CC BY
164ИНСТИТУТЫ
Государственные служащие Российской Федерации: соответствие деятельности нормам и ожиданиям (региональный аспект)
Виктория Шуваева
Автор статьи обращается к проблеме, которая сегодня волнует и население, и госслужащих, — к проблеме определения и трансформации норм служебного поведения чиновников. Статья построена на данных социологических опросов. Она призвана ответить на вопрос, насколько законодательно закрепленные нормы деятельности государственного служащего учитывают интересы населения, как они коррелируют с представлениями служащих
о самих себе.
Один опрос был проведен автором среди жителей Волгоградской области. Полученные результаты позволяют сделать вывод, что требования к госслужащим соответствуют представлениям населения. Участниками другого опроса стали сами служащие администрации Волгоградской области. Анализ данных показал, что осознание необходимых правил и норм поведения «застревает» у них на декларативном уровне, в сознании и поведении государственных служащих отсутствует выраженная деятельностная установка на достижение этих целей. Как следствие, деятельность чиновников воспринимается гражданами в лучшем случае неоднозначно, в худшем — негативно.
Государственные служащие являются одной из профессиональных групп, привлекающих внимание и исследователей, и общественности, и обывателей. Зависимость условий нашей жизни от решений органов власти заставляет нас хотя бы периодически наблюдать за тем, что происходит в сфере государственной службы.
Процессы реформирования, в которые включено сегодня российское общество, требуют высокого уровня компетентности кадров государственной службы. Ведь от их понимания и действий во многом зависит судьба любых стратегий, программ и концепций.
Виктория Викторовна Шуваева, преподаватель кафедры общего и специального менеджмента Волгоградской академии государственной службы, Волгоград, участник Школы молодого автора 2003 года.
Сегодня государственные служащие одними из первых сталкиваются с изменениями внешней среды, с новыми требованиями, целями, которые ставят перед ними общество и государство и которые требуют от чиновника другого, не такого, к какому он привык, отношения к социальной реальности.
Совершенствование норм служебной этики чиновников стало одной из задач реформы государственной службы, основные направления которой были определены в ноябре 2002 года Программой реформирования государственной службы Российской Федерации. Позднее, в августе 2002 года, был подписан Указ Президента РФ № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», а также принят в первом чтении «Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации». В мае 2003 года был принят и Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» (№ 58-ФЗ). В этих нормативных актах были сформулированы принципы и правила служебной деятельности, а также основные требования к аппарату управления.
В соответствии с ними государственный служащий обязан исполнять свои обязанности, соблюдая закон, инструкции и связанные с его служебными обязанностями этические нормы, всегда вести себя так, чтобы сохранять и укреплять веру населения в честность, беспристрастность и эффективность государственных органов, быть справедливым и вежливым с гражданами, которых он обслуживает, а также в своих отношениях с вышестоящими начальниками, коллегами и подчиненными. Сознавая свою ответственность, он призван исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне; исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти; исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению служебных обязанностей; проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России; воздерживаться от поведения, способного нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа.
Нормативные акты предназначены для уточнения норм, которые должны соблюдать государственные служащие, а также для информирования граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от чиновников. Соответственно данные документы должны отражать и
требования населения к государственным служащим, стать основой деятельности самих сотрудников государственных органов.
По самой своей природе перечисленные нормативные акты — документы, ориентирующие на некий идеал. Они не дают ответа на ключевые для успеха административной реформы вопросы: насколько новые цели и принципы государственной службы соответствуют представлениям населения и государственных служащих о существующих технологиях и методах управленческой деятельности? И смогут ли госслужащие воспринять и реализовать эти цели и принципы?
Региональные органы власти более доступны для населения, чем федеральные, и непосредственно с ним взаимодействуют. Поэтому поиск ответов на поставленные вопросы целесообразно начинать на уровне региона. Однако существуют обстоятельства, затрудняющие исследование региональных процессов. Органы власти субъектов РФ включены, конечно, во властную вертикаль, но в то же время являются относительно самостоятельными административными подсистемами со своими особенностями, и эту их специфику необходимо учитывать. Но по одному своему качеству они очень схожи друг с другом и с федеральными властными институтами. Имеется в виду их ограниченная доступность для сбора статистической и эмпирической социологической информации.
Тем не менее неправильно было бы утверждать, что органы государственного управления полностью закрыты для исследования. Об этом свидетельствует используемый в данной статье эмпирический материал: он собран в ходе анкетных опросов, проведенных автором среди государственных служащих администрации и населения Волгоградской области в 2002 году. В статье автор ставит своей целью определить, насколько положения принятых нормативных актов отражают требования населения к государственным служащим и совпадают с представлениями служащих о собственных качествах, готовы ли сотрудники государственных органов к изменению норм своего поведения.
Государственные служащие администрации Волгоградской области
Администрация Волгоградской области является исполнительным органом государственного управления. По состоянию на 1 января 2000 года в ней числились 1115 государственных служащих.
При опросе госслужащих была использована «гнездовая» выборка, где единицами отбора были административные подразделения двух типов: аппаратные (обеспечивающие деятельность администрации) и социально-ориентированные (работающие непосредственно с населением). Случайным образом были отобраны четыре подразделения: Контрольное управление, Организационное управление, Управление социальной защиты населения, Комитет по образованию. Внутри подразделений опрашивались все служащие, в тот момент находившиеся на рабочих местах и согласившиеся заполнить анкету. Представительство госслужащих отдельных типов подразделений пропорционально их численности в генеральной совокупности (табл. 1).
Данные исследования позволяют воссоздать социально-демографический портрет госслужащих Волгоградской областной администрации. В выбранных структурных подразделениях количество женщин почти в два раза превышает количество мужчин. Женщины составляют в выборке 62,4% (83 человека), мужчины — 37,6% (50 человек). По возрасту основная доля респондентов (39,8%) представляет категорию от 41 до 50 лет, доля респондентов в возрасте от 31 до 40 лет и от 51 до 60 лет была почти одинаковой (соответственно 20,3 и 23,3%). Наименьшим (14,3%) был среди опрошенных удельный вес служащих в возрасте до 30 лет. По уровню образования подавляющее большинство респондентов (91%) — люди с высшим образованием, четверо имели степень кандидата наук. Общий уровень образования и то обстоятельство, что треть опрошенных прошли переподготовку или переобучение, следовательно, качество их знаний было приближено к современным требованиям, позволяют говорить о высоком интеллектуальном уровне государственных служащих Волгоградской обладминистрации.
Таблица 1
Распределение генеральной и выборочной совокупности по типам подразделений
Тип подразделений Генеральная совокупность Выборочная совокупность
Аппаратные, % 32 32
Социальноориентированные, % 68 68
Всего респондентов, чел. 1115 136
Удельный вес специалистов в выборке — 84,3%, общих администраторов, то есть руководителей отделов и подразделений — 15,7%. Несмотря на преобладание среди респондентов людей среднего возраста, только у 35,2% стаж работы в администрации Волгоградской области измерялся в интервале 6—10 лет. У 30,5% опрошенных он был от года до 5 лет. А вот общий стаж государственной службы у многих был заметно больше: от 6 до 10 лет — у каждого третьего (36,4%), 11 лет и выше — почти у каждого второго (44,0%). Можно предположить, что основными источниками привлечения сотрудников в администрацию являются органы государственной и муниципальной власти, а также военизированные структуры, пребывание в которых при переходе на госслужбу засчитывается в ее общий стаж.
Итак, среди наших респондентов самая крупная группа — люди старше 40 и со стажем государственной службы свыше 10 лет. При такой структуре выборки логично ожидать доминирования системы ценностей, сложившейся в условиях советского государственного аппарата, но претерпевшей определенную трансформацию в переходный период 1991—1995 годов, когда происходило формирование российского управления и региональной государственной службы.
Население о государственном служащем
Описывая сложившийся имидж государственной службы и ее представителей, исследователи отмечают преобладание негативных характеристик1. Отрицательное отношение к государственной службе в обществе выражается в недоверии и неуважении к органам власти. Образ чиновника наделяется такими чертами, как бюрократизм, коррумпированность, формализм, карьеризм. В этом смысле ситуация в Волгоградской области не отличается от общероссийской. Это подтверждают данные, полученные Институтом научных исследований Волгоградской академии государственной службы2 в мае 2001 года. «Реальным хозяином в области» 56,7% респондентов назвали крупный капитал, 36,5% — организованную преступность. Совершенно иначе оценивались властные возможности формальных институтов управления: только треть опрошенных считали, что глава администрации области обладает реальной властью, и более 80% полагали, что администрация области не играет важной роли в регионе. В январе 2002 года большинство респондентов (61%) не до-
веряли органам власти области, лишь 34% скорее доверяли, чем недоверяли. А в июне того же года при ответе на вопрос о том, насколько заслуживает доверия администрация Волгоградской области, только 6% опрошенных сказали, что она вполне заслуживает доверия, и еще 22,3% — что скорее заслуживает, чем нет3.
Проведенный нами анкетный опрос населения4 тоже свидетельствует, что у жителей области преобладают негативные эмоции по отношению к государственному служащему. Свыше половины опрошенных (55%) признали, что испытывают прежде всего недоверие к чиновнику. Были отмечены и такие чувства, как неуважение (23,4%), презрение (10,7%), протест (10,5%). Однако более всего настораживает тот факт, что свыше четверти респондентов (29,5%) заявили о безразличном отношении к чиновнику. Безразличие опасно и для общества, и для властных структур. Для общества оно оборачивается низкой гражданской активностью населения, власти же оно грозит утратой всякого влияния на управляемых, что равнозначно прекращению взаимодействия административных структур и общества.
Негативный имидж сказывается на атмосфере работы администрации Волгоградской области, на степени поддержки и помощи со стороны населения в реализации управленческих решений. Повысить престиж государственной службы возможно только при позитивном имидже сотрудников администрации.
Преобладание среди населения области отрицательных эмоций по отношению к государственным служащим — естественное следствие низкой оценки их личностных и деловых качеств. В наибольшей степени не удовлетворяют граждан коррумпированность чиновников (назвали 22% респондентов), их формализм и карьеризм (15%), влекущие за собой низкое качество работы (12%) и недостаточную оперативность в работе (7%), а также некомпетентность и непрофессионализм госслужащих (11%). Немногие светлые штрихи на этом фоне — высокие оценки таких составляющих имиджа, как хороший внешний вид (50%) и достаточный уровень профессиональных знаний и умений (24%).
Ранжируя качества, которыми должен обладать государственный служащий, большинство респондентов на первое место поставили профессионализм (табл. 2). Это не удивительно, так как профессионализм предполагает и соответствие знаний и опыта чиновника занимаемой должности, и хорошие результаты его труда. Менее значимы, по мнению респондентов, деловые, нравственные качества, культура поведения, речи, внешний вид государственных служащих.
Таблица 2
Ранжирование групп качеств государственного служащего населением
Группы качеств Должен обладать Обладает
Профессиональные (знания, умения, навыки, способность к накоплению и обновлению опыта и т. п.) 1 2
Деловые (ответственность, исполнительность, самостоятельность, инициативность и т. п.) 2 3
Нравственные (гуманность, честность, справедливость и т. п.) 3 4
Общая культура 4 1
Вообще же при сопоставлении представленных в табл. 2 рангов четырех групп «идеальных» качеств (таких, какими должен обладать государственный служащий) и качеств «реальных» (какие на деле у него наиболее выражены в данный момент) обнаруживается явное несовпадение первых со вторыми. Иными словами, личностные и профессиональные качества, присущие «совокупному» государственному служащему администрации Волгоградской области, в большей или меньшей степени не соответствуют ожиданиям населения.
Какие еще качества, помимо фигурирующих в табл. 2, граждане хотят видеть в госслужащем? Анкетный опрос позволил их установить. Это, во-первых, ответственность за результаты своей деятельности (назвали 56%), во-вторых, инициативность и желание помогать гражданам в решении их проблем (18%), в-третьих, исполнительность и патриотизм (по 12%). В целом же ожидания населения вполне соответствуют набору требований к государственному служащему, прописанных в нормативно-правовых актах.
Государственные служащие о себе
При анализе оценки требуемых качеств самими чиновниками необходимо иметь в виду два аспекта исследования. Первый предполагает изучение представлений государственных служащих о качествах, которые значимы непосредственно для исполнения должностных обязанностей; второй позволяет выделить те из них,
Таблица 3
Представления госслужащих администрации Волгоградской области о критериях оценки их труда*
Критерии оценки %
Добросовестное отношение к работе 61,5
Высокое качество работы 54,1
Творчество, инициатива 32,6
Исполнение указаний непосредственных руководителей 27,4
Строгое соблюдение законов и решений государственных органов 21,5
Быстрое принятие решений 19,3
Стаж работы в администрации 13,3
Реальная польза населению области 12,6
Соблюдение правил внутреннего распорядка, дисциплины 11,9
Готовность и умение поддерживать контакты с населением 7,4
* Сумма превышает 100%, так как респонденты могли давать три варианта ответа.
которые важны для обеспечения взаимодействия чиновников между собой и с гражданами.
Первая группа качеств получает отражение в представлениях респондентов о критериях оценки труда и персонала администрации. Эти критерии являются базовыми для построения моделей поведения государственных служащих, восприятия ими себя, своих коллег и руководителей. Респондентов просили назвать три критерия, по которым принято оценивать труд служащих в администрации. Полученные ответы не позволяют говорить, что в администрации сложилась единая система таких критериев. Все же большинство опрошенных считает, что основные критерии оценки — это добросовестное отношение к работе и высокое ее качество (табл. 3).
Чтобы установить, как сочетаются различные критерии оценки, были выделены четыре модели требуемых характеристик госслужащего. Первая модель включает такие качества, как добросовестное отношение к работе, творческий подход к выполнению задачи,
быстрое принятие решений. Аналогично первой, вторая модель предполагает добросовестное отношение к работе и быстрое принятие решений, но в данном варианте — на основе исполнения указаний непосредственных руководителей. Третья модель объединяет такие критерии оценки, как добросовестное отношение к работе, строгое соблюдение законов и решений государственных органов, стаж работы в администрации. И, наконец, составляющие четвертой модели — высокое качество работы, выполнение правил внутреннего трудового распорядка, дисциплины, строгое соблюдение законов и решений государственных органов. При этом ни в одной модели реальная польза населению от деятельности чиновников в качестве критерия оценки труда не присутствует.
Наиболее распространенными среди государственных служащих администрации Волгоградской области являются первая и третья модели. И символизируют они разные образы госслужащего: первая — образ творческого человека, профессионала, склонного к инициативе, предприимчивого; третья — образ классического бюрократа в понимании М. Вебера: человека добросовестного, законопослушного, дисциплинированного, преданного государственной службе.
Что касается качеств, необходимых чиновникам для эффективного взаимодействия с коллегами и населением, то их набор зависит от того, на кого хотят произвести благоприятное впечатление — на сослуживцев или на прочих граждан (табл. 4).
Как видим, степень совпадения представлений о качествах государственных служащих, которые необходимо демонстрировать перед населением, выше, чем представлений о качествах, необходимых, так сказать, для внутреннего употребления. Чтобы произвести благоприятное впечатление на население, надо прежде всего обладать умением налаживать взаимодействие с окружающими (так считают 66% респондентов), нести ответственность за собственные решения и действия (56,2%), быть обязательным и порядочным (51,6%). Характеристики, которыми должен обладать чиновник, чтобы произвести благоприятное впечатление на коллег, выражены не столь отчетливо. 55,3% респондентов указали, что государственный служащий должен быть обязательным и порядочным по отношению к коллегам, 44,7% — что должен уметь налаживать взаимодействие с сослуживцами, 42,2% — что должен чувствовать ответственность. Таким образом, первые три качества, признанные респондентами значимыми в отношениях с населением и коллегами, совпадают;
Таблица 4
Качества госслужащего, необходимые для того, чтобы производить благоприятное впечатление на коллег и население* (%)
Качества, необходимые для хорошего впечатления на коллег на население
Умение наладить взаимодействие с окружающими (с населением, коллегами) 44,7 66,0
Ответственность за принятые решения и собственные действия 42,2 56,2
Обязательность и порядочность 55,3 51,6
Способность планировать и добиваться конкретных целей 34,8 21,6
Забота о престиже администрации 5,6 20,3
Умение анализировать информацию 22,4 15,7
Знание процессов управления 24,8 13,7
Способность выполнять решения руководства 9,3 3,9
Способность постоянно заниматься самоанализом, повышать квалификацию 16,1 3,3
Умение рационально организовать свое рабочее время и место 21,7 2,6
Затрудняюсь ответить 1,9 1,3
* Сумма превышает 100%, так как респонденты могли давать три варианта ответа.
однако степень значимости каждого из них, измеряемая долей отметивших то или иное качество, меняется в зависимости от того, кто выступает субъектом взаимодействия с государственным служащим — такой же служащий или человек «со стороны».
Необходимо также подчеркнуть, что позиции служащих аппаратных подразделений администрации и социально-ориентированных подразделений, работающих непосредственно с населением, различаются не только по приоритетности качеств, но и по их набору. Так, по мнению «аппаратчиков», одним из трех наиболее значимых качеств, которые позволяют произвести благоприятное впечатление
на коллег, является способность планировать и добиваться конкретных целей, тогда как для служащих социально-ориентированных подразделений данное качество не значимо. Первые практикуют различные модели поведения по отношению к населению и к своим коллегам; вторые в большей мере ориентированы на качества, позволяющие им формировать модели поведения, используемые при общении с населением.
При сопоставлении представлений госслужащих о группе качеств, которыми они должны обладать, с пожеланиями населения и нормативными требованиям, какие-либо существенные различия тоже не обнаруживаются. Проблема в другом, причем проблема двойная: с одной стороны, наблюдается разрыв между декларативным принятием установленных норм и следованием им в повседневной деятельности, с другой, нет единообразия в моделях поведения госслужащих. На это указывает низкая степень совпадения представлений двух видов: о критериях оценки административного персонала и труда чиновника; о качествах, необходимых для взаимодействия с населением и коллегами.
В то же время сами государственные служащие, в отличие от граждан, считают, что по своим качествам они соответствуют предъявляемым к ним требованиям. Таким образом, наблюдается несоответствие между реальным отношением населения к местным чиновникам и представлениями об этом отношении работников администрации. Правда, многие госслужащие (30,5%) отметили преобладание у населения безразличного отношения к ним, но в то же время более четверти опрошенных (27%) явно заблуждались, полагая, что люди испытывают к ним чувство уважения. В данном случае можно говорить о завышенном уровне самооценки чиновников, что, возможно, способствует покровительственному стилю общения с гражданами.
Естественно возникает вопрос: способны ли государственные служащие воспринять требования населения и реализовать нормы, закрепленные в нормативных актах?
Организационные цели и ценности
Для действительного принятия и интериоризации нормативно закрепленных правил поведения нужно, чтобы государственные служащие ясно представляли цели деятельности администрации и обладали мотивацией к достижению этих целей на практике. Целевая
подсистема организации находит свое выражение в миссии государственного органа, проводимой им политике, используемых процедурах и, в конечном счете, в правилах поведения его сотрудников. Осознание служащими целей, зафиксированных в нормативно-правовых документах, является первейшим условием эффективного решения поставленных перед организацией задач.
Степень осознания респондентами целей деятельности администрации устанавливалась с помощью ряда вопросов. На открытый вопрос смогли дать ответ только 54,4% респондентов, что наводит на мысль о слабой информированности государственных служащих об этих целях, а следовательно, и о невысокой степени приверженности им. Вместе с тем разброс мнений респондентов очень широк. Анализ ответов позволил выделить 24 позиции, отмеченные государственными служащими: обеспечение достойных условий жизни населения, исполнение федеральных и местных нормативно-правовых актов, служение обществу, социально-экономическое развитие области, управление экономикой, повышение экономического потенциала региона, забота о материальном благосостоянии общества и др. Показательно, что лишь каждый третий респондент из числа ответивших на открытый вопрос, или, соответственно, каждый шестой во всей выборочной совокупности основной целью деятельности администрации назвал то, что согласно нормативно-правовым документам должно являться главным руководящим принципом деятельности госслужащих — повышение благосостояния и обеспечение качества жизни населения.
Если провести группировку обозначенных целей, то получаются пять групп (рис. 1). В их композиции отчетливо обозначились две тенденции. Первая заключается в том, что в сознании государственных служащих отражается существующая в России дихотомия «общество (население) — государство». Только для 15% респондентов население как конечный потребитель их услуг является наиболее значимым участником взаимодействия. Еще 11,7% отмечают, что служение обществу выступает приоритетной целью деятельности государственного органа. (При этом общество понимается как нечто большее, чем население, в него включаются социальные институты, защищающие и представляющие интересы отдельных социальных групп: общественные организации, профсоюзы, коммерческие структуры и т. п.) С другой стороны, всего лишь 3,3% респондентов основную задачу администрации видят в реализации государственной политики.
Служение обществу Нормативно- Реализация
п\/трм \/ппяппрмма Правовое гпг\/пяпгтдрммпй
развитие области ответить
15% 55%
Рис. 1. Представления государственных служащих о целях администрации Волгоградской области
Вторая тенденция заключается в актуализации функционального подхода к определению целей деятельности администрации. С точки зрения респондентов наиболее функционально их участие в решении проблем, распадающихся на два блока. Верхнюю ступень в иерархии всех пяти групп целей занимают у респондентов экономические проблемы региона: их выделили 33% от общего количества ответивших. Ко второму блоку относятся проблемы нормативноправового регулирования государственной службы (15,6%). Трактуется оно ответившими достаточно широко — от создания нормативно-правовой базы и исполнения норм до служения закону.
Можно сделать вывод о том, что респонденты испытывают затруднения при формулировании сущности государственной службы, ее смысла и назначения. Это не удивительно, поскольку миссия администрации области в настоящее время и не сформулирована. Как следствие, нет возможности точно очертить цели деятельности, сами чиновники их не знают. Но и ясное осознание целей деятельности администрации не гарантирует еще включенности государственных служащих в процесс их реализации. Для этого должно быть обеспечено еще одно условие — адекватная целям мотивация сотрудников. Какая она на самом деле, мы можем узнать по ответам на вопрос о том, что в первую очередь привлекает большинство чинов-
ников к работе в администрации. Исходя из теории, доказывающей способность восприятия человеком «климата мнений»5, можно утверждать, что представления респондентов о мотивах государственных служащих как корпорации влияют и на их собственную мотивацию. Иерархию мотивов демонстрирует табл. 5.
Проанализируем распределение полученных ответов с помощью теории мотивации Ф. Герцберга6. Исследователь выделяет две группы мотивов. Первая — это так называемые гигиенические факторы: заработная плата, условия труда, социальная защищенность и т. п. Они связаны со средой, в которой люди трудятся, формируют нормальные условия их работы. Вторая группа мотивов — возможность самореализации, участие в управлении, продвижение по службе и т. д. — обеспечивает одновременно высокую производительность труда персонала и достижение целей организации и связана с содержанием и сущностью работы. Судя по ответом опрошенных чиновников, доминирующее положение в мотивационном ядре государственных служащих занимает ориентация на гигиенические факторы: на денежное содержание, стабильность служебного положения, хорошие условия труда, социальные гарантии.
Таблица 5 Представления государственных служащих о мотивах их деятельности*
Мотивы %
Денежное содержание 36,8
Возможность самореализации 36,0
Работа в престижной, влиятельной организации 32,4
Возможность служения обществу 31,6
Стабильность служебного положения 30,9
Условия труда 29,4
Социальная защищенность 18,4
Возможность участвовать в управлении областью 12,5
Возможность получения различных выгод 3,7
* Сумма превышает 100%, так как респонденты могли давать три варианта ответа.
Сравнительный анализ представлений респондентов о целях администрации и мотивах деятельности чиновников убедительно показывает, что у респондентов они не совпадают и что какие-либо взаимосвязи между группами целей и мотивами деятельности фактически отсутствуют. В целом же, свыше половины государственных служащих ничего не знают о целях деятельности администрации, представления второй половины варьируются в широком диапазоне представлений о них; но ни для тех, ни для других официально заданные цели не являются приоритетными.
Готовность государственных служащих к изменению норм деятельности
Готовность персонала к изменению норм деятельности может быть определена по уровню его удовлетворенности условиями труда на рабочем месте и по отношению к инновациям.
Удовлетворенность госслужащих условиями труда на рабочем месте показывает, насколько для них приемлемы существующие нормы деятельности. Все условия труда можно разделить на две группы. Одна из них включает условия, обеспечиваемые организацией, в том числе руководителями и кадровыми службами: материальное и техническое оснащение рабочего места, денежное содержание, социальные гарантии. Вторая зависит непосредственно от государственного служащего — от того, какие отношения он сумеет установить с коллегами, руководством, населением, общественными организациями и СМИ. Как показал опрос, респонденты в большей степени удовлетворены второй группой условий труда. Так, только 4,4% из них не удовлетворены взаимоотношениями с коллегами, 5,1% — с населением, 9,7% — с руководством. С учетом высокой значимости социально-психологического климата и роли руководителей в администрации эти цифры вполне могут быть интерпретированы как убедительные доказательства благоприятных условий деятельности государственных служащих. Не следует, однако, забывать, что удовлетворенность именно указанными выше условиями труда во многом является результатом такого положения, когда сам характер службы, соответствующий определенному типу людей, представляет собой решающий фактор профотбора.
Если условия второй группы выглядят благоприятными, по ряду других условий труда преобладали критические суждения. Значи-
тельная часть опрошенных в администрации Волгоградской области не была удовлетворена условиями деятельности, относящимися к первой группе. Так, 20,9% респондентов отмечали проблемы в организации труда, 36,6% — в социальном обеспечении, 38,5% опрошенных не устраивало денежное содержание, 39,5% — материальнотехническая оснащенность рабочего места. Следовательно, большая часть государственных служащих продемонстрировала неудовлетворенность гигиеническими факторами обеспечения нормальной трудовой деятельности.
Более удовлетворены условиями труда служащие аппарата Главы администрации, неудовлетворение же испытывают в большинстве своем служащие управления социальной защиты населения. Если просмотреть показатели удовлетворенности условиями труда по разным возрастным группам, то выясняется, что ниже всех они у людей в возрасте 41—50 лет. Большинство представителей этой группы высказывает также неудовлетворенность взаимоотношениями с общественностью и СМИ. Денежное содержание сильнее беспокоит более молодую возрастную категорию — от 31 до 40 лет. Объяснение этому — не только в том, что денежное содержание определяется квалификационным разрядом и стажем работы государственного служащего, но и в трансформации системы мотивации респондентов в зависимости от возраста. По мере увеличения стажа работы в органах власти сама принадлежность к организации, сама включенность в административную группу становятся важными ценностями.
В то же время вполне корректной представляется и другая зависимость: чем ниже уровень удовлетворенности респондентов некоторыми условиями труда, тем больше потенциал позитивного восприятия нововведений в администрации.
Если же говорить о характере возможных нововведений, то у 3/5 респондентов (61,7%) была выявлена установка на изменения в организации посредством заимствования опыта других организаций. Следовательно, большинство — за такие инновации, которые будут подкреплены положительным примером. 25,7% респондентов в процессе изменений сами будут искать и предлагать решение проблем. И только 11,8% респондентов настроены использовать формы и методы работы, проверенные на собственном опыте.
Вывод из этих наблюдений такой: в настоящее время существуют как благоприятные, так и неблагоприятные предпосылки внедрения нормативно закрепленных требований к государственным
служащим. К благоприятным относятся осознание руководителями федеральных и региональных государственных органов необходимости регулирования данной сферы и наличие соответствующей нормативной базы. Добавим и потенциальную готовность государственных служащих следовать данным нормам. Неблагоприятные предпосылки во многом обусловлены тем, что до сих пор отсутствует механизм реализации нормативных актов. Его разработка и внедрение требуют систематической диагностики состояния организационной культуры государственной службы Российской Федерации; но такая диагностика пока не развита.
* *
*
Полученные результаты позволяют утверждать, что сложившиеся нормы деятельности администрации Волгоградской области устраивают большинство чиновников. Они представляют собой прагматически ориентированную социальную группу, разделяют основные ценности общества, в котором живут, а также ценности администрации. При этом преобладает среди них тип людей, по своим социально-психологическим качествам в целом «совместимых» с той профессиональной деятельностью, которой они занимаются.
Закрепленные в нормативно-правовых документах нормы и правила поведения в большинстве своем не осознаны государственными служащими, что объясняет противоречия в их моделях поведения. Принятие ими целей деятельности государственных органов управления носит в основном декларативный характер, и в сознании и поведении государственных служащих отсутствует выраженная деятельностная установка на достижение этих целей. Как следствие, деятельность чиновников воспринимаются гражданами в лучшем случае неоднозначно, в худшем — негативно.
В заключение выделим некоторые условия, при которых возможно внедрение и закрепление норм деятельности и правил поведения государственных служащих. Это заинтересованность руководства, ответственность за нарушение норм (вплоть до уголовной), конкретизация закрепленных законодательно принципов на уровне субъекта РФ, доведение их до сведения государственных служащих и многоканальная повторяемость, а также создание системы контроля следования данным нормам.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См., например: Ежегодник—96: Государственная служба России: Научные труды РАГС (1996 г.) / Под общ. ред. акад. А. М. Емельянова. М., Изд-во РАГС, 1997; Ежегодник—97: Государственная служба России: Научные труды РАГС (1997 г.). М., Изд-во РАГС, 1998; Социологические исследования в системе государственной службы 1992—2002. Информационно-аналитические материалы кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации. Москва — Орел, Изд-во редакции журнала «Образование и общество», 2002; Социологический эскиз коллективного портрета госслужащих: Информационно-аналитический бюллетень: Социология власти, № 1. М., Изд-во РАГС, 2000.
2 Использовался метод формализованного интервью.
3 См.: Экспертиза: Информационно-аналитический бюллетень. Вып. 2. Волгоград, Изд-во ВАГС, 2002.
4 В данном случае объем выборочной совокупности составил 100 человек, опрос был пилотажным. При его проведении использовалась квотная выборка по полу, возрасту, образованию, сфере профессиональной деятельности респондентов. Объектом были граждане старше 18 лет, проживающие в Волгограде и на момент опроса не работавшие в областных органах государственной и муниципальной власти.
5 Ноэль-Нойман Э. Общественное мнение. Открытие спирали молчания. Пер. с немец. / Общ. ред. и предисл. Н. С. Мансурова. М., Прогресс-Академия; Весь Мир, 1996. С. 42—48. Автор утверждает: если люди убеждены, что их большинство, они открыто демонстрируют свои представления; если же считают себя в меньшинстве, то «становятся осторожными и молчаливыми, усиливая у общественности позицию слабости своего лагеря».
6 Мескон М. Х, Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. Пер. с англ. М., Дело, 2000. С. 372-375.
