CC BY
107
Сарбаева Ирина Юрьевна ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТ ...
УДК 316.4.06
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕАЛИЗАЦИИ
ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ
© 2016
Сарбаева Ирина Юрьевна, аспирант кафедры социологии социальной сферы и демографии ФГАОУВО «Самарский национальный исследовательский университет имени академика С.П. Королева»
(Самарский университет), Самара (Россия)
Аннотация. В статье рассмотрены государственные программы, реализуемые в жилищной сфере как инструмент реализации жилищной политики. Данный инструмент, как и остальные, объединяет стратегическое и бюджетное планирование, средства реализации стратегических документов, предполагая оптимальный вариант достижения целей и приоритетов развития страны. Данный инструмент, основанный на западной модели бюджетирования без учета специфики дифференциации регионов России и достаточной федеральной методологической поддержки, «может привести к тому, что новый формат бюджета станет очередным формальным инструментом перераспределения бюджетных средств между отраслевыми ведомствами всех уровней, а не действенным механизмом управления развитием территории». В данной статье речь идет о жилищной политике как части политики социальной, иными словами акцент делается не на экономических составляющих программирования жилищной политики, а на таких вопросах, как доступность и качество жилищного обеспечения, потребности населения в жилье, жилищная политика в отношении социально незащищенных слоев населения и т.п. Основной тезис, формулируемый в данной статье, звучит так: в чем специфика государственного программирования жилищной политики как социальной и какова ее результативность новых социально-экономических условиях?
Ключевые слова: жилищная политика, жилищная сфера, социальная политика, государственные программы.
GOVERNMENT PROGRAMS AS A TOOL FOR THE IMPLEMENTATION OF HOUSING POLICY
© 2016
Sarbaeva Irina Yuryevna, postgraduate of the department of Sociology and social demography Samara National Research University (Samara University), Samara (Russia)
Abstract. The article describes the state of the program being implemented in the housing sector as a tool for the implementation of housing policies. This tool, like any other, combines strategic and budgetary planning, the means of realization of strategic documents, suggesting the best option to achieve the objectives and priorities of the country's development. This tool, based on the Western model of budgeting without regard for the specific differentiation of Russian regions and sufficient federal methodological support, "can lead to the fact that the new format of the budget will be another formal instrument of redistribution of budget funds between branch offices at all levels, and not an effective development management mechanism territory ". In this article we are talking about housing policy as part of a policy of social, in other words, the emphasis is not on the economic components of the program of housing policy, and on issues such as the availability and quality of housing, public housing needs, housing policy for socially disadvantaged groups etc. The main thesis, formulated in this article, is: what is the specificity of the state program of housing policy as a social and what is its impact of the new socio-economic conditions?
Keywords: housing policy, the housing sector, social policy, government programs.
В фокусе внимания автора статьи - рассмотрение государственных программ, реализуемых в жилищной сфере как инструмента реализации жилищной политики. Данный инструмент, как и остальные, объединяет стратегическое и бюджетное планирование, средства реализации стратегических документов, предполагая оптимальный вариант достижения целей и приоритетов развития страны [1, с. 36].
Заметим, что данный инструмент, основанный на западной модели бюджетирования без учета специфики дифференциации регионов России и достаточной федеральной методологической поддержки, «может привести к тому, что новый формат бюджета станет очередным формальным инструментом перераспределения бюджетных средств между отраслевыми ведомствами всех уровней, а не действенным механизмом управления развитием территории» [2].
Подчеркнем, что в нашем тексте государственная программа определяется как «система мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности» [3]. Такая программа имеет следующую структуру: паспорт; текстовая часть; приложения; подпрограммы государственной программы и федеральные целевые программы (паспорта федеральных целевых программ); методики расчета и порядка сбора исходной информации для расчета целевых индикаторов (показателей); основные положения правил (методик) распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств [4].
Госпрограммы разрабатываются для достижения приоритетов и целей социально-экономического раз-
вития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определенных в ряде стратегических документов [5]. Речь идет в частности о том, что госпрограммы - это самый низовой уровень стратегического планирования, а более высокий уровень - это прогнозы и стратегии. Соответственно в госпрограммах отражаются все достоинства и недостатки общеэкономических, отраслевых и региональных стратегий, равно как и ошибки прогнозирования [6].
Обратимся непосредственно к реализуемым в стране госпрограммам, которых сегодня 40, а в стадии разработки еще 4. Все госпрограммы сгруппированы в пять программных блоков, среди которых «Новое качество жизни»; «Инновационное развитие и модернизация экономики»; «Обеспечение национальной безопасности»; «Сбалансированное региональное развитие»; «Эффективное государство» [3]. Среди этого разнообразия в аспекте темы статьи, наиболее значим для нас программный блок «Новое качество жизни». На него выделяется более половины расходов федерального бюджета (60,77%) [7]. Именно в данном блоке и представлена государственная программа «Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», являющаяся, по сути, единственной госпрограммой в жилищной сфере [7]. При этом колоссальный объем бюджетных ассигнований выделен на реализацию этой программы - 564 857 620,6 тыс. руб. [7]. В результатах программы зафиксированы важные с точки зрения социальной политики вещи: изменение уровня и качества жизни населения, социальной сферы в целом, что предполагает и рост удовлетворенности населения качеством жилищных условий, тем, как осуществляется жилищная политика в отношении наиболее уязвимых социальных групп, в том числе.
Однако такое программное распределение государ-
Сарбаева Ирина Юрьевна социологические
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТ ... науки
ственных ресурсов на решение названных выше проблем не снижает волну критики вокруг неэффективного использования бюджетных ресурсов. Такая критика связана с сохраняющимися противоречиями между целями программ и ожидаемыми результатами, целями и показателями результативности в частности, дефицитом специалистов в области оценочной деятельности и социального программирования. Все это означает, по сути, нерациональное распределение и расходование всегда дефицитных - тем паче сегодня - ресурсов, что приводит к неудовлетворению социальных потребностей.
Сказанное находит отражение в оценках, даваемых Счетной палатой Российской Федерации, реализуемым в настоящее время в стране госпрограммам в целом. Так, Председатель Счетной палаты Российской Федерации констатирует, что государственные программы пока не стали инструментом надлежащего бюджетного планирования; до сих пор не удалось установить четкую взаимосвязь между бюджетными ассигнованиями и получаемыми результатами. По существу наблюдается простое обличие ведомственных бюджетов в формат государственных программ. Проблематизируются и многочисленные индикаторы, показатели, на основании которых отчитываются исполнители за реализацию программ. В итоге программы страдают перенасыщенностью мероприятиями подпрограмм и являются плохо структурированными. А сами показатели выбираются как легкодостижимые для отчетности [6].
В этой связи возникает вопрос об удовлетворенности населения - как актора и потребителя - результатами реализуемых госпрограмм. Заметим, что, начиная с 60-х гг. ХХ в., в связи с неудовлетворенностью населением развитых стран моделью репрезентативной демократии, не способной в значительной степени отражать их интересы, получают развитие «бюджеты участия» [8]. В России сегодня включенность населения в бюджетный процесс осуществляется за счет все более активно развивающегося института общественных слушаний по распределению и расходованию бюджетных средств. На этом поле существует множество проблем, среди которых и проблема согласования прав и интересов общественности и обязанностей властей, главных распорядителей бюджетных средств, курирующих госпрограммы
[9].
Сказанное выше касательно сути и значения госпрограмм в проводимой социальной политике, проблемати-зирует результативность такой политики. В силу того, что программный формат решения ключевых социальных проблем становится нормой жизни, большая часть бюджетных средств идет именно на такой формат решения данных проблем, включая жилищную [10]. Кстати сказать, программы, направленные на решение ключевых социальных проблем принято называть социальными.
Именно такие инструменты социальной политики направлены или на поддержание беднейших групп населения, или на взаимную ответственность и солидарность социальных групп, или, наконец, на удовлетворение социальных потребностей всего населения, на создание благоприятных условий для социального развития [11].
В силу сказанного выше государственная жилищная политика как составляющая политики социальной трактуется нами как система государственных мер по преобразованию жилищной сферы, связанная с разрешением противоречия между целями и результатами деятельности в области обеспечения населения (тем паче уязвимых социальных групп) доступным и качественным жильем, и по росту удовлетворенности населения этим качеством. Помимо этого, государство, проводя социальную политику, использует - наряду с госпрограммами - такие инструменты, как социальные гарантии, минимальные социальные стандарты, потребительские бюджеты [12]. Социальные гарантии обеспечиваются Конституцией РФ, закрепляющей обязанности и ответ-350
ственность государства пред гражданами по реализации права на жилище [13]. Минимальные социальные стандарты являются средством обеспечения прав граждан в области социальных гарантий и закреплены нормативами обеспечения жильем. Потребительские бюджеты служат основой для планирования поддержки малообеспеченных слоев населения.
Жилищная политика России многосубъектна. Ее субъектами выступают граждане и социальные группы, представляющие их институты, организации и органы власти, активно взаимодействующие в жилищной сфере, формирующие, предъявляющие и отстаивающие интересы разнообразных социальных групп. При этом самым важным и влиятельным субъектом является государство.
Сфокусируем внимание на более подробном рассмотрении государственной программы «Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», по сути являющейся единственной из государственных программ, реализуемых в настоящее время в жилищной сфере [14].
Анализировать текст данной программы можно по различным основаниям. В нашем случае особое внимание уделим структуре госпрограммы и уровню целе-полагания, что, думается, будет необходимым и достаточным в обозначенном выше социальном контексте, а также с учетом специфики контекстов нормативного и исследовательского. Нормативный контекст задан нормативно-правовыми актами в области государственного программирования, а исследовательский определен спецификой социологического изучения подобного рода документов.
Что касается структурных элементов данной госпрограммы, то среди них - ряд подпрограмм, включая «Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан России», «Создание условий для обеспечения качественными услугами ЖКХ граждан России», Федеральная целевая программа «Жилище» на 2011-2015 годы. Помимо подпрограмм структура анализируемой госпрограммы должна включать в себя ряд других обязательных разделов [4]. Речь идет, прежде всего - в соответствии с нормативным контекстом - о таком разделе, как «Общая характеристика сферы реализации государственной программы, в том числе формулировку основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития» [4]. Однако данный, ключевой с точки зрения обоснования социальной значимости программы и необходимости ее финансирования из бюджетных средств, раздел отсутствует в анализируемом тексте. Иными словами, обозначенные в программе приоритеты и цели жилищной политики постулированы без должного их обоснования как требующие именно государственного вмешательства в решение жилищной проблемы. Но тогда возможно ли в принципе, а не только в нормативном контексте, без описания проблемной ситуации и вероятных рисков в условиях нестабильного и турбулентного социума обоснование разрешения данной проблемной ситуации с помощью заявленных и описанных приоритетов? Кстати сказать, такие «прорехи» имеют место и в других госпрограммах блока «Новое качество жизни», например, «Развитие образования на 2013 - 2020 годы» [15], «Содействие занятости населения» [16]. Помимо этого заявленный объем финансовых ресурсов, необходимых для реализации анализируемой нами государственной программы, представлен также без обоснования необходимости его распределения. Вероятно, такое положение дел связано как со сложностью проблем, решение которых выносимо на программный уровень, так и с дефицитом специалистов в изучаемой области. Думается, свою роль в объяснении такой практики государственного программирования играют сложность самой дефиниции «социальная проблема», а также возможное лоббирование интересов заинтересованных групп в распределении бюджетных средств. В любом АНИ: педагогика и психология. 2016. Т. 5. № 3(16)
Сарбаева Ирина Юрьевна ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТ ...
случае, данный вопрос мог бы стать темой самостоятельного научного исследования.
Углубляя интерпретацию анализируемого нами текста, остановимся и на преемственности уровня целе-полагания государственной программы «Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» и стратегических целей жилищной политики, заявленных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее в тексте Концепции до 2020 года). Заметим, что в Концепции до 2020 года заявлены целевые ориентиры, направленные на высокие стандарты благосостояния человека, социальное благополучие и согласие, безопасность граждан и общества [17]. В аспекте развития человеческого потенциала государственный курс не игнорирует системные преобразования, улучшающие качество социальной среды и условий жизни людей. Стратегической целью государственной жилищной политики является обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствия объема комфортного жилищного фонда потребностям населения. Проблема доступности жилья актуализируется сегодня низким платежеспособным спросом населения, основными причинами которого являются недостаточная развитость институтов долгосрочного жилищного кредитования, инфраструктуры рынка жилья и ипотечного жилищного кредитования, а также высокий уровень рисков и издержек на этом рынке. Основное решение проблемы - это развитие массового жилищного строительства, которое приведет к результатам, выражающимся в создании безопасной и комфортной среды обитания и жизнедеятельности человека и обеспечении возможностей для территориальной мобильности населения. Социальная политика в данном тексте отождествляется только с социальной поддержкой уязвимых категорий населения. Такое понимание приводит к тому, что жилищная политика выступает не единым системным образованием, а рассредоточенными отдельными мерами в различных тематических блоках. Например, жилищные проблемы молодежи остаются за молодежной политикой, а реализация мероприятий по обеспечению доступности жилья для инвалидов за социальной политикой.
Подчеркнем, что программный бюджет формируется в соответствии с функциями и целями органов государственного управления [18]. Вышеуказанное противоречие можно наблюдать на уровне функционирования Правительства РФ. Социальная сфера ограничена демографической и семейной политикой, здравоохранением, образованием, трудом и занятостью населения, социальной защитой и поддержкой отдельных категорий граждан, в том числе старшего поколения и др. Жилищная политика остается внутри деятельности по развитию производственных отраслей (промышленность, сельское хозяйство, энергетика) [3]. При этом в научных текстах, например, автора Н.М. Римашевской [19], жилищная сфера - важнейшая составляющая сферы социальной, уже в силу сущностных характеристик последней, включая обеспечение качества жизни.
Стратегическая цель государственной жилищной политики может быть сформулирована и как создание социальных перспектив улучшения жилищных условий для всех групп населения [20].
Таким образом, в госпрограмме «Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» данные стратегические цели государственной жилищной политики, по сути, не рассматриваются в обозначенном нами ключе. И это ожидаемо, ведь одна из заявленных целей программы - повышение доступности жилья и качества жилищного обеспечения населения - реализуется в основном за счет увеличения квадратных метров построенного жилья и гектаров площадей земельных участков,
понижения коэффициента доступности жилья и увеличения количества предоставляемых жилищных кредитов, а также минимальными процентами капитально отремонтированного многоквартирного жилья [14, с. 2-3].
Резюмируя сказанное выше относительно специфики государственного программирования жилищной политики как социальной и ее результативности в новых социально-экономических условиях, отметим, что существует ряд сложностей в разработке и реализации подобного рода текстов как внешнего, так и внутреннего характера. Во-первых, сама госпрограмма «Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» как инструмент реализации жилищной политики требует структурной доработки в соответствии с методическими рекомендациями по госпрограммированию. Во-вторых,
- это объективно существующая сложность обозначенной жилищной проблемы, включающая практическую невозможность ее решения в абсолютном (не в относительном) смысле, тем более в рамках единственной государственной программы. Иными словами, понятийный ряд, используемый в программе, должен быть тщательно продуман и обоснован. В-третьих, необходимо учитывать преемственность целей жилищной политики на всех уровнях государственного планирования для обеспечения более эффективной реализации мероприятий на местах. В современных условиях достаточно сложно оценивать социальную эффективность государственной программы, ввиду ее сложной формализации в отличие от экономических индикаторов. Тем не менее, именно эта эффективность в условиях современности должна быть в фокусе внимания теоретиков и практиков государственного программирования.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Методическое пособие по разработке (коррекции) и организации реализации государственных программ: учебно-методическое пособие / Е.И. Добролюбова, В.Н. Южаков. - М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2014. - 114 с.
2. Копыченко Г. С. Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2013. № 59. С. 1-15.
3. Сайт правительства РФ [электронный ресурс]. -URL: http://government.ru/programs/ (дата обращения: 13.05.2016 г.).
4. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 26 декабря 2012 г. N 817 г. Москва «Об утверждении Методических, указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации». Зарегистрирован в Минюсте РФ 6 февраля 2013 г. Регистрационный N 26871 [электронный ресурс]. -URL: http://rg.ru/2013/02/22/ukazaniya-dok.html (дата обращения: 13.05.2016 г.).
5. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 (ред. от 25.05.2016) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» [электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_103481/ (дата обращения: 13.05.2016 г.).
6. Доклад Татьяны Голиковой по результатам аудита государственных программ [электронный ресурс].
- URL: http://www.ach.gov.ru/press_center/news/25117 (дата обращения: 13.05.2016 г.).
7. Портал государственных программ РФ [электронный ресурс]. - URL: http://programs.gov.ru/Portal/ (дата обращения: 13.05.2016 г.).
8. Мазо А., Тальпэн Ж. Участвовать? Зачем? Очерк социологии участия в партисипативных бюджетах// Социальные и гуманитарные науки. Реферативный журнал. Серия 11. Социология, 2013, № 1. С.5 -15.
9. Щукина Н.П. Технология разработки и реализа-
Сарбаева Ирина Юрьевна
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТ ..
ции социальных программ. Самара: Самарский университет, 2015. - 142 с.
10. Минина В.Н. Социология социальных проблем: аналитический обзор основных концепций. // Журнал социологии и социальной антропологии. 1998. Т. 1. № 3. С. 71-88.
11. Печенкин В. В., Фадеев Д. В. Сравнительный анализ социальной политики: теоретические модели и подходы // Вестник СГТУ. 2011. №2с С.263-269.
12. Социальная политика / под ред. Н.А. Волгина. -М.: Экзамен, 2006. - 734 с.
13. Конституция Российской Федерации [электронный ресурс]. - URL: http://constitution.kremlin.ru/ (дата обращения: 13.05.2016 г.).
14. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 323 [электронный ресурс].
- URL: http://base.garant.ru/70643486/ (дата обращения: 13.05.2016 г.).
15. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 295 [электронный ресурс].
- URL: http://base.garant.ru/70643472/ (дата обращения: 13.05.2016 г.).
16. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 298 [электронный ресурс]. -URL: http://www.rosmintrud.ru/docs/government/134 (дата обращения: 13.05.2016 г.).
17. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 08.08.2009) О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года») [электронный ресурс]. -URL: http://base.garant. т/194365/(дата обращения: 13.05.2016 г.).
18. Программно-целевое управление бюджетом: опыт и перспективы в России: монография / И. Соколов, Т. Тищенко, А. Хрусталев. - М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2013. - 246 с. - (Экономическая политика: между кризисом и модернизацией).
19. Римашевская Н.М. Человек и реформы: Секреты выживания Москва: ИСЭПН РАН, 2003, 392 с.
20. Стратегия-2020: Новая модель роста - новая социальная политика. Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. Книга 2: под научн. ред. В.А. Мау, Я.И. Кузьминова. -М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2013. - 408 с.
