CC BY
252
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
Международные рекомендательные акты
в российской правовой системе: пределы и возможности использования
КАШИРКИНА Анна Анатольевна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Центра сравнительно-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
МОРОЗОВ Андрей Николаевич, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Центра сравнительно-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
Рассматриваются вопросы, связанные с природой, основными характеристиками и особенностями международных рекомендательных актов. Раскрывается роль международных организаций в формировании различных рекомендательных актов. Обосновывается усиление влияния международных рекомендательных актов на правовые системы государств, включая Российскую Федерацию. Содержатся предложения по созданию эффективного механизма использования международных рекомендательных актов с учетом особенностей российской правовой системы, конституционных основ и защиты национальных интересов.
Ключевые слова: международные рекомендательные акты, «мягкое» право, правовая система, международное право, имплементация, международные организации, международно-правовые акты.
International Recommendatory Instruments in the Russian Legal System: Limits and Possibilities of Application
A. A. Kashirkina, PhD in law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
A. N. Morozov, PhD in law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
In the scientific article discusses issues related to the nature, the main characteristics and features of international acts of recommendation. Analyzes the legal problems arising from the application of international recommendation acts in contemporary international relations. Explores the role of international organizations in the development of various acts of recommendation. Substantiates the growing influence of international acts on the recommendation of the legal system, including the Russian Federation. Contains proposals for the establishment of an effective mechanism for the use of international acts of recommendation, taking into account the legal system of the Russian Federation, its constitutional principles and the protection of national interests.
Keywords: international recommendation acts, soft law, legal system, international law, implementation, international organizations, international legal instruments.
DOI: 10.12737/7547
Международное право в последние десятилетия меняется чрезвычайно динамично, пройдя в своем развитии за этот период путь не меньший, нежели за свое многовековое существование. Во многом интенсификация развития международных отношений, а следовательно, и международного права связана с общими глобалистическими тенденциями, одними из явных показателей которых являются всеобщее ускорение, интернационализация, трансграничное соприкосновение и проникновение. Начало третьего тысячелетия открыло перед человечеством новые горизонты, расширило возможности научно-технического прогресса, в то же время породило и новые проблемы, что объективно вызвало потребность в усовершенствовании действующих механизмов регулирования международных отношений в различных направлениях1. При этом, по справедливому мнению А. Я. Капустина, «международное право не только отражает присущие любому праву характеристики, но обязательно воспроизводит особенности системы, которая вызвала его к жизни, т. е. системы межгосударственных отношений, представляющей собой исторически изменяющуюся субстанцию»2. В связи с этим международное право реально должно являться силой, способной и призванной задать правовые векторы развития межгосударственного общения в полном соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права3.
Очевидно, что методологический инструментарий международного
1 См.: Каширкина А. А. Доктринальные подходы к соотношению международно-правовых и национальных норм // Журнал российского права. 2009. № 6. С. 13.
2 Капустин А. Я. Международное право и вызовы XXI века // Журнал российского права. 2014. № 7. С. 7.
3 См.: Каширкина А. А. Доктрина льные
подходы к соотношению международно-правовых и национальных норм. С. 13.
права постоянно совершенствуется, впитывая в себя различные док-тринальные подходы и разработки. Модернизация и совершенствование самого международного права требуют эффективного сближения национальных законодательств для создания единого правового пространства, основанного на общепризнанных принципах и нормах международного права. При этом исследования механизма сочетания гибкости и подвижности в реализации предписаний международных норм, содержащихся в рекомендательных актах, в связке с международно-правовыми обязательствами занимали значительное место в доктрине международного права. Так, И. И. Лукашук, выделяя особый принцип целесообразности или пропорциональности, используемый при определении соотношения правового и неправового регулирования, отмечал, что «создание новых норм права — весьма трудоемкий процесс, а правовое регулирование не отличается гибкостью. Поэтому следует изучать возможность урегулирования более простыми средствами, например резолюцией международного органа или неправовым международным соглашением, договоренностью»4.
Как отмечают А. Гузман и Т. Мей-ер, «"мягкое" право исторически было низведено на периферию академического дискурса международного права, несмотря на его роль и значение в практике государств. Данное обстоятельство, пожалуй, связано с тем, что в "мягком" праве никто не видел реального международного права. "Жесткий" и "мягкий" закон воспринимаются как разные по своей природе, поскольку первый считается обязательным, а последний — нет. Вместе с тем мы разделяем общее мнение, что при прочих равных условиях влияние "мягкого" права
4 Лукашук И. И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М., 1997. С. 25.
на поведение меньше, чем воздействие "жесткого" закона»5.
Международные рекомендательные акты получают все большее распространение в практике взаимодействия государств и охватывают самые различные области, включая те, что еще относительно недавно относились к сугубо внутренней компетенции государства. Как справедливо отмечал И. И. Лукашук, «перестают быть исключительно внутренним делом такие коренные вопросы жизни государства, как права человека, демократия, верховенство права. Причина была указана во Всеобщей декларации прав человека: всеобщее признание неотъемлемых прав человека является "основой свободы, справедливости и всеобщего мира"»6.
В западной доктрине, как пишет Д. Шелтон, международные институты во все большей мере принимают различные формы, переходящие от юридически обязательного характера к необязательному — «мягкое» право и, наоборот, от юридически расплывчатых — к четким, унифицированным, обязательным7. При этом термин «мягкое право», как указывают К. Аббот и Д. Снидал, используется для отличия международных рекомендательных актов от юридически обязательных международно-правовых актов, а также от политических договоренностей на уровне государств8.
5 Guzman A. T, Meyer T. L. International Soft Law. URL: https://editorialexpress. com/cgi-bin/conference/download.cgi?db_ name=ALEA2010&paper_id=168.
6 Лукашук И. И. Международное право. Общая часть: учебник для юридических факультетов и вузов. М., 2005. С. 312.
7 См.: Shelton D. Normative Hierarchy in International Law // American Journal of International Law. 2006. April. Vol. 100. No. 2. P. 292.
8 См.: Abbott K. W., Snidal D. Hard and
Soft Law in International Governance. URL: http:// web.efzg.hr/ dok/pra/hhorak/Hard%2 0 and%20soft%20law%20in%20international%20 governance.pdf.
Международные рекомендательные акты имеют самые различные наименования, в частности такие, как резолюция, декларация, рекомендация, совместное коммюнике, модельный закон и т. д. С точки зрения международного права основополагающее значение имеет не наименование международного рекомендательного акта, как и в случае с международными договорами, а его природа и сущность в качестве особого рода международного документа.
Международные рекомендательные акты разрабатываются и принимаются на универсальном и региональном уровнях, а также на уровне двусторонних взаимоотношений государств, тем самым охватывая широчайший спектр сотрудничества по важнейшим для акторов международных отношений направлениям.
Американские ученые Г. Шаффер и М. Поллак отмечают, что, по мнению сторонников «мягкого» права, международные рекомендательные акты обладают значительными преимуществами перед жесткими, юридически обязательными международно-правовыми нормами. Они обусловливают это следующими обстоятельствами:
в отношении содержания международных рекомендательных актов государствам проще договориться;
международные рекомендательные акты содержат более низкие «затраты» для суверенитета государства в чувствительных областях;
обеспечивают большую свободу действий для государства;
позволяют государствам быть более амбициозными и участвовать в более глубоком сотрудничестве, чем в случае, если бы они были связаны обязательными международно-правовыми актами;
лучше учитывают разнообразие и специфику государств;
доступны непосредственно для негосударственных акторов9.
9 Cm.: Shaffer G. C., Pollack M. A. Hard vs. Soft Law: Alternatives, Complements, and
По мнению другого зарубежного исследователя Ч. Лоусона, «мягкое» право обладает следующими преимуществами:
зачастую является отправным пунктом для разработки юридически обязательных международно-правовых норм;
предоставляет более широкие возможности для их использования по сравнению с международно-правовыми актами;
облегчает достижение компромисса, позволяя акторам достичь консенсуса, несмотря на разные интересы, ценности, возможности и т. д.10 По нашему мнению, высказанные зарубежными учеными аргументы в пользу «мягкого» права справедливы. Говоря строго юридическим международно-правовым языком, международные рекомендательные акты не входят непосредственно в систему международно-правовых норм, так как не являются источниками международного права, т. е. формой воплощения, объективирования международно-правовых норм. С точки зрения теории образования норм международного права и практики международно-правового сотрудничества государства в процессе разработки и принятия международного рекомендательного акта согласовывают свои воли и интересы в отношении содержания положений международного рекомендательного акта, но не согласовывают воли и интересы применительно к приданию такого рода актам юридически обязательной силы, что и отличает их от международных договоров и юридически обязательных решений международных организаций, принимаемых в соответствии с учредительными актами таких организаций.
Antagonists in International Governance // Minnesota Law Review. 2010. P. 719.
10 Cm.: LawsonCh. Implementing Guidance
about Essentially Derived Varieties through
«Soft Law». URL: http://www.upov.int/edocs/ mdocs/upov/en/upov_sem_ge_13/upov_ sem_ge_13_ppt_13.pdf.
Подобная дифференциация международных актов на юридически обязательные и рекомендательные является абсолютно закономерной, поскольку государства не всегда в состоянии в определенный период урегулировать свои взаимоотношения посредством юридически обязательного международно-правового документа, например международного договора. Вместе с тем в случае, если какой-либо вопрос требует реакции международного сообщества на универсальном или региональном уровне, международный рекомендательный акт может стать хорошим средством заполнения определенной лакуны, поскольку хотя и не налагает на государства международно-правовые обязательства, но определяет направления и векторы соответствующего сотрудничества или содержит подходы к решению той или иной проблемы.
В этом довольно прогрессивном использовании потенциала «мягкого» права активную роль играет Европейский Союз. Так, А. Вейга и А. Амарал отмечают, что «Европейский Союз все больше использует инструменты "мягкого" права в чувствительных областях, что позволяет избежать делегирования полномочий на наднациональный уро-вень»11.
По мнению А. Д'Амато, несмотря на то что существование «мягкого» права в международном праве и его непосредственное воздействие на последнее вызывают множество дебатов, реальность международной практики признает за реализацией «мягкого» права важное значение для международной жизни. При этом для рекомендательных актов все чаще применяется терминология о соотносимости их с «мягким» законом. Его значение во мно-
11 Veiga A., Amaral A. Soft Law and The Implementation Problems of The Bologna Process. URL: http://www.fpce.up.pt/ciie/ revistaesc/ESC36/ESC36_Amelia&Alberto. pdf.
гих областях международной жизни исключительно высоко: там, где международные органы сформулировали руководящие принципы, но не достигли консенсуса для принятия международного договора, они в той или иной форме формулируют рекомендацию, которая исключительно важна для создания общего международного понимания. Однако инструменты «мягкого» права, используемые в контексте «мягкого» закона, во многом весьма неоднородны по своей природе. Стремительное увеличение массива «мягкого» права, распространение содержащихся в нем нормативных формулировок, которые производятся в деятельности различных международных форумов, несмотря на большой разрыв в мнениях государств по их реализации, вызывают все большую обеспокоенность у развитых стран12.
Таким образом, следует признать, что международные рекомендательные акты представляют собой отдельный сегмент международных норм из массива международного «мягкого» права, не обладающих строгой юридической силой. Однако роль международного морально-политического воздействия, которое оказывают международные рекомендательные акты различного уровня и характера в глобализирующемся мире, неуклонно растет. Государство в разрезе современных международных отношений уже не вправе отмахнуться от рекомендаций, принимаемых важнейшими интеграционными структурами или международными организациями, равно и проигнорировать их. В то же время международные рекомендательные акты не всегда безупречно вписываются в правовую систему государства и гармонично соотносятся с его законодательной базой, которая в своей основе должна оставаться стабильной и обеспечивать устойчи-
12 URL: http://anthonydamato.law. northwestern.edu/IELA/Intech05-2001-edited. pdf.
вый уровень жизни общества и развития государства13.
Очевидно, что использование международных рекомендательных актов в современных условиях предполагает необходимость разработки как теоретических, так и практических основ для их грамотного применения и выявление пределов использования международных рекомендательных актов с учетом особенностей правовой системы Российской Федерации, а также в целях защиты национальных интересов.
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует законодательный акт, регламентирующий использование международных рекомендательных актов. В силу своего предмета не касается данного вопроса и Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Предложения по базовым правовым подходам к использованию международных рекомендательных актов содержатся в законопроекте «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», разработанном Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2013 г.14 Суть данных предложений заключается в следующем.
Так, в соответствии со ст. 20 указанного законопроекта под международными рекомендательными актами понимаются документы независимо от их наименования (модельные законы, модельные кодексы, рекомендательные резолюции,
13 По вопросу о динамике и стабильности российского законодательства при реализации международно-правовых норм подробнее см.: Тиунов О. И., Каширкина А. А, Морозов А. Н. Влияние норм международного права на развитие национального законодательства // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 35—44.
14 См.: Проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (инициативный законопроект). М., 2013. С. 24.
решения, имеющие рекомендательный характер и т. д.), не имеющие юридически обязательного характера, принимаемые международными организациями.
Виды и наименования принимаемых международных рекомендательных актов устанавливаются в соответствии с учредительным международным договором международной организации, определяющим правовой статус и компетенцию соответствующей международной организации.
Согласно точке зрения разработчиков законопроекта, международные рекомендательные акты не налагают международных обязательств на Российскую Федерацию, а их использование не требует обязательного принятия (издания) законов и подзаконных нормативных правовых актов. Порядок использования международных рекомендательных актов определяется по усмотрению органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, иных органов Российской Федерации.
В то же время даже в случае принятия указанного проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» существует необходимость теоретического рассмотрения данного вопроса с учетом классической и современной доктрины международного права, а также практики применения международных рекомендательных актов.
Таким образом, с точки зрения эффективной реализации своего потенциала и обеспечения национальных интересов Российской Федерации необходимо создание научно-теоретических основ использования международных рекомендательных актов.
Каковы же наиболее важные элементы такого механизма?
Полагаем, что во главу угла должны быть положены следующие критерии:
оценка содержательной части международного рекомендательного акта и его соотносимость в целом с правовой системой Российской Федерации, включая ее конституционные основы;
оценка международного рекомендательного акта по специфике и содержанию конкретных норм, их адресатов, радиуса воздействия с учетом законодательства Российской Федерации, в том числе отраслевого, которое непосредственно может затронуть международная рекомендация.
По нашему мнению, эти два условия должны составлять основу для возможности использования международных рекомендательных актов в правовой системе Российской Федерации с учетом национальных интересов нашей страны.
В тех же случаях, когда международный рекомендательный акт не вписывается в правовую систему Российской Федерации, нарушает российские конституционные основы либо противоречит законодательству, он не должен использоваться, поскольку эффект от реализации такой рекомендации будет, скорее всего, негативным, нарушающим гармоничное состояние правовой системы и вступающим в противоречие с законодательством Российской Федерации.
Также важно иметь в виду, что при использовании международных рекомендательных актов позитивный эффект от их применения должен превышать издержки, необходимые для внедрения международной рекомендации. Иными словами, если международный рекомендательный акт для своего использования требует внесения изменений в действующее законодательство, вряд ли экономический эффект от таких изменений будет обоснованным. Другое дело — политическое воздействие, которым многие международные организации продвигают свои рекомендации. Наиболее активно рекомендательные акты в
последнее время стали приниматься под эгидой региональных и субрегиональных международных организаций: Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Европейского Союза, Совета Европы, Содружества Независимых Государств, Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС), Таможенного союза и Единого экономического пространства.
При этом согласно классической доктрине международного права создание норм является одной из основных функций международных организаций. Определяющим условием содержания и специфики норм, принимаемых международными организациями, являются положения учредительных договоров, в соответствии с которыми созданы такие организации. Одним из основных вопросов, связанных с нормотворческой функцией международных организаций, является эффективность принимаемых норм. Здесь важно иметь в виду, что эффективность норм, принимаемых международной организацией, во многом зависит от интерпретации таких норм в рамках правовых систем государств-членов15.
Применительно к возрастающей роли региональных международных организаций в современном международном праве К. Хоффманн отмечает, что в последние десятилетия региональные организации распространились из Западного полушария и уже рассматриваются как важный и неотъемлемый элемент международного сотрудничества16. Так, в Уставе ООН речь идет о региональных организациях или органах для
15 Cm.: Kanska K. The Normative Force of Decisions of International Organizations. URL: http://www.esil-sedi.eu/fichiers/en/ Kanska_174.pdf.
16 Cm.: Hoffman K. Regional Organisations in the Post-Soviet Space: Domestic Origins of Cooperation Dynamics. URL: http://www. birmingham.ac.uk/schools/government-society/research/doctoral-researchers/ profiles/hoffman-katharina.aspx.
разрешения вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий. При этом деятельность такого рода органов должна быть совместима с целями и принципами Устава ООН. Как свидетельствует опыт, региональные организации не ограничивают свои задачи вопросами безопасности. Они распространяют свою деятельность и на другие области сотрудничества госу-дарств-членов17.
Характерной тенденцией современного международного права является наиболее активное принятие международных рекомендательных актов на уровне международных организаций регионального и субрегионального характера, включая самые различные области сотрудничества, причем как входящие в сферу деятельности той или иной международной структуры, так и относящиеся к тем вопросам, которые напрямую не входят в ее компетенцию, но направлены на достижение предусмотренных учредительными документами международной организации целей и задач. Такая концепция не нова для международного права и именуется в доктрине как концепция «имманентной компетенции». Известный юрист-международник Г. И. Тункин, критикуя эту концепцию, отмечал, что, по мнению ряда юристов, существует общепризнанная норма международного права о том, что международные организации имеют имманентную компетенцию, означающую следующее: любая международная организация может предпринимать действия, необходимые для достижения ее целей, независимо от конкретных постановлений устава организации18.
На наш взгляд, к теории имманентной компетенции и в наше вре-
17 См.: Лукашук И. И. Международное право. Особенная часть. М., 2005.
18 См.: Тункин Г. И. Теория международного права. М., 1970. С. 367.
мя необходимо относиться с большой долей осторожности, поскольку нередко международные организации принимают подобные международные рекомендации и так настойчиво требуют их исполнения, даже вводя довольно серьезные контрольные механизмы, что, по сути, такие рекомендации становится сложно отличить от юридически обязательных международно-правовых актов. Особенно ярко это проявляется, когда государство еще не является членом определенной авторитетной организации, а желает в нее вступить и осуществляет необходимые организационно-правовые мероприятия. Подобная тенденция, уже прочно укоренившаяся в практике отдельных международных организаций, несет в себе серьезные правовые риски и подчас даже угрозу суверенитету государства.
Конечно же, сами по себе международные рекомендательные акты без их внедрения в правовую систему государства политико-правовой опасности не представляют. В то же время практика отдельных международных организаций и формирующееся отношение к принимаемым их органами рекомендациям порой могут иметь определенное деструктивное воздействие на правовую систему отдельной страны или ряда государств. Подобное негативное воздействие может выражаться в отдельных случаях в нарушении суверенных полномочий и несоответствии национальным интересам страны, серьезных противоречиях законодательству, правовым традициям и правоприменительной практике.
В связи с этим третье важнейшее условие эффективного использования международных рекомендательных актов — комплексная оценка его адаптационных возможностей. Для этого правоприменителем должны быть наиболее широко задействованы механизмы правового, социального, экономического мониторинга, моделирования и прогно-
зирования. Предполагается также, чтобы возможности использования международного рекомендательного акта в правовой системе Российской Федерации были не менее широки, чем при имплементации международных правовых актов (в том числе международных договоров), и включали бы не только инкорпорацию, рецепцию, отсылку как наиболее распространенные способы им-плементации, но и трансформацию с адаптацией.
Следовательно, необходимо, чтобы использование наиболее обширного арсенала внедрения и адаптации международных рекомендательных актов было направлено главным образом на достижение эффективного результата, предусмотренного конкретной рекомендацией, а способы и механизмы такого внедрения, как и при реализации международно-правовых норм, относились к усмотрению государства. Таким образом, при реализации международных договоров главное для государства — достижение результата, содержащегося в международных обязательствах, а государства в целом свободны в установлении порядка и выборе способов их реализации, при том,что эти способы и принимаемые меры не выходят за рамки международного права19. Указанное правило целесообразно соблюдать и при использовании международных рекомендательных актов. Однако в силу специфики для грамотного и эффективного использования международных рекомендаций следует учитывать ряд важных моментов. Поскольку значительная часть международных рекомендательных актов принимается под эгидой различных международных организаций и интеграци-
19 По данному вопросу подробнее см.: Осминин Б. И. Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств. М., 2006. С. 6; Морозов А. Н. Реализация международных договоров в Российской Федерации: правовые основания // Журнал российского права. 2009. № 2. С. 100.
онных структур, последние активно влияют на государства в части продвижения своих рекомендаций. Причем подобное международное воздействие постепенно нарастает и активизируется, происходит постепенное «сращивание» международных рекомендаций с международно-правовыми нормами, в том числе по требованиям, предъявляемым отдельными международными организациями и их органами для реализации выработанных ими рекомендаций в государствах-членах. В то же время подобную тенденцию нельзя охарактеризовать однозначно ни с точки зрения позитивной концепции права, ни с точки зрения классического международного права, проводящего строгий водораздел по регулятивному воздействию международно-правовых норм, влекущих международные обязательства, а в случае неисполнения — международно-правовую ответственность для государства, и международных норм рекомендательного характера, не обладающих юридической силой, но являющихся исключительно важными для государств с учетом своей правовой природы. Синтез регулирующего воздействия, который стал появляться и возрастать в практике реализации международных рекомендательных актов, довольно отчетливо проявляется в деятельности ОЭСР.
Так, весьма показательна практика ОЭСР в части разработки и внедрения принимаемых под своей эгидой международных рекомендаций. Ее характерные черты можно проследить по деятельности Рабочей группы по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, созданную для реализации одноименной Конвенции.
В целом практика восприятия рекомендаций ОЭСР, которые формируются по итогам страновых визитов экспертов-оценщиков из Рабочей группы ОЭСР, а затем принимаются
на заседании данной Рабочей группы по прохождению государством определенной фазы по реализации Конвенции ОЭСР, идет по пути наделения рекомендаций квазиобязательной юридической силой для государств, невыполнение которых может повлечь не только политические последствия, но и меры правового характера, включая членство в ОЭСР и в ее Рабочей группе.
В рамках практики Рабочей группы ОЭСР можно отчетливо проследить тенденцию формирования субправа — новой категории рекомендаций, которым в силу сложившейся практики, молчаливо признаваемой государствами — членами ОЭСР, придается значение квазиобязательств.
Анализ оценок, проводимых по третьей фазе (правоприменение) в отношении Польши, Португалии, Греции и Словакии, показал, что требования ОЭСР сводятся к максимальному охвату антикоррупционных практик во всех сферах государственного и общественного устройства. Так, уголовная ответственность юридических лиц согласно рекомендациям Рабочей группы все же была введена в Словакии, несмотря на достаточное сопротивление научного сообщества.
Составление страновых докладов экспертов-оценщиков Рабочей группы ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в отношении государств — членов Конвенции ОЭСР идет по пути презюмиро-вания правоты экспертов, даже если информация для доклада взята ими из открытых, неправовых и, возможно, недостоверных источников. Обсуждение в отношении доклада по Португалии показало, что попытки государства опровергнуть подобный подход не принимаются.
Указанные выше примеры, а также основания субъективной и политизированной оценки сближают подходы к антикоррупционной деятельности, реализуемые Рабочей группой ОЭСР, с практикой антикоррупцион-
ной оценки «Трансперенси Интернешнл», роль которой в противодействии коррупции и подходы к борьбе с ней высоко оцениваются ОЭСР20.
Кроме того, существует проблема выработки единообразных подходов в понимании международно-правовых предписаний, принимаемых органами различных международных организаций, задействованных в сфере противодействия коррупции (ОЭСР, ГРЕКО, Совета Европы и др.)21. Как справедливо отмечает Т. Я. Хабриева, зачастую толкование международных конвенций международными организациями не только значительно расширяет рамки международно-правовых предписаний, но и вносит в них существенные элементы импровизации, не являющиеся прямым отражением базовых международно-правовых норм22.
По нашему мнению, необходимо развивать практику принятия рекомендательных актов международных организаций (резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, рамочных решений Совета Европы, актов ОЭСР), имеющих важное значение в формировании ориентиров и базовых принципов противодействия коррупции. При этом практически не использованным является потенциал модельного законодательства, предусмотренного документами СНГ, ЕврАзЭС. Вместе с тем такого рода модельные акты являются пока единственными международными документами рекомендательного характера по вопросам проти-
20 См.: Каширкина А. А. Антикоррупционные стандарты ОЭСР: понятие и направления имплементации // Журнал российского права. 2013. № 10. С. 76—88.
21 См.: Каширкина А. А. Международно-правовые модели имплементации антикоррупционных конвенций // Журнал российского права. 2014. № 3. С. 79—86.
22 См.: Цирин А. М., Дымберова Э. Д., Шин-дяпина Е. Д. Финансовые механизмы против коррупции: международные стандарты и национальные решения // Журнал российского права. 2013. № 9. С. 101.
водействия коррупции на постсоветском пространстве23.
Таким образом, государству как с точки зрения реализации и защиты своих национальных интересов при выполнении международных рекомендательных актов, так и в целях повышения эффективности самих международных рекомендательных актов целесообразно на уровне правового регулирования обладать специальными механизмами. Как справедливо отмечает К. А. Бризкун, наибольшую выгоду из реализации имплементации рекомендательных актов государство может извлечь при условии существования развитого механизма имплементации положений таких актов во внутригосударственное законодательство, формулирования критериев, в соответствии с которыми будет происходить определение положений рекомендательных актов, подлежащих имплементации, а также фиксации полномочий в этой сфере24. Можно согласиться с утверждением, что «в настоящее время в практике Российской Федерации отсутствует единообразный механизм имплементации положений рекомендательных актов международных организаций, под которым мы понимаем систему мер, предпринимаемых государствами и международными организациями в целях оценки целесообразности им-плементации тех или иных положений рекомендательных актов, а также их реализации»25.
В этом отношении представляет интерес опыт Республики Казахстан (РК), поскольку данное государство является стратегическим партнером Российской Федерации
23 См.: Каширкина А. А. Международно-правовые модели имплементации антикоррупционных конвенций.
24 См.: Бризкун К. А. Механизм импле-ментации рекомендательных актов международных организаций во внутригосударственное законодательство // Журнал российского права. 2011. № 11.
25 Там же.
в рамках евразийской интеграции, а также в связи с тем, что правовые школы, правовые традиции, законотворческая и правоприменительная практика имеют общие корни и множество важнейших точек соприкосновения.
Так, в этой стране действует Указ Президента РК от 12 августа 2010 г. № 1037 «О вопросах подготовки информации о выполнении международных договоров Республики Казахстан и представления ее на рассмотрение Президента Республики Казахстан, а также согласования проектов решений международных организаций, участницей которых является Республика Казахстан, и их реализации, подготовки международных мероприятий Республики Казахстан с участием Президента Республики Казахстан и выполнения достигнутых договоренностей».
Согласно этому Указу решением международной организации, участницей которой является Республика Казахстан, считается решение (резолюция, рекомендация), независимо от его наименования, принятое органом международной (межгосударственной или межправительственной) организации, участницей которой является Республика Казахстан, в соответствии с ее учредительными документами или международными договорами, заключенными в рамках международной организации (далее — решение международной организации).
Проекты решений международных организаций подлежат согласованию с заинтересованными государственными органами Республики Казахстан. В обязательном порядке данные проекты согласовываются с МИД на предмет внешнеполитической целесообразности участия Республики Казахстан в их принятии. В случае если принятие решения влечет выделение финансовых средств из бюджета Республики Казахстан, соответствующие проекты вносятся на рассмотрение Республиканской бюджетной комиссии.
Канцелярия премьер-министра рассматривает в течение десяти рабочих дней внесенные предложения о реализации решений международных организаций и по итогам рассмотрения:
вносит предложения о реализации решений международных организаций премьер-министру РК с проектом соответствующих поручений заинтересованным государственным органам и организациям Республики Казахстан;
в случае если реализация решения международной организации требует рассмотрения Президентом РК, вносит в Администрацию Президента свои предложения о реализации решений международных организаций.
Администрация Президента рассматривает предложения Канцелярии премьер-министра по реализации решений международных организаций в течение десяти рабочих дней со дня их получения. По итогам рассмотрения на основании заключения структурного подразделения Администрации Президента руководитель Администрации Президента вносит предложения о реализации решений международных организаций Президенту РК с проектом соответствующих поручений заинтересованным государственным органам и организациям Республики Казахстан.
Однако следует указать, что в рассматриваемом Указе не проводится разграничение между решениями международных организаций, имеющих обязательный характер для государств-членов либо носящих рекомендательный характер, т. е. не влекущих возникновение международных обязательств. В то же время, как указывалось выше, подобное отличие имеет важнейшее значение для применения как международно-правовых, так и международных рекомендательных актов.
Таким образом, с учетом проведенного анализа использования международных рекомендательных
актов можно выделить следующие виды подобных актов для обеспечения национальных интересов Российской Федерации и гармоничного развития отечественной правовой системы:
международные рекомендательные акты, имплементация которых будет способствовать развитию российского законодательства и правоприменительной практики;
международные рекомендательные акты, положения которых при соответствующей адаптации и интерпретации могут способствовать развитию российского законодательства и правоприменительной практики;
международные рекомендательные акты, имплементация которых может негативно отразиться на российском законодательстве и правоприменительной практике, поскольку положения таких рекомендательных актов не соответствуют основополагающим принципам национальной правовой системы.
Кроме того, с международно-правовой точки зрения следует иметь в виду, что процессы функционирования государства в рамках международных организаций, включая вопрос разработки, принятия и выполнения международных рекомендательных актов, должны быть обусловлены следующими взаимосвязанными условиями:
соблюдением государствами — участниками международных организаций общепризнанных прин-
ципов и норм международного права как основополагающих международно-правовых регуляторов;
приоритетом международных обязательств, принятых в соответствии с Уставом ООН, по отношению к иным международным обязательствам;
незыблемостью государственного суверенитета как базового условия участия в международных организациях;
строгим соблюдением конституционных норм, определяющих основы участия в международных организациях;
добросовестным выполнением международных обязательств, вытекающих из членства в международной организации;
обязанностью учитывать как международно-правовые, так и внутригосударственные предписания, регламентирующие вопросы принятия и выполнения различных международных обязательств, вытекающих из членства в международной организации;
координацией процесса принятия взаимосвязанных международных обязательств по линии различных международных организаций;
необходимостью обсуждения важнейших государственных решений, связанных с функционированием международных организаций, с гражданами государства, неправительственными организациями, бизнес-объединениями, а также иными субъектами.
Библиографический список
Abbott K. W., Snidal D. Hard and Soft Law in International Governance. URL: http://web. efzg.hr/dok/pra/hhorak/Hard%20and%20soft%20law%20in%20international%20governance.pdf.
Guzman A. T., Meyer T. L. International Soft Law. URL: https://editorialexpress.com/cgi-bin/conference/download.cgi?db_name=ALEA2010&paper_id=168.
Hoffman K. Regional Organisations in the Post-Soviet Space: Domestic Origins of Cooperation Dynamics. URL: http://www.birmingham.ac.uk/schools/government-society/research/doctoral-researchers/profiles/hoffman-katharina.aspx.
Kanska K. The Normative Force of Decisions of International Organizations. URL: http:// www.esil-sedi.eu/fichiers/en/Kanska_174.pdf.
Lawson Ch. Implementing Guidance about Essentially Derived Varieties through «Soft Law». URL: http://www.upov.int/edocs/mdocs/upov/en/upov_sem_ge_13/upov_sem_ge_13_ppt_13. pdf.
Shaffer G. C., Pollack M. A. Hard vs. Soft Law: Alternatives, Complements, and Antagonists in International Governance // Minnesota Law Review. 2010.
Shelton D. Normative Hierarchy in International Law // American Journal of International Law. 2006. April. Vol. 100. No. 2.
Veiga A., Amaral A. Soft Law and The Implementation Problems of The Bologna Process. URL: http://www.fpce.up.pt/ciie/revistaesc/ESC36/ESC36_Amelia&Alberto.pdf.
Бризкун К. А. Механизм имплементации рекомендательных актов международных организаций во внутригосударственное законодательство // Журнал российского права. 2011. № 11.
Капустин А. Я. Международное право и вызовы XXI века // Журнал российского права. 2014. № 7.
Каширкина А. А. Антикоррупционные стандарты ОЭСР: понятие и направления имплементации // Журнал российского права. 2013. № 10.
Каширкина А. А. Доктринальные подходы к соотношению международно-правовых и национальных норм // Журнал российского права. 2009. № 6.
Каширкина А. А. Международно-правовые модели имплементации антикоррупционных конвенций // Журнал российского права. 2014. № 3.
Лукашук И. И. Международное право. Общая часть: учебник для юридических факультетов и вузов. М., 2005.
Лукашук И. И. Международное право. Особенная часть. М., 2005.
Лукашук И. И. Нормы международного права в международной нормативной системе. М., 1997.
Морозов А. Н. Реализация международных договоров в Российской Федерации: правовые основания // Журнал российского права. 2009. № 2.
Осминин Б. И. Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств. М., 2006.
Проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (инициативный законопроект). М., 2013.
Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Влияние норм международного права на развитие национального законодательства // Журнал российского права. 2010. № 6.
Тункин Г. И. Теория международного права. М., 1970.
Цирин А. М., Дымберова Э. Д., Шиндяпина Е. Д. Финансовые механизмы против коррупции: международные стандарты и национальные решения // Журнал российского права. 2013. № 9.
Правовой статус Северного морского пути Российской Федерации
ГАВРИЛОВ Вячеслав Вячеславович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой международного публичного и частного права Дальневосточного федерального университета
Российская Федерация, 690950, г. Владивосток, ул. Суханова, 8
Рассматриваются ключевые проблемы определения правового статуса Северного морского пути как в исторической ретроспективе, так и в соответствии с действующим законодательством России. Дается сравнительная характеристика российского подхода к решению этого вопроса и нормотворческой деятельности Канады в этой области. Приводится характеристика особенностей правового статуса внутренних вод, исключительной экономической зоны и арктических проливов России в рассматриваемом контексте. Дается ответ на вопрос об их соотносимости с договорными и обычными нормами современного международного морского права, в частности с Конвенцией ООН 1982 г. Делается вывод о том, что целостность и специфика правового статуса Северного морского пути, а также возможность контроля со стороны России за его использованием могут быть обоснованы как логистической
