрез- ( с мерное внимание уделено электронному документообороту, особенности строительного производства недостаточ- з Н но выделяются. Не применяются такие зарекомендовавшие себя за рубежом формы, как конкурентные переговоры, З к зато допускаются аукционы, которые не учитывают никакие параметры, кроме цены. Цену контракта пытаются уста- 3 _ новить заранее, без учета возможностей подрядчика, и потом не менять, даже если цена занижена. Часто на конкурс О Г не выходит ни один подрядчик, что приводит к срыву инвестиционных программ. В законодательстве о закупках ^ У практически не рассматривается фаза исполнения контракта. • ^
Выводы. Целесообразно разработать и принять отдельный федеральный закон о закупках в области капитального О со строительства. Следует учесть имеющийся зарубежный опыт, возможности подрядных организаций на строитель- ^ N стве гражданских и промышленных зданий. Для сдерживания цен необходимо ограничить косвенные расходы и рен- У табельность заводов по изготовлению инвестиционного оборудования и заводов строительных материалов, как это о §
Автор, ответственный за переписку: Александр Сергеевич Павлов, PavlovAS@mgsu.ru.
7
сделано для строительных организации.
n °
1 3
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: государственные закупки, строительные работы, монтажные работы, тендер, конкурс, торги, 0 5 конкуренция "
C i о n
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ: Павлов А.С. Государственные закупки в строительстве — критическии обзор // Вестник МГСУ. s ^ 2022. Т. 17. Вып. 3. С. 377-385. DOI: 10.22227/1997-0935.2022.3.377-385 U S
СО
z 2
СО О
Public procurement in construction: a critical
о
О О
О О
Alexander S. Pavlov1'2 u
1 Moscow State University of Civil Engineering (National Research University) (MGSU); • )
Moscow, Russian Federation; < Т
2 All-Russian Research Institute for Nuclear Power Plants Operation (VNIIAES); Moscow, Russian Federation ¡ О
e1
ABSTRACT 1 Ф
Introduction. The first article of the series addresses the main findings of the analysis of regulatory documents governing . И
public procurement in construction in some foreign countries. Methods, that are little known in Russia and not typical for the s □
domestic practice of contractual relations, are successfully used abroad. On the contrary, some of the rules look strange r с
to a foreign bidder. The Auditing Chamber of the Russian Federation emphasizes the instability of competition legislation. ф ф
Materials and methods. The authors address the Russian investment and procurement statistics and study basic principles w W
and methods of public procurement. Basic rules governing relations between customers and contractors are analyzed. The M M Russian bidding legislation is compared with foreign bidding legislation systems, which are analyzed in the article.
Results. The author have found that no thorough preparations for design and construction works are made. Little financial м M resources are invested into feasibility studies. Electronic document management is overemphasized, and features of the
© А.С. Павлов, 2022 377
Распространяется на основании Creative Commons Attribution Non-Commercial (CC BY-NC)
construction process are not sufficiently addressed. Competitive negotiations are not used abroad, although auctions, that do not take into account any parameters other than the price, are applied. The contact price is set in advance, without taking into account the contractor's capabilities, and later this price remains unchanged, even if its initial value is too low. In many cases no contractors join the bidding process, which causes investment programmes to fail. The procurement legislation hardly addresses the contract implementation phase.
Conclusions. It is advisable to draft and pass an independent federal law on public procurement in construction. At the same time, it is necessary to take into account the international experience and the capabilities of contractors operating in civil and industrial engineering. There is a need to limit indirect costs and profit margins of equipment and construction material producers in the same way as it is done in respect of construction companies within the framework of price control measures.
KEYWORDS: public procurement, construction works, erection works, bidding, competition
FOR CITATION: Pavlov A.S. Public procurement in construction: a critical review. Vestnik MGSU [Monthly Journal on Construction and Architecture]. 2022; 17(3):377-385. DOI: 10.22227/1997-0935.2022.3.377-385 (rus.).
Corresponding author: Alexander S. Pavlov, PavlovAS@mgsu.ru.
N N
N N
О О
tv N
WW К (V U 3 > (Л
с и to I»
i - £
<D <u
о ё
о
о о СО <
cd
8 « ™ §
(Л "
со E
E о
CL °
^ с
ю о
s «
о E
СП ^
t- ^
CO CO
■s
E3s
О tn
ВВЕДЕНИЕ
В первой статье цикла1 приведены основные результаты анализа нормативно-правовых документов по организации тендеров на строительные и проектные работы в ведущих зарубежных странах.
Было изучено законодательство США, Китая, Японии, Германии, Франции, Великобритании, Новой Зеландии, руководящие документы международных организаций, а также труды отечественных и зарубежных авторов. Научные исследования посвящены разнообразным подходам к выбору подрядчиков [1-6], методам обработки данных и эффективности цифровой трансформации [7-12]. Среди публикаций отечественных авторов встречаются обзоры и критические анализы тендерного законодательства, однако мало рассматриваются особенности тендеров в сфере строительства [13-20].
Установлено, что за рубежом с успехом применяются методы, почти неизвестные в России и не включенные в отечественную практику договорных отношений. Напротив, некоторые принятые у нас установки выглядят странными для зарубежного участника торгов. Отдельные проблемы тендерной политики государства в области строительства остаются неясными из-за недостаточного разъяснения в нормативно-правовых документах.
В связи с этим необходимо уточнить основные положения отечественного тендерного законодательства в части проектирования, возведения и реконструкции объектов строительства. В первую очередь должны быть рассмотрены особенности размещения государственных заказов, а также заказов, связанных с заказчиками, в той или иной степени контролируемыми государством.
МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ
Ключевые правила договорных взаимоотношений между коммерческими организациями описаны в Гражданском кодексе РФ (ГК РФ)2. В нем содержатся общие правила заключения договора (ст. 432-449), включая проведение торгов в виде аукционов и конкурсов (ст. 447-449). Порядок заключения контрактов для государственных и муниципальных нужд оговорен особо (ст. 525-534).
Там же установлены общие правила о подряде и, в частности, о строительном подряде (ст. 740-762). Однако в этих статьях не указываются особенности заключения договоров строительного подряда. Таким образом, с точки зрения общего гражданского законодательства, договоры на строительные работы заключаются на общих основаниях.
Согласно российскому законодательству, большая часть финансирования должна проходить через специально организованную систему закупок. При этом бюджетные средства распределяются в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ3, а средства контролируемых государством юридических лиц — в соответствии с Федеральным законом № 223-Ф34. В этом контексте к указанным юридическим лицам относятся, говоря упрощенно:
• государственные корпорации и компании, публично-правовые компании;
• бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия;
• хозяйственные общества, в капитале которых доля государства составляет более 50 %, а также их дочерние и «внучатые» общества с такой же контролируемой долей;
• субъекты естественных монополий, включая поставщиков коммунальных услуг.
В целом даже разработчики упомянутых законов признают, что закупочные процедуры слабо
1 Русакова Е.А., Павлов А.С. Государственные закупки в строительстве — зарубежная практика // Вестник МГСУ 2022. Т. 17. Вып. 2. С. 242-252. DOI: 10.22227/1997-0935.2022.2.242-252.
2 Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая : Федеральный закон от 26.01.1996 № 14-ФЗ.
3 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
4 О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц : Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-Ф3.
влияют на результаты функционирования контрактной системы, в результате небольшая часть крупнейших поставщиков доминирует на рынках, что девальвирует состязательный отбор и добросовестную конкуренцию [21, 22].
Как отмечено в документах Счетной палаты РФ, особенностью законодательства в сфере закупок является его нестабильность. За 7 лет действия закона № 44-ФЗ в него внесено 86 добавлений и поправок, каждое из которых содержало по десятку и больше изменений отдельных статей. Было принято более 300 постановлений Правительства, из которых свыше 100 действуют и ныне5. Закон № 223-Ф3 — рамочный, формулирует только основные требования к положениям о закупке, которые должны разработать и утвердить упомянутые юридические лица, включая региональные и муниципальные предприятия. В него до конца 2021 г. также внесено 39 изменений. В настоящее время действует 87 тыс. таких положений, включая правовые акты крупнейших российских корпораций «Росатом», «Роскосмос», «РЖД» и др.
Изменения в формулировках законов часто касаются особенностей строительных контрактов. Так, в первой редакции закона № 44-ФЗ термин «строительство» встречался 24 раза в восьми пунктах, сейчас — свыше 150 раз, не считая многочисленных упоминаний в подзаконных актах. В первой редакции закона № 223-Ф3 этот термин вообще не встречался, сейчас он отмечен 11 раз, не считая упоминаний в соответствующих положениях. Такой «лингвистический» анализ говорит о том, что законодатели, вначале не придававшие значения особенностям строительства, были вынуждены раз за разом уточнять эти положения. И сейчас практически во всех нормативных документах о закупках выделены случаи закупки недвижимости, строительных и ремонтных работ, реконструкции и сноса.
Часто такие уточнения идут по пути ужесточения требований к подрядчикам. Так, в постановлении Правительства России, касающемся дополнительных требований к участникам закупок6, 11 из 19 пунктов посвящены проектно-изыскательским и строительно-монтажным работам, реконструкции, реставрации, ремонту и сносу зданий. Напротив, строительные работы в 2020 г. исключены7 из пе-
речня товаров, работ и услуг, по которым заказчик обязан проводить аукцион, а не конкурс8.
В связи с этим возникает вопрос об усилении отраслевой направленности законодательства, что позволит учесть особенности строительства. Не касаясь чисто юридических проблем, постараемся критически рассмотреть основные положения федерального законодательства применительно к отраслевым особенностям строительства.
РЕЗУЛЬТАТЫ
Начнем с принципов контрактной системы, указанных в ст. 6-12 закона № 44-ФЗ. Провозглашен принцип единства контрактной системы в сфере закупок (ст. 11). А нужен ли он для всех товаров, работ и услуг? Например, нужен ли единый подход к покупке цистерны нефти и строительству космодрома? Формально закупки, цена которых превышает три млн рублей, должны быть организованы одинаково — по электронному конкурсу. Но стоит сравнить объем необходимой подготовки к участию в таких конкурсах, как станет понятным коренное различие предметов и способов торгов, состава контрактов и схем оплаты, участия заказчика и инженерного обеспечения контракта. На взгляд автора, ничего общего.
Инвестиции — основной финансовый двигатель строительства. В 2020 г. 96 % прямых инвестиций в основной капитал (19 275 млрд руб.) было израсходовано на возведение и приобретение зданий и сооружений, машин и оборудования, прочие затраты, связанные со строительством9, из них в строительство и приобретение зданий и сооружений было вложено 10 372 млрд руб. Сходные значения в расчете на год показывает объем строительно-монтажных работ в России, который составил 9497,8 млрд руб.10
Финансирование инвестиций в России осуществляется из разнообразных источников. В 2020 г. из инвестиций в основной капитал (15 218 млрд руб. по объектам среднего и крупного предпринимательства) 57,2 % составляли собственные средства предприятий, 14,1 % — кредиты и другие заемные средства (возвращаемые также из собственных средств), 18,9 % — средства бюджетов и государственных
5 Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации за 2020 год» : утв. Коллегией Счетной палаты РФ 22.06.2021.
6 Дополнительные требования к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов : утв. постановлением Правительства РФ от 04.02.2015 № 99.
7 О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам осуществления закупок в сфере строительства и признании утратившим силу распоряжения Правительства Российской Федерации от 13 мая 2016 г. № 890-р : Постановление Правительства РФ от 25.06.2020 № 921.
8 О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион) : утв. распоряжением Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р.
9 Россия в цифрах 2021 : краткий статистический сборник. Росстат, 2021.
10 Строительный комплекс Российской Федерации в 2020 году. Росстат, 2021.
< П
I*
Зн
к к
о Г
О 2
О со § со
у _
о со
и-
^ I § °
О
з (
о?
о §
Е м § 2
§ ё
2 6
А Го
> 6 $ (
ф ) и
Ф 7 л "
. ОН ■ £
(Л п
(Я у
с о
Ф я
им
10 10 о о 10 10 10 10
сч N N N
о о
N N
(0Р> ¡г (V U 3 > (Л С И
со N
i - £
ф ф
О ё
о
о о
со <
cd S:
8«
™ §
ОТ "
от Е
Е о
CL ° ^ с
ю о
S «
о Е
СП ^ т- ^
от от
ES
О tn
внебюджетных фондов, 2,5 % — средства населения на долевое строительство. Средства от эмиссии акций, иностранные инвестиции и другие источники составили, как и в предыдущие годы, незначительную долю. Отметим, что еще около 4900 млрд руб. оцениваются статистикой как инвестиции субъектов малого предпринимательства, микропредприятий, а также включают объем строительных работ, не наблюдаемый прямыми статистическими методами (строительство индивидуальных и дачных домов, благоустройство собственного жилья и т.п.).
Проектная и строительная деятельность публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере строительства», в которой сосредоточены бюджетные инвестиционные заказы ряда ведомств, регулируется законом № 44-ФЗ. Исполнение поставок по государственному оборонному заказу регулируется специальным федеральным законом11, этот объем можно условно оценить по затратам из федерального бюджета — 3171 млрд руб.2
Объем закупок в рамках закона 44-ФЗ в 2020 г. составил 8954 млрд руб. (3 419 154 заключенных контрактов), а закона 223-ФЗ — 20 175 млрд руб. (1 510 398 заключенных договоров)12. Общий объем заключаемых в стране хозяйственных договоров статистикой не наблюдается, однако известен общий оборот организаций, включающий стоимость реализованных товаров, работ и услуг — 207 562 млрд руб. в 2020 г. Известен также схожий объем валового внутреннего продукта, включая промежуточное потребление, — 194 839 млрд руб. Отсюда следует, что специальное контрактное законодательство регулирует не менее 15 % хозяйственной деятельности предприятий страны. Остальная часть договорных отношений регулируется только ГК РФ2.
В 2014-2020 гг. объем закупок по направлению «Сооружения и строительные работы» составил 21,9 % всех государственных и корпоративных закупок5, т.е. примерно 6380 млрд руб. в расчете на 2020 г. Отмечено, что отраслевая структура объема закупок весьма устойчива во времени. Из этого следует, что доля регулируемых специальным законодательством закупок в области строительства составляет примерно треть общих инвестиций в строительные объекты, что вдвое выше, чем в среднем по отраслям экономики страны. Единичная стоимость договора на строительство также выше средней стоимости контракта по закону № 44-ФЗ (2,62 млн руб.) и по закону № 223-ФЗ (13,4 млн руб.).
В закупках по закону № 44-ФЗ участвует ежегодно 100,8 тыс. заказчиков и 406,7 тыс. поставщиков, в рамках закона № 223-ФЗ — 26 тыс. заказчиков и 309,7 тыс. поставщиков. Однако при этом всего
четверть контрактов заключается на реально конкурсной основе, в остальных случаях были применены различные оговорки, позволяющие заключить контракт с единственным поставщиком; например, не редки случаи, когда на конкурс допущена только одна заявка5.
Рассмотрим принцип обеспечения конкуренции (ст. 8 указанного закона), нарушаемый на практике в 74 % случаев (см. выше). Постоянно идут споры: можно ли объединять здание и оборудование в нем в один лот? С инженерной точки зрения — можно и нужно, их параметры часто неразделимы. С формальной точки зрения — это часто нарушение закона. Так, Федеральная антимонопольная служба (ФАС) считает, что мебель и оргтехника в новых больницах, учреждениях культуры, офисах должна быть выделена в отдельные лоты13.
Вызывает вопросы также провозглашенный в ст. 9 принцип профессионализма заказчика. Квалифицированный специалист, согласно этому принципу, должен иметь знания и навыки только в сфере закупок, об этом говорит и сложившаяся практика профессиональной переподготовки и повышения квалификации. Однако представляется более важным умение заказчика правильно оценить предложения участников торгов, выявить ошибки и предотвратить возможные проблемы на дальнейших этапах.
В современной редакции закона участником закупки является любое юридическое лицо (кроме офшорных компаний) или индивидуальный предприниматель (п. 4 ч. 1 ст. 3 закона 44-ФЗ); тем самым разница в статусе технического заказчика, генерального подрядчика, ЕРС-подрядчика, ЕРСМ-подрядчика не учитывается. Между тем эти и аналогичные вопросы могли бы быть решены с учетом принятых в строительстве разнообразных организационных схем с участием инвестора, технического заказчика, генерального подрядчика, субподрядчиков и поставщиков. Кроме того, могли бы быть привлечены рекомендации саморегулируемых организаций, о роли которых в законе ни слова.
Подавляющая часть текста закона № 44-ФЗ посвящена формальной стороне контрактной системы: организации электронного документооборота, подаче заявок, проведению электронных процедур, регистрации и ведению реестров. Надо ли в федеральном законе указывать, за сколько минут оператор площадки должен направлять заказчику протоколы и фрагменты заявок? Тем самым закон превращен в инструкцию по документообороту, а отсюда и его частые изменения. Уже практически все операции переведены в электронную форму, но срок контрактации по открытым конкурсам не уменьшился,
11 О государственном оборонном заказе : Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ.
12 Единая информационная система в сфере закупок. URL: https://zakupki.gov.ru
13
Решение Курганского УФАС от 10.01.2017 № 05-02/262-16.
а увеличился и составил 47 дней от объявления конкурса до подписания контракта5. При этом цифро-визация системы закупок никоим образом не обеспечила борьбу с коррупцией: согласно опросам НИУ ВШЭ, средний размер «отката» в госзакупках составляет 22,5 %14!
Задумаемся, так ли важна электронная форма закупки, если речь идет о миллиардных затратах государства? За рубежом практикуется закрытое обсуждение параметров крупных тендерных предложений с участием представителей заказчика и потенциального подрядчика. У нас это прямо запрещено (ст. 46 закона 44-ФЗ), а комиссия создается только со стороны заказчика.
Подчас создается впечатление, что информатизация проводится ради информатизации. Например, создана единая информационная система в сфере закупок. Но у строителей уже есть ФГИС15 территориального планирования, ГИС16 обеспечения градостроительной деятельности, единая информационная система жилищного строительства, единый государственный реестр недвижимости (пространственных данных), ФГИС ведения единого государственного реестра заключений экспертизы, ФГИС ценообразования в строительстве, а также информационные системы, обеспечивающие проведение общественных обсуждений. Правильно ли будет добавлять к ним еще одну? Может быть, лучше обеспечить взаимодействие этих систем?
По закону необходимо общественное обсуждение крупных закупок (ст. 20). Вместе с тем для застройки городов уже предусмотрено общественное обсуждение17. Нужно ли «плодить сущности»?
Напротив, смысловая часть процессов остается часто не проработанной. Так, от извещения о закупке до даты окончания подачи заявок закон отводит от 15 дней, а при объеме строительства до двух млрд руб. — от 7 дней (пп. 1 и 2 ч. 3 ст. 42 закона
44-ФЗ). Таким образом, за 1-2 недели строительная организация должна проверить проектную документацию, найти ошибки в чертежах и сметах и сообщить о них, определить сумму собственных расходов на строительство, подобрать субподрядчиков, оформить и подать заявку!
Только с 2017 г. законом разрешено объединять проектно-изыскательские и строительно-монтажные работы (ч. 16.1 ст. 34 закона 44-ФЗ), хотя это до сих пор встречает непонимание в судах18. В свою очередь, контракт жизненного цикла предусматривает последующее обслуживание созданного объекта (п. 8.2 ч. 1 ст. 3 закона 44-ФЗ), однако в подзаконном акте случаи таких контрактов трактуются по-своему19.
Генеральные подрядчики обязаны выполнять не менее 25 % общестроительных и специальных строительных работ своими силами, без привлечения субподрядчиков (ст. 110.2 закона 44-ФЗ)20. Понятно, что это было сделано для того, чтобы исключить «бумажных» участников. Но за рубежом довольно часто встречаются ЕРС- и ЕРСМ-подрядчики, не выполняющие никаких работ собственными силами и успешно реализующие крупные строительные заказы.
Типовые условия государственного контракта, разработанные Минстроем РФ21, недостаточно полно учитывают обязанности заказчика и подрядчика при строительстве. Так, у заказчика упомянута только проверка и оплата работ. Ни слова о своевременном предоставлении заказчиком рабочей документации, строительной площадки, технических условий, разрешений и т.д., нет и финансовых санкций по этому поводу.
При подаче заявки участник торгов не может предлагать свои формулировки контракта, хотя это мировая практика. Законодательством предусмотрено только составление протокола разногласий2, 3. Более того, трудно исправить даже технические ошибки.
< п
I*
к к
о Г и 3
О С/3 § С/3
У 1
о СО
и-
^ I § °
О
=! ( о?
о §
14 Эксперты ВШЭ оценили объем взяток при госзакупках в треть доходной части бюджета России. Коммерсантъ, 20.12.2021.
15 ФГИС — федеральная государственная информационная система.
16 ГИС — государственная информационная система.
17 Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ.
18 Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017.
19 Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла : Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1087.
20 Об установлении видов и объемов работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, которые подрядчик обязан выполнить самостоятельно без привлечения других лиц к исполнению своих обязательств по государственному и (или) муниципальному контрактам, и о внесении изменений в Правила определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом : Постановление Правительства РФ от 15.05.2017 № 570.
21 Об утверждении Типовых условий контрактов на выполнение работ по строительству (реконструкции) объекта капитального строительства и информационной карты типовых условий контракта : утв. приказом Минстроя РФ от 14.01.2020 № 9/пр.
Е м
§ 2
§ 0
2 6
А ГО
> 6
$ (
РТ §
ф ) и
® 7 л "
. ОН ■ £
(Л п (Я у с о
® Ж , ,
О О 10 10 10 10
сч N N N
о о
N N (0Р>
¡г <»
и 3
> (Л
с «
и I»
I
<и <и
о ё
о
о о со < со
8« ™ §
ОТ "
от Е
Е о ¿Г О
ю о
& ц
о Е
СП ^ т- ^
от от
«г?
О (О №
Впрочем, в ГК РФ также имеется ряд недочетов, проявляющихся в строительной практике. В ст. 743 второй части ГК РФ2 отмечено, что подрядчик обязан осуществить строительство в соответствии со сметой, определяющей цену работ. Однако смета в процессе договорной кампании не остается постоянной: смета, составленная проектировщиком, отличается от сметы контракта, составленной по результатам торгов. Какая смета имеется в виду?
А в ст. 744 ГК РФ2 зафиксировано, что заказчик вправе вносить изменения в техническую документацию, если дополнительные работы не превышают 10 % стоимости, и только при превышении указанного предела составляется дополнительная смета. К счастью, ни один заказчик не понимает это положение как возможность бесплатного увеличения объема работ на 10 %. Точно также подрядчики не понимают буквально положение той же 744 статьи о том, что пересмотр сметы производится при превышении стоимости не менее чем на 10 %.
Закон не разъясняет, можно ли включать резерв средств на непредвиденные работы и затраты в цену контракта, и не оговаривает порядок его расходования. Практика показывает, что передача резерва подрядчику без подтверждения дополнительных работ не только неразумна, но и чревата обвинениями в неправомерном использовании бюджетных средств и в неосновательном обогащении.
Что касается стоимостной оценки проекта, эта тема заслуживает отдельного рассмотрения. Укажем только, что в нормативных документах смешиваются понятия предполагаемой и предельной стоимости строительства22, максимальной (которая на самом деле минимальна) и начальной цены контракта.
Несмотря на то, что стоимостной критерий при заявлении цены закупки, наскоро «слепленной» участником, ненадежен, этому критерию присваивается не менее 60 % балльной оценки, а критерии качества строительных объектов вообще не обсуж-даются23.
При составлении плана закупок для контролируемых государством юридических лиц на несколько лет вперед практически невозможно предугадать стоимость работ, поскольку инвестиционный цикл даже не самых больших строительных объектов за-
нимает несколько лет, а стоимость может быть определена только после этапа проектирования. Корректировка плана закупок проводится при изменении стоимости на 10 % и более24. Получается, что либо план закупок должен быть опубликован после проведения проектно-изыскательских работ (т.е. инвестиционный цикл растягивается еще на 1-2 года), либо цена в плане закупок будет опубликована с большой погрешностью17.
В отличие от зарубежной практики, затраты на исполнение государственных контрактов не предусматривают развернутую подготовку к проектированию и строительству. В смету не вносятся затраты на эскизное проектирование, выбор вариантов размещения площадки. Обоснование инвестиций (ОБИН) включается только для контрактов, предусматривающих проектирование, строительство и ввод вместе («под ключ»), а также для особо опасных объектов. При этом стоимость строительства по ОБИН не должна превышать стоимость, указанную в решении об осуществлении капитальных вложений25; таким образом, стоимость должна быть сразу и окончательно определена тогда, когда ни проекта, ни ОБИН еще нет!
Тем не менее, при заключении контракта на строительство сейчас необходимо указывать твердую цену. И только для комплексных контрактов (включающих проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию) делается исключение: можно указывать формулу цены и максимальное значение цены контракта26.
И наконец: «подрядчик не вправе требовать увеличения цены контракта, ... в том числе в случае, когда в момент заключения контракта исключалась возможность предусмотреть полный объем подлежащих выполнению работ или необходимых для этого расходов»25! В сочетании с короткими сроками подачи заявок это -- прямой путь к развалу стройки, что часто и происходит.
Так, установлено, что в большинстве случаев законодательство априори встает на сторону заказчика, поэтому заказчик и подрядчик становятся не сотрудниками, а «врагами». В то же время ФАС, несмотря на собственные положения27, в ряде случаев признает необоснованными жалобы на размеще-
22 Положение о проведении публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием : утв. Постановлением Правительства РФ от 30.04.2013 № 382.
23 Правила оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : утв. Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1085.
24 Об утверждении Правил формирования плана закупки товаров (работ, услуг) и требований к форме такого плана : Постановление Правительства РФ от 17.09.2012 № 932.
25 Правила заключения контрактов, предметом которых является одновременное выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства : утв. Постановлением Правительства РФ от 12.05.2017 № 563.
26 Об установлении случаев, в которых при заключении контракта указываются формула цены и максимальное значение цены контракта : Постановление Правительства РФ от 13.01.2014 № 19.
27 Разъяснение законодательства о контрактной системе: письмо ФАС от 30.06.2014 № АЦ/26237/14.
ние условии тендера в виде архивов, не копируемых и нечитаемых фаИлов, в которых невозможен поиск информации, а это — прямая вина заказчика.
При этом, как показала инфляция 2021 г., контролирующие органы никак не ограничивают «аппетиты» изготовителей материалов, конструкции и оборудования, которые значительно быстрее разгоняют спираль инфляции, чем подрядные организации. Удорожание материальных ресурсов правительство готово компенсировать дополнительными денежными вливаниями вместо того, чтобы лимитировать уровень косвенных расходов, как это делается для строительных и монтажных работ.
Понятно, что прямои контроль цен на материальные ресурсы обычно ведет к развитию черного рынка и коррупции. Но довольно удачная схема установления расчетнои прибыли используется при государственном регулировании цен на продукцию оборонного заказа28. При этом плановая прибыль устанавливается в размере 1 % «привнесенных» затрат на покупную продукцию и 20 % собственных (остальных) затрат. Аналогичная схема (1 % прибыли на оплату покупных изделии и 20 % остальных
затрат) установлена при определении количества товаров исходя из цены контракта29.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Целесообразно разработать и принять отдель-ныи федеральныи закон о закупках в области капитального строительства. Следует учесть имею-щиися зарубежныи опыт, возможности подрядных организации на строительстве гражданских и промышленных зданий. Для сдерживания цен необходимо ограничить косвенные расходы и рентабельность заводов по изготовлению инвестиционного оборудования и заводов строительных материалов, как это сделано для строительных организаций.
В современной ситуации научная общественность не обладает правом законодательной инициативы, поэтому можно только предложить концептуальные положения по изменению принципов и методов конкурентных отношений. Предлагаемая концепция нового подхода к законодательному регулированию организации и проведению конкурсов для строительных объектов и работ будет изложена в заключительной статье цикла.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Boadu E.F., Sunindijo R.Y., Wang C.C., Frimpong S. Client-led promotion of health and safety through the procurement process on public construction projects in developing countries // Safety Science. 2022. Vol. 147. Issue 1. P. 105605. DOI: 10.1016/j. ssci.2021.105605
2. Martin L., Benson L. Relationship quality in construction projects: A subcontractor perspective of principal contractor relationships // International Journal of Project Management. 2021. Vol. 39. Issue 6. Pp. 633-645. DOI: 10.1016/j.ijproman.2021.05.002
3. Cheaitou A., Larbi R., Housani B.A. Decision making framework for tender evaluation and contractor selection in public organizations with risk considerations // Socio-Economic Planning Sciences. 2019. Vol. 68. P. 100620. DOI: 10.1016/j. seps.2018.02.007
4. Loosemore M., Alkilani S.Z., Murphy R. The institutional drivers of social procurement implementation in Australian construction projects // International Journal of Project Management. 2021. Vol. 39. Issue 7. Pp. 750-761. DOI: 10.1016/j. ijproman.2021.07.002
5. Gallego J., Rivero G., Martínez J. Preventing rather than punishing: An early warning model of malfeasance in public procurement // International
Journal of Forecasting. 2020. Vol. 37. Issue 1. Pp. 360-377. DOI: 10.1016/j.ijforecast.2020.06.006
6. Khoso A.R., YusofA.M., Chen Z-S., Skibniews-ki M.J., Chin K.S., Khahro S.H. et al. Comprehensive analysis of state-of-the-art contractor selection models in construction environment-A critical review and future call // Socio-Economic Planning Sciences. 2021. Vol. 79. P. 101137. DOI: 10.1016/j.seps.2021.101137
7. Maréchal F., Morand P.H. Are social and environmental clauses a tool for favoritism? Analysis of French public procurement contracts // European Journal of Political Economy. 2021. P. 102140. DOI: 10.1016/j.ejpoleco.2021.102140
8. Li J., Kassem M. Applications of distributed ledger technology (DLT) and Blockchain-enabled smart contracts in construction // Automation in Construction. 2021. Vol. 132. Issue 1. P. 103955. DOI: 10.1016/j. autcon.2021.103955
9. McNamara A., Sepasgozar S.M. Intelligent contract adoption in the construction industry: Concept development // Automation in Construction. 2021. Vol. 122. P. 103452. DOI: 10.1016/j. autcon.2020.103452
10. Yevu S.K., Yu A.T.W., Darko A. Digitalization of construction supply chain and procurement in the built environment: Emerging technologies and
28 Положение о государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу : утв. Постановлением Правительства РФ от 02.12.2017 № 1465.
29 Методика сокращения количества товаров, объемов работ или услуг при уменьшении цены контракта : утв. Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1090.
< П
ÍH
k к
G Г
S 2
0 С/з § С/3
1 C
y 1
J со
u-
^ I
n °
CD 3 o
zs ( о §
§ 2 n g
r 6 t ( an
CD )
ii
® 7 л ' . DO
■ T
s □
s У с о <D X WW
M 2 О О 10 10 10 10
сч N N N
о о
N N
WW ¡É (V U 3 > (Л С И
ta i»
i - £
ф ф
О ё
о
о о
со <
со S:
8 «
™ §
от " от Е
Е О
CL ° ^ с
ю о
S «
о Е
СП ^ т- ^
от от
£ w
ES
о (ñ ££
opportunities for sustainable processes // Journal of Cleaner Production. 2021. Vol. 322. Issue 6. P. 129093. DOI: 10.1016/j.jclepro.2021.129093
11. Owusu E.K., Chan A.P.C., Effah E.A. Toward a cleaner project procurement: Evaluation of construction projects' vulnerability to corruption in developing countries // Journal of Cleaner Production. 2019. Vol. 216. Pp. 394-407. DOI: 10.1016/j.jclepro.2019.01.124
12. García Rodríguez M.J., Rodríguez Monte-quín V., Ortega-Fernández F., Ortega F., Balsera J.V. Spanish Public Procurement: legislation, open data source and extracting valuable information of procurement announcements // Procedia Computer Science. 2019. Vol. 164. Pp. 441-448. DOI: 10.1016/j. procs.2019.12.204
13. Юзвович Л.И., Исакова Н.Ю., Истомина Ю.В. и др. Система государственных закупок: теоретический и практический аспекты: монография. Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2019. 231 с.
14. Кауфова Ф.Б. Проблемы контрактной системы государственных закупок и пути совершенствования законодательства // Молодой ученый. 2017. № 50 (184). С. 296-298.
15. Береженцева И.О., Березин А.О. Международный опыт проведения подрядных торгов в строительстве // Молодой ученый. 2018. № 48 (234). С. 370-372.
16. Парфильева Е.Н., Нуруллина А.И. Анализ контрактной системы в сфере государственных за-
Поступила в редакцию 25 января 2022 г. Принята в доработанном виде 28 февраля 2022 г. Одобрена для публикации 10 марта 2022 г.
Об авторе: Александр Сергеевич Павлов — доктор технических наук, профессор, профессор кафедры строительства объектов тепловой и атомной энергетики; Национальный исследовательский Московский государственный строительный университет (НИУ МГСУ); 129337, г. Москва, Ярославское шоссе, д. 26; заместитель руководителя Департамента экспертизы и оптимизации проектных решений; Всероссийский научно-исследовательский институт по эксплуатации атомных электростанций (ВНИИАЭС); 109507, г. Москва, ул. Ферганская, д. 25; РИНЦ ID: 79850, Scopus: 57212719485, ResearcherID: AAH-4585-2021, ORCID: 0000-0001-6638-5554; PavlovAS@mgsu.ru.
REFERENCES
купок за рубежом // Вопросы экономики и управления. 2018. № 1 (12). С. 14-17.
17. Семенова Ф.З., Борлакова М.Б., Боташе-ва Л.С. Зарубежный опыт организации государственных закупок // Фундаментальные исследования. 2016. № 6-2. С. 465-469.
18. Жигит А.А., Хамидуллина К.И., Лаш-кин С.А. Комплексная оценка проведения электронного аукциона при проведении государственных закупок услуг (на примере строительного подряда) // Russian economic bulletin. 2020. Т. 3. № 1. С. 68-74.
19. Камалян А.М. Правовое регулирование государственных закупок в Европейском Союзе : авто-реф. дис. канд. юр. наук. М., 2018.
20. Федорова И.Ю. Пипия Ю.С. Организация системы государственных закупок в Японии и возможности опыта их применения в России // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2021. Т. 12. № 1. С. 34-55. DOI: 10.18184/2079-4665.2021.12.1.34-55
21. Анчишкина О.В. Контрактная система Российской Федерации: особенности функционирования сферы государственных и муниципальных закупок, закупок отдельных видов юридических лиц // Экономическая теория, анализ, практика. 2017. № 4. С. 53-88.
22. Смотрицкая И.И. Контрактная система закупок в контексте российских реформ // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2019. № 6. С. 9-25. DOI: 10.24411/2073-6487-2019-10067
1. Boadu E.F., Sunindijo R.Y., Wang C.C., Frim-pong S. Client-led promotion of health and safety through the procurement process on public construction projects in developing countries. Safety Science. 2022; 147(1):105605. DOI: 10.1016/j.ssci.2021.105605
2. Martin L., Benson L. Relationship quality in construction projects: A subcontractor perspective of principal contractor relationships. International Journal of Project Management. 2021; 39(6):633-645. DOI: 10.1016/j.ijproman.2021.05.002
3. Cheaitou A., Larbi R., Housani B.A. Decision making framework for tender evaluation and contractor selection in public organizations with risk consi-
derations. Socio-Economic Planning Sciences. 2019; 68:100620. DOI: 10.1016/j.seps.2018.02.007
4. Loosemore M., Alkilani S.Z., Murphy R. The institutional drivers of social procurement implementation in Australian construction projects. International Journal of Project Management. 2021; 39(7):750-761. DOI: 10.1016/j.ijproman.2021.07.002
5. Gallego J., Rivero G., Martínez J. Preventing rather than punishing: An early warning model of malfeasance in public procurement. International Journal of Forecasting. 2020; 37(1):360-377. DOI: 10.1016/j. ijforecast.2020.06.006
6. Khoso A.R., Yusof A.M., Chen Z-S., Skib-niewski M.J., Chin K.S., Khahro S.H. et al. Comprehensive analysis of state-of-the-art contractor selection models in construction environment-A critical review and future call. Socio-Economic Planning Sciences. 2021; 79:101137. DOI: 10.1016/j.seps.2021.101137
7. Maréchal F., Morand P.H. Are social and environmental clauses a tool for favoritism? Analysis of French public procurement contracts. European Journal of Political Economy. 2021; 102140. DOI: 10.1016/j.ejpoleco.2021.102140
8. Li J., Kassem M. Applications of distributed ledger technology (DLT) and Blockchain-enabled smart contracts in construction. Automation in Construction. 2021; 132(1):103955. DOI: 10.1016/j.aut-con.2021.103955
9. McNamara A., Sepasgozar S.M. Intelligent contract adoption in the construction industry: Concept development. Automation in Construction. 2021; 122:103452. DOI: 10.1016/j.autcon.2020.103452
10. Yevu S.K., Yu A.T.W., Darko A. Digitaliza-tion of construction supply chain and procurement in the built environment: Emerging technologies and opportunities for sustainable processes. Journal of Cleaner Production. 2021; 322(6):129093. DOI: 10.1016/j. jclepro.2021.129093
11. Owusu E.K., Chan A.P.C., Effah E.A. Toward a cleaner project procurement: Evaluation of construction projects' vulnerability to corruption in developing countries. Journal of Cleaner Production. 2019; 216:394-407. DOI: 10.1016/j.jclepro.2019.01.124
12. García Rodríguez M.J., Rodríguez Monte-quín V., Ortega-Fernández F., Ortega F., Balsera J.V. Spanish Public Procurement: legislation, open data source and extracting valuable information of procurement announcements. Procedia Computer Science. 2019; 164:441-448. DOI: 10.1016/j.procs.2019.12.204
13. Yuzvovich L.I., Isakova N.Yu., Istomina Yu.V. et al. Public procurement system: theoreti-
Received January 25, 2022.
Adopted in revised form on February 28, 2022.
Approved for publication on March 10, 2022.
Bionotes: Alexander S. Pavlov — Doctor of Technical Sciences, Professor, Professor of the Department of Construction of Thermal and Nuclear Power Facilities; Moscow State University of Civil Engineering (National Research University) (MGSU); 26 Yaroslavskoe shosse, Moscow, 129337, Russian Federation; Deputy Head of the Department of Expertise and Optimization of Design Solutions; All-Russian Research Institute for Nuclear Power Plants Operation (VNIIAES); 25 Ferganskaya st., Moscow, 109507, Russian Federation; ID RISC: 79850, Scopus: 57212719485, ResearcherID: AAH-4585-2021, ORCID: 0000-0001-6638-5554; PavlovAS@mgsu.ru.
cal and practical aspects. Monograph. Ekaterinburg, Ural Federal University, 2019; 231. (rus.).
14. Kaufova F.B. Problems of the contract system of public procurement and ways to improve legislation. Young Scientist. 2017; 50(184):296-298. (rus.).
15. Beryozhentseva I.O., Berezin A.O. International experience of contract bidding in construction. Young Scientist. 2018; 48(234):370-372. (rus.).
16. Parfileva E.N., Nurullina A.I. Analysis of the contract system in the field of public procurement abroad. Issues of Economics and Management. 2018; 1(12):14-17. (rus.).
17. Semenova F.Z., Borlakova M.B., Botashe-va L.S. Foreign experience of state procurement. Fundamental Research. 2016; 6-2:465-469. (rus.).
18. Zhigit A.A., Khamidullina K.I., Lashkin S.A. Comprehensive evaluation of electronic auction at the purchase of public services purchases (on the example of construction contract). Russian Economic Bulletin. 2020; 3(1):68-74. (rus.).
19. Kamaljan A.M. Legal regulation of Public Procurement in European Union. Moscow, 2018. (rus.).
20. Fedorova I.Yu., Pipiya Y.S. Organization of the public procurement system in japan and the possibilities of experience of their application in Russia. MIR (Modernization. Innovation. Research). 2021; 12(1):34-55. DOI: 10.18184/2079-4665.2021.12.1.34-55 (rus.).
21. Anchishkina O.V. Russian Federation contract system: functioning peculiarities of state and municipal procurement and certain types of legal entities procurement. Economic Theory, Analysis, Practice. 2017; 4:53-88. (rus.).
22. Smotritskaya I.I. Contract procurement system in the context of Russian reforms. Bulletin of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences. 2019; 6:9-25. DOI: 10.24411/2073-64872019-10067 (rus.).
< П
i H
k к
G Г
0 С/з § С/3
1 C
y 1
J со
u-
^ I
n °
с 3 o
=¡ ( oi
о §
§ 2 n 0
C 6
r 6 t (
CD )
ii
® 7 л ' . DO
■ T
s □
(Л У
с о <D X WW
2 2 О О 2 2 2 2
