CC BY
10
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
УДК 342.924:341
DOI: 10.12737/jflcl.2022.045
Государственные рекомендации: значение, правовая природа и современная практика применения
Александр Филиппович Ноздрачев
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, adm1@izak.ru
Аннотация. Государственные рекомендации в настоящее время приобрели весьма объемный в количественном отношении и разнообразный по характеру вид нормативных правовых актов. Органы исполнительной власти в процессе осуществления возложенных на них функций наряду с императивными правовыми актами широко практикуют издание правовых актов, имеющих характер призыва, совета, мер поощрения, стимулирования и поддержки, предложений о способах решения задач, консультации, информации о безопасном поведении в конкретных условиях и т. п., т. е. содержащих рекомендации. Научная юридическая оценка рекомендаций в механизме правового регулирования на протяжении длительного времени остается неоднозначной. В связи с этим государственные рекомендации сохраняют статус актуальной научной и практической юридической проблемы.
В статье представлен краткий анализ рекомендательных актов и оценка их юридической природы в отечественной и зарубежной юридической литературе. Рассматривается функциональная роль государственных рекомендаций в свете тенденций развития мягкого права, исполнение норм которого не обеспечивается мерами государственного принуждения; раскрывается содержание и функциональная ценность государственных рекомендаций в условиях пандемии COVID-19; выявляется роль государственных рекомендаций в контексте взаимодействия национального и международного права и их значение в выполнении международных договоров Российской Федерации и решений международных организаций, имеющих обязательный характер для России, а также в реализации рекомендательных актов международных организаций.
Вывод: государственные рекомендации отвечают современным требованиям демократизации социальной жизни, способствуют формированию новой правовой культуры в правовом регулировании общественных отношений и поведении каждого гражданина и общества в целом. Они являются олицетворением изменения системы административно-правового регулирования, развития административно-правовых форм, административно-правовой культуры, эффективности и качества публичного управления.
Ключевые слова: государственные рекомендации, рекомендательные акты, мягкое право, международные рекомендательные акты, международные организации, правовая природа, пандемия
Для цитирования. Ноздрачев А. Ф. Государственные рекомендации: значение, правовая природа и современная практика применения // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 4. С. 16—29. DOI: 10.12737/jflcl.2022.045
The Meaning and Legal Nature of State Guidelines
AlexanderF. Nozdrachev
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, adm1@izak.ru
Abstract. State guidelines have now become a very numerous and varied in nature type of regulations. Executive authorities, in the exercise of functions entrusted to them, in addition to imperative legal acts, widely practice: issuing of legal acts; calling to action; giving advice; measures of encouragement, incentive and support measures; suggestions on how to solve problems; providing advice, information concerning safe behavior in specific conditions, etc., i. e. containing recommendations. It has been ambiguous for a long time how recommendations in the regulatory framework have been evaluated from legal scientific point of view. In this context state guidelines retain their status as a topical scientific and practical legal issue.
The article presents a brief analysis of recommendation acts and an evaluation of their legal nature in context of domestic and foreign legal literature; examines the functional role of state guidelines in light of trends of soft-law development, which compliance is not ensured by measures of state enforcement; reveals the content and functional value of state guidelines in context of COVID-19 pandemic; identifies the role of state guidelines in context of interaction between national and international law and their importance in implementation of international treaties of the Russian Federation and resolutions of international organizations that are binding on the Russian Federation, as well as in the implementation of recommendation acts of international organizations.
In conclusion the author determines that state guidelines meet modern requirements of social life democratization and contribute to the formation of a new legal culture in context of the legal regulation of social relations and behavior of every citizen and society as a whole. They represent changes in the system of administrative and legal regulation, in development of administrative and legal forms, in the administrative and legal culture, and in the efficiency and quality of public administration.
Keywords: state guidelines, recommendation acts, soft law, international recommendation acts, international organizations, legal nature, pandemic
For citation. Nozdrachev A. F. The Meaning and Legal Nature of State Guidelines. Journal ofForeign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 4, pp. 16—29. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcL2022.045
Краткий анализ исследований и публикаций.
Интерес к исследованию института государственных рекомендаций имеет определенную историю.
В административном законодательстве всегда превалировали императивные, запретительные, обязывающие и санкционные нормы. Юридические конструкции административного законодательства представлены в основном формулами: «обязан», «должен», «запрещается», «приказываю» и др. Это относится не только к внутриаппаратным отношениям, что в принципе естественно и оправданно, но и к регулированию отношений «публичная административная власть — гражданин».
Такой характер административно-правового регулирования имеет объективный характер. Он выражает характер регламентируемых публичных социальных связей, когда необходимы стандарты в алгоритмах поведения участников публичных управленческих отношений. Административные органы уполномочены государством действовать как носители публичной власти, регламентировать и защищать публичные интересы.
Но подобная императивность в регламентации административно-правовых отношений являлась отражением юридической линии государственности и духовно-правовой культуры административного правотворчества исторически определенного времени. Оно было ориентировано на человека, которому не доверяют, строго указывают «как идти и где стоять» и которого постоянно направляют, проверяют, контролируют и наказывают.
Российская дореволюционная доктрина административного права исходила из условий жизни того времени, которые требовали, чтобы правоотношения были строго определенными и стабильными. «Это требование крайне напряжено. Оно дает себя чувствовать на каждом шагу... Возможность... жить, не пользуясь услугами органов государства, — миновала в невозвратное прошлое»1. Соответственно, научная доктрина исходила из того, что органы государства принимают в одностороннем порядке юридически властные решения (imperatives), содержащие обязательные правила (verordnungen reglements) и строго определяющие границы должного поведения субъектов.
Такой характер административных актов обусловлен тем, что «... на отечественной администрации лежит тяжелая обязанность по созданию условий безопасности и благосостояния граждан»2.
Это было написано в начале XX в. Но стандарты и модели административно-правового регулирования постепенно менялись. Об этом можно судить, обращаясь к отечественным и зарубежным публикациям прошлого столетия, когда стали формироваться традиции использования государством рекомендаций.
Советские органы государственного управления и других социалистических стран наряду с актами, содержащими императивные правила поведения, стали практиковать издание актов, имеющих характер обращения внимания на что-либо, инициативы, рекомендации и предложения. Такие акты наиболее широко использовались государственными органами в сфере регулирования колхозно-кооперативного строительства, отношений с общественными организациями. Встречались и такие акты, где государственные органы наряду с правовыми нормами излагали разного рода советы, пропагандировали передовой опыт, поддерживали и стимулировали соответствующие инициативы.
Представители социалистической правовой науки, естественно, обратили пристальное внимание на эти новеллы в правотворческой деятельности государственных органов. С. А. Голунский писал: «...и в законодательстве, и в текущей деятельности государственных органов все большее место занимают рекомендательные нормы... которые не предусматривают и самой возможности применения принуждения... Однако такие нормы занимают определенное и все возрастающее место в системе социалистического права и в деятельности органов социалистического государства и вряд ли можно так легко от них от-махнуться»3.
Ученые, рассматривая рекомендации как одно из правовых средств осуществления функций государства, особый метод государственного регулирования общественных отношений, который опирается на добровольные механизмы исполнения, институт взаимодействия между государством и негосудар-
1 Евтихиев А. Ф. Законная сила актов администрации. Люблин, 1911. С. 61.
2 Там же. С. 39.
3 Голунский С. А. К вопросу о понятии правовой нормы в теории социалистического права // Советское государство и право. 1961. № 4. С. 31.
ственными организациями, дали им общее наименование: государственные рекомендации или юридические рекомендательные акты4.
Особенно широко рекомендации использовались в сфере колхозного строительства5, хозяйственной деятельности производственных кооперативов и потребительской кооперации6.
Государственные органы также использовали рекомендации для урегулирования отношений с общественными (некооперативными) организациями и их органами7, иногда — с государственными хозяйственными организациями и предприятиями.
Использование государственными органами рекомендаций вызвало среди ученых-юристов живой интерес и широкую дискуссию. Такие акты отечественные ученые оценивали по разному: как содержащие рекомендательные нормы права8; не нормы права, а агрономические, технические, моральные, организационные и др. советы9; положения, лишенные свойств государственной обязательности10; пра-
4 См.: Адам А. Природа и основные группы государственных рекомендаций в Венгерской Народной Республике // Acta jurídica Academie Scientiarum Hungarical. 1967. Vol. 9. Nos. 1—2. P. 99—126; Мицкевич А. В. Природа рекомендательных нормативных предписаний в актах Правительства СССР // Правоведение. 1966. № 2. С. 24—33; Бабаев В. К. Государственные рекомендации: юридическая природа, значение, эффективность. Рецензия на монографию В. Л. Кулапова «Рекомендательные нормы советского права» (Саратов, 1987) // Бабаев В. К., Баранов В. М. Организационно-правовые меры борьбы с нетрудовыми доходами. Горький, 1988; Brädeam S., Stingy L. Natura juridica a normelor de recomandare // Studii si cercetäri juridice. 1965. Num. 1. P. 29—40.
5 См.: ТурубинерА.М. Вопросы колхозного права. М., 1961. С. 141—144; Рускол А. А. Колхозные правоотношения в СССР. М., 1964. С. 42.
6 См.: РукареануИ. Юридическая природа рекомендательных норм. Взаимосвязь государственного управления с социалистическим сельским хозяйством с кооперативной демократией // Studii si Cercetari Juridice. 1965. Num. 2. P. 209—223; Надь Л. Основные принципы кооперации в нашем производственно-кооперативном движении. Будапешт, 1965. С. 212—242.
7 См.: ЯмпольскаяЦ. А. Общественные организации и развитие советской социалистической государственности. М., 1965. С. 156 и след.; Ямпольская Ц. А. Об убеждении и принуждении в советском праве // Вопросы советского финансового права: сб. ст. М., 1952. С. 170.
8 См.: АлександровН. Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. М., 1961. С. 200; Ше-банов А. Ф. Нормы социалистического права // Теория государства и права: учебник / отв. ред. Н. Г. Александров. М., 1974. С. 476.
9 См.: Теория государства и права: учебник / под ред. А. И. Денисова. М., 1972. С. 395.
10 См.: Ямпольская Ц. А. Об убеждении и принуждении в
советском административном праве // Вопросы советского
воположения, необходимые для конструирования локальных правовых норм11, и др.
В целом использование рекомендаций расценивалось как стремление государства оказывать всяческую помощь негосударственным организациям и местному самоуправлению. Рассматривая их назначение, ученые подчеркивали «...призывающую, убеждающую, указывающую, рекомендующую, инициаторскую, стимулирующую, воспитательную и вспомогательную роль»12.
Соответственно, несмотря на наличие нюансов, общим для всех рекомендательных актов являлся вывод, что они почти всегда имеют нормативный характер, но их реализация, исполнение, применение не санкционировано и не обеспечено требованием обя-зательности13. Вместе с тем было общепризнано, что государственные рекомендации имеют юридическое значение и влекут важные правовые последствия.
В целом к концу XX в. в отечественной и зарубежной юридической литературе сложился подход, согласно которому государственные рекомендации — это метод правового регулирования. Императивный метод регулирования является основным, а рекомендации могут применяться по усмотрению. Презюми-ровалась связь рекомендательных норм исключительно с государством, подчеркивалось, что реализация рекомендательных норм невозможна без деятельности соответствующих государственных органов, без их организационной, финансовой и иной помощи14. С некоторой погрешностью можно признать итоговым определением понятия государственной рекомендации как правила поведения, указывающего «...на желательное развитие относящихся к компетенции адресата общественных отношений, позволяющее ему учесть свои местные условия, возможности, резервы и поддерживаемое в своей реализации государственными мерами позитивного и негативного характера»15.
Интерес к выявлению юридических особенностей государственных рекомендаций не угасает. Так, В. В. Кожевников рекомендательные нормы относит к нетипичным нормам права, так как они имеют «...ряд признаков, характерных для любой нормы права (не-
административного и финансового права / отв. ред. В. Ф. Коток. М., 1952. С. 169.
11 См.: Лифшиц Р. З. Правовые формы стимулирования труда // Государство, право, экономика / отв. ред. В. М. Чхиквадзе. М., 1970. С. 455.
12 Адам А. Указ. соч. С. 99.
13 См.: Мицкевич А. В. Указ. соч. С. 26; Адам А. Указ. соч. С. 101. Видный украинский ученый П. Е. Недбайло обосновывал «особый характер обязательности» рекомендаций (см.: Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 84 и след.).
14 См.: КулаповВ. Л. Рекомендательные нормы советского права: монография / под ред. М. И. Байтина. Саратов, 1987.
15 Кулапов В. Л. Указ. соч. С. 59.
персонифицированность, формальная определенность и др.), а также специфических (например, желательный с позиции государства характер)»16.
Думается, для глубинных характеристик государственных рекомендаций и их отличий от международных рекомендательных актов научных положений ученых прежних лет и современных отечественных ученых пока недостаточно. Сформировался новый мир общественных интересов, который потребовал рекомендаций нового характера и гигантски расширил границы их применения. «Это одна из эффективных форм государственного управления, позволяющая оперативно и гибко решать многие сложные социальные вопросы, среди которых охрана прав граждан, обеспечение гарантий их защиты, восстановление нарушенного права. Юридическая рекомендация — важный источник информации для государственных органов и должностных лиц»17. Сего -дня государственные рекомендации имеют статус актуальной научной юридической проблемы.
Основная часть
1. Рекомендации в свете тенденции soft-law. Сложность современной жизни и необходимость постоянного решения вопросов публичной и частной сферы в условиях неопределенности, отсутствия необходимой и точной информации, преобладания искаженной информации, необходимость освоения высокотехнологичной реальности и многих других факторов — все это требует особой осторожности и осмотрительности в регулировании общественных отношений.
Ю. А. Тихомиров обоснованно констатирует: «...сейчас возникло довольно много тонких ситуаций, требующих такой же тонкой регламентации — не столько жесткой, сколько прогностической и аналитической»18.
Отечественные исследователи также подчеркивают, что законодательство в современных условиях должно соответствовать уровню технологического развития. В связи с быстрым развитием цифровых и иных технологий необходима регулярная оценка действующего законодательства на предмет его соответствия уровню технологического развития. Технологическая экспертиза должна проводиться и для проектов нормативных правовых актов19.
16 Кожевников В. В. О рекомендательных нормах права // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2021. Т. 18. № 4. С. 8.
17 Баранов В. М., Маслов Д. Е. Юридическая рекомендация: доктрина, практика, техника: монография. М., 2018. С. 5.
18 Тихомиров Ю. А. Способы преодоления критических ситуаций как деформирующего фактора развития государства и мирового сообщества // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 1. С. 13—15.
19 См.: Южаков В. Н., Добролюбова Е. Н., Талапина Э. В., Тихомиров Ю. А. Анализ возможностей учета требований ОЭСР к качеству государственного управления в целях раз-
Отсюда программируется «новое сочетание правовых квазиправовых регуляторов и неправовых ин-стру ментов ...»20.
На смену жесткому императивному регулированию повсеместно приходит идеология "less regulation": не ограничивать, запрещать, приказывать, определять, наказывать, а информировать, направлять, предлагать, советовать, уведомлять, ориентировать, разъяснять, мотивировать, рекомендовать и т. д. Зримо идет процесс пересмотра и упрощения процедур и форм административно-правового регулирования с учетом рискориентиро-ванного подхода и современного технологического развития общества.
В международном праве все эти новые меры правового регулирования общественных отношений «...именуются "soft-law" — мягкое право... В российской практике удельный вес актов мягкого права растет»21. В их числе наиболее значимое место занимают государственные рекомендации. Императивное регулирование нельзя характеризовать как гибкое. Государственные рекомендации — более простой и понятный инструмент оперативного правового регулирования. Рекомендации не приводят к избыточности правового регулирования, излишней бюрократизации и, как следствие, снижению качества правового регулирования.
Тенденция «смягчения» правового регулирования явно прослеживается во многих странах.
В Китае на сайте Центра исследований soft-law22 имеется запись: «Мягкое право — неотъемлемая часть права, более совещательная, менее принудительная, более свободная». Под этим девизом в круг источников soft-law в Китае включаются: законы, постановления и правила, которые ставят целью описания выполнения закона либо имеют декларативный, призывающий, поощрительный, стимулирующий, консультативный, рекомендательный характер; созданные государственными органами в соответствии с законодательством положения, инструкции, стандарты, планы, критерии оценки, руководства и множество других нормативных документов; автономные нормы политических организаций, связанные с правлением, участием в политической жизни, ее обсуждением и другими политическими вопросами, нормативы самоуправления, созданные разнообразными сообществами23. Как видим, мягкое право Китая характеризуется широким многообразием форм.
вития правового регулирования российского государствен-
ного управления. М., 2018. С. 431.
20 Подробнее см.: Хабриева Т. Я. Управление пандемическим кризисом на основе права: мировой и российский опыт // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 2. С. 5—17.
21 Там же. С. 10.
22 URL: http://www.pkusofÜaw.
23 См.: Ло Хаоцай. Мягкое право Китая. Элиста, 2015. С. 13—14.
Государственные рекомендации занимают существенное место в системе мягкого права Китая и охватываются общим понятием права, которое определяется как «...воплощение общественной воли, сформированное государством, системы норм, исполнение которых осуществляется с помощью мер общественного принуждения или с помощью механизма самоуправления»24, что вполне согласуется и с выводами современной юридической науки в России25. При этом в правовой системе Китая «норм мягкого права намного больше, чем норм жесткого пра-
ва»26.
Ло Хаоцай отмечает, что в Китае «...с целью реализации и применения действующих законов, положений и правил административные органы, как правило, разрабатывают большое количество административных нормативных документов»; эти «прочие нормативные документы» не накладывают обязательства на граждан, не предусматривают меры наказания и не используют меры государственного принуждения27, т. е. относятся к государственным рекомендациям.
Исследуя состояние современного действующего права в ФРГ, А. Жалинский и А. Рерихт констатируют «...усложнение отношений между государством и обществом. Объективно это выражается во многом», в том числе и в том, что «...сами функции государства, включая исполнительную, осуществляются иногда с невысокой степенью "принудительности"»28.
По существу рекомендациями являются кодексы практики (лучшей практики), издаваемые во многих странах29, кодексы корпоративного поведения, рекомендуемые международными организациями30, — наборы правил, определяющих соответствующее поведение или поведение для определенных аспектов (например, в условиях пандемии). Действие или без-
24 ЛоХаоцай. Указ. соч. С. 11.
25 См., например: Тихомиров Ю. А. Право официальное и неформальное // Журнал российского права. 2005. № 5. С. 80— 87; Тихомиров Ю. А. Поведение в обществе и право // Журнал российского права. 2011. № 2. С. 5—11.
26 Ло Хаоцай. Указ. соч. С. 638.
27 Там же. С. 640.
28 Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М., 2001. С. 132.
29 В некоторых странах (например, в Великобритании) ко -дексы практики относятся к набору формально обязательных правил. Такие кодексы практики издаются государственными органом или учреждением, и они известны как обязательные кодексы поведения.
30 См., например: ОЭСР. Обеспечение применения кодек-
сов корпоративного поведения: системы контроля качества и корпоративной ответственности (ОЕСО. Making Codes of
Corporate Conduct Work: Management Control Systems and Corporate Responsibility). 2001.
действие в соответствии с такими кодексами означает их соблюдение. Набор таких правил не является обязательным или необязательным.
В российской правотворческой практике по существу аналогом таких кодексов (практики) можно считать методические рекомендации государственных органов (нередко весьма обширные) — это «ассортимент» лучших практик, свод рекомендуемых правил31.
В условиях критических ситуаций — техногенных, экологических, пандемии и др., их стремительной динамики, которая, по образному выражению Ю. А. Тихомирова, «стала горькой доминантой развития»32, государственная администрация нередко достоверно и однозначно не знает, какие же действия (бездействие) граждан и их организаций будут целесообразными и адекватными в интересах реализации их прав (в условиях пандемии — это права на жизнь, охрану здоровья, медицинскую помощь и т. д.) и выполнения ими гражданских и служебных обязанностей. Оптимизировать правовое регулирование, игнорируя объективные и субъективные источники неопределенности, как известно, невозможно.
В этих условиях гражданам и коллективным субъектам трудно следовать императивным нормам и верить в их силу, тем более под страхом юридической ответственности.
Наука административного права новейшего времени рекомендует шире использовать потенциал и правовые средства soft-law — модели регулирования общественных отношений, обеспечивая таким образом и публичные интересы, и правовую защиту прав граждан, и их объединений от необоснованных и нередко ошибочных директивных действий, решений и бездействия административных органов.
31 См. письмо Рособрнадзора от 12 апреля 2021 г. № 10-99 «О направлении методических документов, рекомендуемых при организации и проведении государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования в 2021 году»; письмо Минздрава России от 4 февраля 2022 г. № 11-7/И/2-1631 «О методических рекомендациях по способам оплаты медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования» (вместе с Методическими рекомендациями по способам оплаты медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования, утв. 2 февраля 2022 г. Минздравом России № 11-7/И/2-1619, ФФОМС № 00-10-262-06/750); приказ от 27 декабря 2019 г. Минстроя России № 897/пр, Минспорта России № 1128 «Об утверждении методических рекомендаций по благоустройству общественных и дворовых территорий средствами спортивной и детской игровой инфраструктуры».
32 ТихомировЮ. А. Способы преодоления критических ситуаций как деформирующего фактора развития государства и мирового сообщества. С. 15.
Рекомендации оказываются более разумными, целесообразными, обоснованными и законными моделями регулирования общественных отношений, исключающими произвольное администрирование в условиях критичности, неопределенности и слабого прогнозирования.
В этих условиях рекомендации оказываются самым продуктивным правовым средством обеспечения легитимности, справедливости и обоснованности административных управленческих действий. И в этом качестве рекомендации являются актуальным инструментом в административно-правовом регулировании.
В процессе рекомендательного регулирования реализуется стратегия "win-win", основанная на сотрудничестве и эффективной взаимозависимости, при этом учитываются интересы всех субъектов правоотношений. Использование рекомендаций оправдано еще и тем фактором, что современный российский гражданин сейчас совершенно иной. В основной массе это высокообразованный, ответственный человек, заинтересованный в соблюдении правопорядка в делах государства и общества. Поэтому императивный метод во многих случаях нецелесообразен, ставит административные барьеры, сковывает инициативу граждан. Вследствие этого на наших глазах характер административно-правового регулирования меняется в сторону диспози-тивных начал и все большего использования рекомендательных норм, которые формируют цивилизованный, мягкий и доверительный характер административно-правовых отношений. Права человека, создание условий для их реализации становятся и должны быть важным вектором административно-правового регулирования.
В современных условиях в процессе деятельности органы публичной администрации стали особенно активно использовать рекомендательные акты в связях между собой, с негосударственными структурами и массово в целях регулирования отношений с гражданами. В результате их юридических особенностей рекомендации оказались весьма полезными и удобными в условиях пандемии COVID-19.
С помощью государственных рекомендаций практически во всех сферах общественной жизни и частной сфере в период пандемии снималось излишнее беспокойство людей, разумно ограничивалась опасная мобильность и т. д., т. е. обеспечивалось государ -ственное ориентирование на правомерное поведение, что является непременным атрибутом нормального социального взаимодействия.
2. Роль и значение государственных рекомендаций в контексте пандемии COVID-1933. Т. Я. Хаб-
33 Термин «контекст» происходит от латинского корня "соП;ехеге" (собрать, сплести). Употребляя его вслед за Т. Я. Хабриевой, мы имеем в виду пандемический кризис и раз -
риева, автор актуальной теории современного антипандемического законодательства как особого универсального нормативного массива с собственными характерными особенностями в системе законодательства34, обоснованно говорит «...о юриспруденции пандемии как новой правовой практике преодоления чрезвычайных ситуаций»35. В связи с пандемией COVID-19 впервые стала формироваться принципиально новая система ранее неизвестных правовых мер, направленных на противодействие распространению заболевания и ликвидацию его последствий.
Т. Я. Хабриева приходит к выводу, «что антипан-демийное законодательство — это особый феномен. В своем единстве и многообразии нормативных и рекомендательных актов оно не укладывается в известные теоретические описания. В нем образуется специфическая комбинация нормативного и рекомендательного», далее справедливо отмечая: «Подобное сочетание не изучено, как не изучена и внутренняя организация этого массива, а также закономерности и перспективы его развития»36.
Новая правовая практика в условиях пандемии COVID-19 нашла свое выражение, в частности, в широком применении таких специфических административных актов, как рекомендации. Т. Я. Хабриева отмечает, что «...значительную роль в регулировании общественных отношений в период пандемии сыграли именно рекомендательные акты. Регулятор-ная машина должна была отреагировать оперативно. Реакция получилась адекватной и эффективной за счет широкого использования именно рекомендательных норм. Более того, складывающаяся практика частично изменила модели правового регулиро-
вания»37.
В настоящее время в России действуют «...свыше 1000 документов рекомендательного и информационного характера по вопросам борьбы с пандемией»38. Почему же рекомендательные акты оказались наиболее востребованным и адекватным правовым инструментом в условиях пандемии? По мнению Т. Я. Хабриевой, «правоведам предстоит определить место гибких инструментов чрезвычайного времени в правовой системе (хотя, на первый взгляд, здесь можно усмотреть противоречие, так как чрезвычайная си-
нообразные правовые и организационные меры по минимизации его влияния на динамику общественных отношений. Подробнее см.: Хабриева Т. Я. Управление пандемическим кризисом на основе права: мировой и российский опыт. С. 5—17.
34 Там же. С. 8 и след.
35 Хабриева Т. Я. «Юриспруденция пандемии»: территория чрезвычайного // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 1. С. 7.
36 Там же. С. 7.
37 Там же. С. 8.
38 Там же. С. 7.
туация требует жестких императивов, а не диспози-тивного регулирования)»39.
Государственная администрация столкнулась с реальностью, знания о которой были минимальными, и последствия предпринимаемых мер было трудно прогнозировать. Возможностей для глубокой и всесторонней оценки ситуации, оперативных и императивных действий просто не было. В этих условиях административные органы обоснованно действовали осторожно, методом «проб и ошибок», руководствуясь принципом «не навреди». Решения принимались по результатам эмпирических исследований ситуации, проводимых в том числе в лабораторных и полевых условиях.
Необходимым условием (sine qua non) всех административных решений была одна цель — ограничение пандемии и минимизация ее последствий в условиях неконтролируемых и до конца непознанных факторов. В этих условиях перед государственной администрацией, которая законом уполномочена действовать, стояла задача: как мотивировать лю -дей и направлять их поведение в целях сохранения жизни и здоровья.
При этом целевая проблема была постоянной. Она остается таковой и сейчас. Но мотивация менялась в целях преимуществ соответствующего поведения в данной конкретной ситуации. Этим и объясняется, в частности, многократное изменение рекомендаций.
Рекомендации проектировались, инициировались и в пределах установленной компетенции принимались органами исполнительной власти, формулируя эффективные поведенческие правила в целях достижения конкретных целей в каждый данный момент и актуальной ситуации — «выявление заболеваний», «изоляция зараженных», «введение карантина», «иммунизация», «локдаун» и т. д.
Значительная часть действующих рекомендательных актов Минздрава России, Росздравнадзора, Рос-потребнадзора и других федеральных органов исполнительной власти связана в основном с санитарно-эпидемиологическими требованиями. По верному наблюдению Т. Я. Хабриевой, рекомендательные акты служили (и продолжают служить. — А. Н.) «...средством конвертации естественно-научного знания в правовое регулирование»40. И эти знания не до конца познаны и на сегодняшний день остаются неточными. Прогнозируются всплески пандемии в 2022 г. И рекомендательные акты по вопросам санитарно-эпидемиологического характера сохраняют актуальное значение41. Т. Я. Хабриева обоснованно констати-
39 Хабриева Т. Я. «Юриспруденция пандемии»: территория чрезвычайного. С. 8.
40 Там же. С. 7—8.
41 См.: Мурашко: пандемия не закончилась, возможен новый
всплеск. URL: https://ria.ru/20220430/covid-1786288789.html;
Роспотребнадзор обновил рекомендации. URL: https://www.
рует, что «...наднациональные институты не сумели своевременно предложить эффективные и универсальные меры или стратегии по борьбе с пандемией и сопутствующими кризисными явлениями»42.
Отметим, что и национальное законодательство, в частности Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», не предусматривало возможности специального правового регулирования при угрозе распространения инфекции, предваряющего введение карантина, а также возможность каких-либо обременений в отношении граждан и организаций до введения карантина. Федеральный закон от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» распространил действие Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» на ситуацию распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих (п. 1 ст. 2) и таким образом были уточнены только полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ по установлению обязательных правил поведения для граждан и организаций при введении режима повышенной готовности, в том числе в дополнение к правилам, устанавливаемым Правительством РФ (подп. «а» п. 4 и п. 6 ст. 2). Но четкого перечня рекомендательных мер и ограничений, которые могут вводиться при угрозе пандемии и реализации такой угрозы, по-прежнему не существует и сегодня. Это остается актуальной задачей целевой модели Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
3. Государственные рекомендации в контексте взаимодействия национального и международного права. Государственные рекомендации являются неотъемлемым элементом процесса реализации международных правовых актов как юридически обязательных для Российской Федерации, так и рекомендательных актов международных организаций. В основе взаимоотношений государств и деятельности международных организаций лежит свободный и открытый обмен мнениями, опытом, знаниями, содействие укреплению механизмов ведения диалога и формирование консенсуса. Большинство международных договоров и актов международных организаций возлагают обязанности на государства не сразу, а после их ратификации. Ратификация международ-
vedomosti.ra/society/artides/2022/03/01/911571-koronavirasom-vozvraschaetsya; Роспотребнадзор: нужно продолжать профилактику. URL: https://www.google.eom/amp/s/iz.ru/export/ google/amp/1335897.
42 Хабриева Т. Я. Управление пандемическим кризисом на основе права: мировой и российский опыт. С. 6.
ных договоров, конвенций, международных организаций и исполнение их рекомендаций являются юридическим и моральным обязательством государства.
Для выполнения международных договоров Российской Федерации и решений международных организаций, имеющих обязательный характер для Российской Федерации, принимаются законы и подзаконные нормативные правовые акты, в их числе и рекомендательные акты. Так, Россия является участницей 75 международных договоров, предусматривающих возможность взаимного признания и исполнения судебных актов43. В целях обеспечения исполнения международных обязательств Российской Федерации в ходе принудительного исполнения судебными приставами-исполнителями требований судебных актов и актов иных уполномоченных органов Федеральной службой судебных приставов (ФССП) в соответствии с федеральными законами от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» и от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» разработаны и утверждены Методические рекомендации от 29 июля 2016 г. № 0007/9/144.
В этих же целях в работе территориальных органов ФССП России используются Методические рекомендации по подготовке международных поручений об оказании правовой помощи по уголовным делам, утвержденные Минюстом России и ФССП России 17 апреля 2013 г. № 04-5. Правовой основой рекомендаций являются Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 г. и Дополнительный протокол к ней от 17 марта 1978 г., а также Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г., подписанные Россией. В рекомендациях (п. 2.3) подчеркивается, что форма и содержание поручения должны стро -го соответствовать положениям конкретного международного договора Российской Федерации. Содержание рекомендаций ориентирует территориальные органы ФССП России на выполнение этого требования.
Научный интерес представляет вопрос о значении и возможностях использования международных рекомендательных актов в системе законодательства Российской Федерации и о значении государственных рекомендаций в правотворческом и организационном механизме их внутригосударственного использования.
Под международными рекомендательными актами в науке международного права принято понимать
43 См. приложение № 2 к Методическим рекомендациям по исполнению международных обязательств Российской Федерации в ходе принудительного исполнения судебными приставами-исполнителями требований судебных актов и актов иных уполномоченных органов.
44 См. письмо ФССП России от 29 июля 2016 г. № 00071/16/69976-АП.
акты, имеющие «...самые различные наименования, в частности такие, как резолюция, декларация, рекомендация, совместное коммюнике, модельный закон и т. д. С точки зрения международного права основополагающее значение имеет не наименование международного рекомендательного акта, как и в случае с международными договорами, а его природа и сущность в качестве особого рода международного доку-мента»45. Международно-правовые рекомендательные акты до того как они ратифицированы обращены к государству и только рекомендуют закрепить соответствующие права, обязанности, процедуры и др., а государства затем по своему усмотрению обеспечивают их реализацию национальным законодательством.
Соответственно, международные рекомендательные акты не налагают международные обязательства на Российскую Федерацию, а их использование не требует обязательного принятия законов и подзаконных нормативных правовых актов. Однако в России рекомендации международных организаций всегда внимательно рассматриваются органами государственной власти в соответствии с уставами международных организаций. Так, в соответствии со ст. 62 Устава Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) «каждый член ежегодно представляет доклад относительно мер, принятых в отношении рекомендаций, сделанных ему Организацией, а также в отношении конвенций, соглашений и правил». Россия является членом ВОЗ, а министр здравоохранения входит в состав Исполнительного комитета ВОЗ.
Порядок использования международных рекомендательных актов определяется по усмотрению органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти, субъектов Российской Федерации, иных органов Российской Федерации. При этом такие рекомендации должны совершенствоваться с учетом внутренней правоприменительной практики, и являться не догмой, а предметом детального анализа и обсуждения.
Отечественными учеными (А. Я. Капустиным, А. А. Каширкиной, А. Н. Морозовым, К. А. Бризку-ном и др.) активно разрабатываются научно-теоретические основы использования международных рекомендательных актов46, которые вносят существенный
45 Каширкина А. А., Морозов А. Н. Международные рекомендательные акты в российской правовой системе: пределы и возможности использования // Журнал российского права. 2015. № 2. С. 137.
46 См.: Капустин А. Я. Международное право и вызовы XXI века // Журнал российского права. 2014. № 7; Каширки-
на А. А. Международно-правовые модели имплементации антикоррупционных конвенций // Журнал российского права. 2014. № 3; Каширкина А. А. Доктринальные подходы к соотношению международно-правовых и национальных норм // Журнал российского права. 2009. № 6; Морозов А. Н. Реализация международных договоров в Российской Федерации:
вклад в совершенствование национального правового регулирования общественных отношений, в том числе посредством государственных рекомендаций. Это подчеркивает значимость государственных рекомендаций в деле укрепления эффективности международно-правового регулирования.
Рекомендации международных организаций консолидируют опыт и стратегии регулирования разных стран и позволяют улучшить качество национального законодательства, более гибко и обоснованно решать те или иные проблемы.
Так, Российская Федерация, признавая качество государственного управления как существенный фактор конкурентоспособности государства, рассматривает и учитывает в правотворческой практике рекомендации ОЭСР, содержащие, в частности, требования к качеству государственного управления в целях развития правового регулирования государственного управления47. В их числе: Рекомендации Совета ОЭСР по регуляторной политике и государственному управлению 2012 г.; Рекомендации Совета ОЭСР по принципам государственного управления в сфере государственно-частного партнерства 2012 г.; Принципы лучшей практики ОЭСР: правоприменение и проверки 2014 г.; Рекомендации Совета ОЭСР по управлению критическими рисками 2014 г. и др. Уместно упомянуть рекомендации ОЭСР в сфере противодействия коррупции: Рекомендации Совета ОЭСР по обеспечению добросовестности государственных служащих 2017 г.; Рекомендации Совета ОЭСР по принципам прозрачности и добросовестности при лоббировании 2010 г.; Рекомендации Совета ОЭСР для участников сотрудничества в области развития по управлению рисками, связанными с коррупцией 2016 г.; Руководство лучших практик по внутреннему контролю 2010 г.
Применение рекомендаций ОЭСР в сфере государственного управления имеет добровольный харак-
правовые основания // Журнал российского права. 2009. № 2; Морозов А. Н. Влияние на национальное законодательство рекомендательных (модельных) актов. М., 2009; Бризкун К. А. Влияние рекомендательных актов международных организаций на развитие международно-правовых и внутригосударственных норм Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011; Влияние международного права на национальное законодательство: материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 24—26 мая 2007 г.) / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2007.
47 Научную системную оценку соответствия (несоответствия) нормативной правовой базы и практики российского государственного управления требованиям и критериям лучшей практики ОЭСР по всем направлениям требований и критериев, связанных с государственным управлением, см.: Южаков В. Н., Добролюбова Е. П. Талапина Э. В., Тихомиров Ю. А. Указ. соч.
тер, что предоставляет широкие возможности для их адаптации к различным контекстам общественных отношений. В России значительное внимание уделяется реализации рекомендаций ОЭСР по вопросам результативности, транспарентности, прозрачности и подотчетности, в том числе посредством государственных рекомендаций48. Реализация рекомендаций ОЭСР, как, впрочем, и других международных организаций осуществляется с учетом социально-экономических, политических, исторических особенностей нашей страны, а также других факторов. И в этом плане государственные рекомендации оказываются более гибким правовым инструментом.
Отечественные исследователи констатируют: «...в сфере оценки регулирующего воздействия и в сфере противодействия коррупции на государственной службе российская нормативно-правовая база практически полностью соответствует требованиям ОЭСР, в некоторых случаях данные требования даже превышены»49. Указанная нормативно-правовая база в значительной степени представлена в том числе рекомендательными актами.
Системное рассмотрение требований и критериев рекомендаций ОЭСР, особенно в сфере государственного управления, вариантов их применения в Российской Федерации, а также сопоставительный анализ российской нормативно-правовой базы и правоприменительной практики с требованиями и критериями ОЭСР является современной актуальной задачей в свете проводимых реформ в сфере государственного управления.
В связи с продолжающейся пандемией СОУТО-19 уместно отметить, что Всемирная организация здравоохранения оказалась эффективным организатором противодействия пандемии. Рекомендации ВОЗ по борьбе с коронавирусом касались информации о новом заболевании, его симптомах, путях заражения,
48 См.: Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации. Утв. приказом Минэкономразвития России от 16 сентября 2016 г. № 582; Методические рекомендации по организации работы федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов с отзывами граждан по оценке качества государственных услуг, размещенными в электронном виде на специализированном сайте («Ваш контроль») в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Утв. приказом Минэкономразвития России 20 апреля 2015 г. № 245; Методические рекомендации по внедрению системы оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений). Утв. приказом Минэкономразвития России от 3 июля 2015 г. № 435.
49 Южаков В. Н., Добролюбова Е. Н., Талапина Э. В., Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 409.
методах лечения и об организации усилий по противодействию распространению пандемии50.
ВОЗ продолжает обобщать всю доступную эпидемиологическую информацию и методические рекомендации зарубежных стран, вырабатывает единые стандарты и анализирует эффективность профилактики. Все распоряжения Правительства РФ и рекомендации Минздрава России и Роспотребнадзо-ра России, опираясь, в первую очередь, на анализ и исследования ситуации с COVID-19 в стране, тем не менее во многом базировались на многочисленных рекомендательных актах ВОЗ по диагностике, профилактике и лечению COVID-1951. Резюме и референции
1. Смысл и оправданность использования государ -ственных рекомендаций состоит в том, что они:
регламентируют реальные общественные отношения в мягкой форме;
содержат предписания, которые предоставляют адресатам варианты поведения;
имеют практическое значение в выборе правомерного варианта поведения;
ориентированы на предвидение и недопущение причинения возможного вреда субъекту — адресату;
могут быть аргументами в спорах (включая административные);
оперативно отражают реалии жизни и функционирования публичной власти, поскольку нормы закона и реальность могут совпадать не всегда и не во всем;
не связаны с требованиями юридической обязательности и применением мер ответственности, а относятся к системе «педагогики принуждения».
2. Опыт пандемии СОУТО-19 принципиально изменил восприятие государственных рекомендаций как инструмента правового регулирования, так как они могут выполнять уникальную роль. Рекомендации оказываются идеальной комфортной правовой моделью взаимодействия государственной администрации и граждан и их объединений в условиях чрезвычайной ситуации. В целом они реализуют ме-
50 См.: Хронология действий ВОЗ по борьбе с COVID-19. URL: www. who.int/ru/news/item/29-06-2020 covidtimeline.
51 Минздрав России и Роспотребнадзор в российских СМИ подвергались даже резкой критике за то, что «во всем слушались ВОЗ». Особенно когда в стране 28 октября 2020 г. был введен всеобщий масочный режим в соответствии с Временными рекомендациями ВОЗ по использованию масок в сообществах, во время ухода на дому и в медицинских учреждениях в контексте COVID-19 (см.: URL: https:// tsargrad.tv/articles/russkaja-medicina-v-plenu-sorosa-minzdrav-protiv-osvobozhdenija_551429; http://tsargrad. tv/articles/proplachennaja-pandemija-ot-kogo-i-za-chto-voz-poluchaet-dengi_254509; https://360tv.ru/news/tekst/oshibki-voz/; https://newizv.ru/article/tilda/08-01-2020/rospotrebnadzor-zaschitnik-ili-napadayuschiy; https://www.rbc.ru/spb_sz/31/07/ 2020/5f24003b9a7947dfeee09540).
тоды легальной адаптации к угрожающей реальности, указывают легальные варианты действий в целях преодоления опасности в конкретной ситуации (как это было в условиях пандемии).
Опыт пандемии подтвердил, что рекомендации позволяют реализовать публичную политику в интересах всего общества в условиях вызовов, информационных проблем, значительных трансакционных издержек, отсутствия в регулируемой сфере необходимых профессиональных знаний, «технической сложности» регулируемой сферы (в период пандемии — медицина, безопасность пищевой продукции, лекарственных средств и т. д.) и других негативных обстоятельств и таким образом максимизировать собственную роль государства в виде поддержки граждан и их объединений.
3. Государственные рекомендации помогают формировать публичный интерес на основе мягких социальных связей и оказывают рациональное давление в силу ощущения социальной, гражданской, моральной и нравственной идентичности. Для продвижения публичных интересов государственные рекомендации формулируют правила поведения, предусматривающие легальное, прозрачное предоставление личных выгод и преимуществ частным лицам, охрану их интересов и безопасность. Такая направленность государственных рекомендаций позволяет избегать принуждения, мотивирует к готовности нести личные издержки для достижения общего блага, публичных целей (как, скажем, прекращение пандемии СОУ1Б-19). Среди других преимуществ — организация взаимодействия публичной власти и граждан с наименьшими затратами, решение проблемы «безбилетников» и аутсайдеров, которые могут подрывать достижение публичных целей, создавать угрозу легитимности регулирования и правопорядка.
4. Идентификация рекомендаций как правовых инструментов, позволяющих избегать деструктивных искажений государственного регулирования общественных отношений, причин возникновения «провалов» в правовом регулировании и присущих им неопределенности, ошибочности, нестабильности и т. д., позволяет говорить о более широкой концепции теоретического обоснования государственных рекомендаций в системе российского законодательства.
В практическом плане принятие концепта государственных рекомендаций как одного из эффективных современных инструментов правового регулирования позволяет осуществлять более широкое применение государственных рекомендаций в целях более всестороннего учета публичных интересов и обеспечения принципов открытости, обоснованности, прозрачности и ответственности государственного регулирования.
5. Государственные рекомендации — легитимная и целесообразная правовая формы регулирования общественных отношений в современной админи-
стративной практике. И она находит моральную и нравственную поддержку и понимание со стороны граждан и их объединений. Ибо ближайшими негативными последствиями императивного метода регулирования общественных отношений нередко выступают формализм, бюрократизм и неадекватность требований, особенно в критических ситуациях, когда решения принимаются поспешно.
Государственные рекомендации позволяют укреплять основы защиты и обеспечения прав и свобод граждан, элиминировать административный произвол и административные ошибки в административно-правовом регулировании общественных отношений и таким образом способствуют формированию новой правовой культуры каждого гражданина и общества в целом.
Можно утверждать, что государственные рекомендации олицетворяют современные изменения системы административно-правового регулирования, развитие административно-правовых форм, административно-правовой культуры, эффективности и качества публичного управления. Государственные рекомендации относятся к методам государственно -го регулирования, которые опираются преимущественно на добровольные механизмы исполнения, но могут быть обеспечены инструментами организационного, интеллектуального, информационного и фискального характера в виде мер стимулирования, привилегий и др. Эти инструменты используются уполномоченными административными органами в качестве мер поощрения или ограничения деятельности, поведения в соответствующих условиях.
6. В Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации52, в п. 2 которых определены виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, издание рекомендаций не предусматривается, в силу чего они не подлежат государственной регистрации в Минюсте России. На рекомендательные акты не распространяются требования Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов исполнительной власти».
Таким образом, существующая правовая основа применения рекомендательных актов является существенно пробельной. Между тем подготовка и принятие рекомендаций как самостоятельных юридических актов предусматривается в положениях об органах исполнительной власти, в прогнозных и политико-юридических актах53. Необходимость
52 Утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.
53 См., например, п. 36 Концепции противодействия терро -
ризму в Российской Федерации, утв. Президентом РФ 5 октября 2009 г.
определения понятия «Рекомендация» и легитимация практики их применения приобретает сегодня особую актуальность ввиду широкого фактического и обоснованного издания этих актов федеральными органами исполнительной власти для регулирования широкой сферы общественных отношений.
7. Необходимо сделать шаг в регламентации порядка реализации международных рекомендаций в национальном правовом регулировании. Как известно, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» в силу своего предмета регулирования не содержит норм по данному вопросу. Использование международных рекомендательных актов соответствует интересам Российской Федерации и требует определенного правового обеспечения. Это подчеркивают отечественные ученые А. Я. Капустин, А. А. Каширкина, А. Н. Морозов, А. К. Бризкун и др. Обращение к законам некоторых государств СНГ, определяющих систему и виды нормативных правовых актов, издаваемых в данном государстве (например, Закон Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-3 «О нормативных правовых актах»), показывает, что в них отсутствуют положения о государственных рекомендациях и об использовании международных рекомендаций в национальном правовом регулировании.
В проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» — инициативном законопроекте Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ54 сформулированы базовые положения о государственных рекомендациях и порядке использования международных рекомендаций в национальном законодательстве.
Так, согласно ст. 12 указанного законопроекта рекомендательные нормативные правовые акты (методические рекомендации, модельные законы, соглашения о сотрудничестве и иные правовые акты) устанавливают нормативные правовые ориентиры и оптимальные критерии выбора среди альтернативных вариантов правовых решений и действий.
В статье 20 законопроекта международные рекомендательные акты определяются как документы независимо от их наименования (модельные законы, модельные кодексы, рекомендательные резолюции, решения рекомендательного характера и т. д.), не имеющие юридически обязательного характера, принимаемые международными организациями.
Виды и наименования принимаемых международных рекомендательных актов устанавливаются в соответствии с учредительным международным договором международной организации, определяющим
54 См.: О нормативных правовых актах в Российской Федерации (инициативный проект федерального закона). 5-е изд. / рук. авт. кол. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2019.
правовой статус и компетенцию соответствующей международной организации.
С учетом сказанного целесообразно ускорить принятие федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» в редакции ини-
циативного законопроекта, подготовленного Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, и установить прочную правовую основу издания и реализации государственных рекомендаций.
Список литературы
Brädeam S., Stingy L. Natura juridica a normelor de recomandare // Studii si cercetäri juridice. 1965. Num. 1.
Адам А. Природа и основные группы государственных рекомендаций в Венгерской Народной Республике // Acta juridica Academie Scientiarum Hungarical. 1967. Vol. 9. Nos. 1—2.
Александров Н. Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. М., 1961.
Бабаев В. К. Государственные рекомендации: юридическая природа, значение, эффективность. Рецензия на монографию В. Л. Кулапова «Рекомендательные нормы советского права» (Саратов, 1987) // Бабаев В. К., Баранов В. М. Организационно-правовые меры борьбы с нетрудовыми доходами. Горький, 1988.
Баранов В. М., Маслов Д. Е. Юридическая рекомендация: доктрина, практика, техника: монография. М., 2018.
Бризкун К. А. Влияние рекомендательных актов международных организаций на развитие международно-правовых и внутригосударственных норм Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
Влияние международного права на национальное законодательство: материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 24—26 мая 2007 г.) / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2007.
Голунский С. А. К вопросу о понятии правовой нормы в теории социалистического права // Советское государство и право. 1961. № 4.
Евтихиев А. Ф. Законная сила актов администрации. Люблин, 1911.
Капустин А. Я. Международное право и вызовы XXI века // Журнал российского права. 2014. № 7.
Каширкина А. А. Доктринальные подходы к соотношению международно-правовых и национальных норм // Журнал российского права. 2009. № 6.
Каширкина А. А. Международно-правовые модели имплементации антикоррупционных конвенций // Журнал российского права. 2014. № 3.
Каширкина А. А., Морозов А. Н. Международные рекомендательные акты в российской правовой системе: пределы и возможности использования // Журнал российского права. 2015. № 2.
Кожевников В. В. О рекомендательных нормах права // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2021. Т. 18. № 4.
Кулапов В. Л. Рекомендательные нормы советского права: монография / под ред. М. И. Байтина. Саратов, 1987.
Лифшиц Р. З. Правовые формы стимулирования труда // Государство, право, экономика / отв. ред. В. М. Чхиквадзе. М., 1970.
Ло Хаоцай. Мягкое право Китая. Элиста, 2015.
Мицкевич А. В. Природа рекомендательных нормативных предписаний в актах Правительства СССР // Правоведение. 1966. № 2.
Морозов А. Н. Влияние на национальное законодательство рекомендательных (модельных) актов. М., 2009.
Морозов А. Н. Реализация международных договоров в Российской Федерации: правовые основания // Журнал российского права. 2009. № 2.
Надь Л. Основные принципы кооперации в нашем производственно-кооперативном движении. Будапешт, 1965.
Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм. М., 1960.
О нормативных правовых актах в Российской Федерации (инициативный проект федерального закона). 5-е изд. / рук. авт. кол. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2019.
Рукареану И. Юридическая природа рекомендательных норм. Взаимосвязь государственного управления с социалистическим сельским хозяйством с кооперативной демократией // Studii si Cercetari Juridice. 1965. Num. 2.
Рускол А. А. Колхозные правоотношения в СССР. М., 1964.
Теория государства и права: учебник / под ред. А. И. Денисова. М., 1972.
Тихомиров Ю. А. Поведение в обществе и право // Журнал российского права. 2011. № 2.
Тихомиров Ю. А. Право официальное и неформальное // Журнал российского права. 2005. № 5.
Тихомиров Ю. А. Способы преодоления критических ситуаций как деформирующего фактора развития государства и мирового сообщества // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 1.
Турубинер А. М. Вопросы колхозного права. М., 1961.
Хабриева Т. Я. Управление пандемическим кризисом на основе права: мировой и российский опыт // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 2.
Хабриева Т. Я. «Юриспруденция пандемии»: территория чрезвычайного // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 1.
Шебанов А. Ф. Нормы социалистического права // Теория государства и права: учебник / отв. ред. Н. Г. Александров. М., 1974.
Южаков В. Н., Добролюбова Е. Н., Талапина Э. В., Тихомиров Ю. А. Анализ возможностей учета требований ОЭСР к качеству государственного управления в целях развития правового регулирования российского государственного управления. М., 2018.
Ямпольская Ц. А. Об убеждении и принуждении в советском административном праве // Вопросы советского административного и финансового права / отв. ред. В. Ф. Коток. М., 1952.
Ямпольская Ц. А. Об убеждении и принуждении в советском праве // Вопросы советского финансового права: сб. ст. М., 1952.
Ямпольская Ц. А. Общественные организации и развитие советской социалистической государственности. М., 1965. References
Adam A. Priroda i osnovnye gruppy gosudarstvennykh rekomendatsiy v Vengerskoy Narodnoy Respublike. Acta juridica Academie Scientiarum Hungarical, 1967, vol. 9, no. 1—2.
Aleksandrov N. G. Pravo i zakonnost' v period razvernutogo stroitel'stva kommunizma. Moscow, 1961.
Babaev V. K. Gosudarstvennye rekomendatsii: yuridicheskaya priroda, znachenie, effektivnost'. Retsenziya na monografiyu V. L. Kulapova "Rekomendatel'nye normy sovetskogo prava" (Saratov, 1987). In Babaev V. K., Baranov V. M. Organizatsionno-pravovye mery bor'by s netrudovymi dokhodami. Gor'kiy, 1988.
Baranov V. M., Maslov D. E. Yuridicheskaya rekomendatsiya: doktrina, praktika, tekhnika. Moscow, 2018.
Brädeam S., Stingy L. Natura juridica a normelor de recomandare. Studii si cercetäri juridice, 1965, no. 1.
Brizkun K. A. Vliyanie rekomendatel'nykh aktov mezhdunarodnykh organizatsiy na razvitie mezhdunarodno-pravovykh i vnutrigosudarstvennykh norm Rossiyskoy Federatsii. Cand. diss. Moscow, 2011.
Evtikhiev A. F. Zakonnaya sila aktov administratsii. Lyublin, 1911.
Golunskiy S. A. K voprosu o ponyatii pravovoy normy v teorii sotsialisticheskogo prava. Sovetskoe gosudarstvo ipravo, 1961, no. 4.
Kapustin A. Ya. International Law and Challenges of the 21st Century. Journal of Russian Law, 2014, no. 7, pp. 5—19. (In Russ.) DOI: 10.12737/4819.
Kashirkina A. A. Doctrinal Approaches to Correlation of International Law Norms and Municipal Law Norms. Journal of Russian Law, 2009, no. 6, pp. 3—13. (In Russ.)
Kashirkina A. A. International Law Models of Implementation of Anti-Corruption Conventions. Journal of Russian Law, 2014, no. 3, pp. 79—86. (In Russ.)
Kashirkina A. A., Morozov A. N. International Recommendatory Instruments in the Russian Legal System: Limits and Possibilities of Application. Journal of Russian Law, 2015, no. 2, pp. 135—147. (In Russ.) DOI: 10.12737/7547.
Khabrieva T. Y. Jurisprudence of the Pandemic: An Emergency Territory. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 1, pp. 5—9. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2022.001.
Khabrieva T. Y. Law Based Managing the Pandemic Crisis: World and Russian Experience. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 2, pp. 5—17. (In Russ.) DOI: 10.12737/ jrl.2021.015.
Kozhevnikov V. V. O rekomendatel'enykh normakh prava. Vestnik Omskogo universiteta. Seriya "Pravo", 2021, vol. 18, no. 4.
Kulapov V. L. Rekomendatel'nye normy sovetskogo prava. Ed. by M. I. Baytin. Saratov, 1987.
Lifshits R. Z. Pravovye formy stimulirovaniya truda. Gosudarstvo, pravo, ekonomika. Ed. by V. M. Chkhikvadze. Moscow, 1970.
Lo Khaotsay. China's Soft Law. Elista, 2015. (In Russ.)
Mitskevich A. V. Priroda rekomendatel'nykh normativnykh predpisaniy v aktakh Pravitel'stva SSSR. Pravovedenie, 1966, no. 2.
Morozov A. N. Realization of the International Treaties in the Russian Federation: Legal Grounds. Journal of Russian Law, 2009, no. 2, pp. 100—110. (In Russ.)
Morozov A. N. Vliyanie na natsional'noe zakonodatel'stvo rekomendatel'nykh (model'nykh) aktov. Moscow, 2009.
Nad' L. Osnovnye printsipy kooperatsii v nashem proizvodstvenno-kooperativnom dvizhenii. Budapesht, 1965.
Nedbaylo P. E. Primenenie sovetskikh pravovykh norm. Moscow, 1960.
O normativnykh pravovykh aktakh v Rossiyskoy Federatsii (initsiativnyy proekt federal'nogo zakona). 5th ed. Ed. by T. Y. Khabrieva, Yu. A. Tikhomirov. Moscow, 2019.
Rukareanu I. Yuridicheskaya priroda rekomendatel'nykh norm. Vzaimosvyaz' gosudarstvennogo upravleniya s sotsialisticheskim sel'skim khozyaystvom s kooperativnoy demokratiey. Studii si Cercetari Juridice, 1965, no. 2.
Ruskol A. A. Kolkhoznye pravootnosheniya v SSSR. Moscow, 1964.
Shebanov A. F. Norms of socialist law. Theory of State and law. Ed. by N. G. Aleksandrov. Moscow, 1974. (In Russ.)
Theory of State and law. Ed. by A. I. Denisov. Moscow, 1972. (In Russ.)
Tikhomirov Yu. A. Conduct in Society and Law. Journal of Russian Law, 2011, no. 2, pp. 5—11. (In Russ.)
Tikhomirov Yu. A. Law: official and informal. Journal of Russian Law, 2005, no. 5, pp. 80—87. (In Russ.)
Tikhomirov Yu. A. Means to Break Critical Situations, Which are Deforming Factors for a State's and the World Society's Development. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 1, pp. 13—15. (In Russ.) DOI: 10.12737/ jflcl.2022.003.
Turubiner A. M. Voprosy kolkhoznogo prava. Moscow, 1961.
Vliyanie mezhdunarodnogo prava na natsional'noe zakonodatel'stvo: materialy zasedaniya Mezhdunarodnoy shkoly-praktikuma molodykh uchenykh-yuristov (Moscow, 24—26 May 2007). Ed. by T. Ya. Khabrieva, Yu. A. Tikhomirov. Moscow, 2007.
Yampol'skaya Ts. A. Ob ubezhdenii i prinuzhdenii v sovetskom administrativnom prave. Voprosy sovetskogo administrativnogo i finansovogoprava. Ed. by V. F. Kotok. Moscow, 1952.
Yampol'skaya Ts. A. Ob ubezhdenii i prinuzhdenii v sovetskom prave. Voprosy sovetskogo finansovogo prava. Moscow, 1952. Yampol'skaya Ts. A. Obshchestvennye organizatsii i razvitie sovetskoy sotsialisticheskoy gosudarstvennosti. Moscow, 1965. Yuzhakov V. N., Dobrolyubova E. N., Talapina E. V., Tikhomirov Yu. A. Analiz vozmozhnostey ucheta trebovaniy OESR k kachestvu gosudarstvennogo upravleniya v tselyakh razvitiya pravovogo regulirovaniya rossiyskogo gosudarstvennogo upravleniya. Moscow, 2018.
Информация об авторе
А. Ф. Ноздрачев, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации
♦
