CC BY
178
УДК 342.2
Государственные организации в механизме (аппарате) современного российского государства: вопросы теории и практики
Плетников Виктор Сергеевич, Уральский государственный юридический университет, кандидат юридических наук, доцент
e-mail: pvs80@mail.ru
Плетникова Мария Сергеевна,
Уральский юридический институт МВД России,
кандидат юридических наук, доцент
e-mail: maka.pletnikova@mail.ru
В статье предложено современное видение места и роли государственной организации в механизме (аппарате) государства. Поднят вопрос понятия «государственная организация» и вытекающие из его определения проблемы. Современная отечественная юриспруденция, действующее законодательство закрепляют за данным субъектом иные функции, нежели были предложены советской юриспруденцией. Авторы демонстрируют это, используя диалектическую и системную методологию с элементами юридической герменевтики, опираясь на сравнительно-правовой метод, на примере государственных организаций современной России.
Ключевые слова: государство; российское государство; государственная организация; механизм (аппарат) государства; орган государства.
State organizations in the mechanism (apparatus) of the modern Russian
state: issues of theory and practice
Pletnikov Victor Sergeyevich, Ural State Law University, Candidate оf Law, Associate professor
Pletnikova Maria Sergeyevna,
Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia, Candidate of Law, Associate professor
The article proposes a modern vision of the place and role of the state organization in the mechanism (apparatus) of the state. The issue of the concept of «State organization» and the problems arising from it was raised. Modern domestic jurisprudence, the current legislation establishes different functions for this subject than were proposed by Soviet jurisprudence. The author demonstrates this by using dialectical and systemic methodology with elements of legal hermeneutics, based on a comparative-legal method, on the example of state organizations of modern Russia.
Key words: state; Russian State; state organization; mechanism (apparatus) of the state; body of the state.
Механизм (аппарат) государства олицетворяет государство, представляет собой его реальное материализованное воплощение1. Органы государственной власти, органы государства, государственные учреж-
1 См.: Плетников В. С., Шабуров А. С., Плетникова М. С. Аппарат управления экономикой в механизме российского государства: монография. Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2008. С. 9.
дения, государственные организации и государственные предприятия являются элементами механизма государства2. Самым проблемным институтом меха-
2 См.: Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления в современный период. М.: Академия наук СССР, 1954. 228 с.; Хесин Б. Л. Механизм современного российского государства: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. 200 с.; Фетюков Ф. В. Взаимодействие государства и
низма с точки зрения определения содержания и, как следствие, правового регулирования является государственная организация. Если учитывать, что научные теорети ко-право вые исследования данной проблемы проводились еще в 1989 г.1, фактически можно утверждать, что проблема является неразработанной.
Сегодня термин «организация» в теоретической юриспруденции используется как минимум в двух значениях: первое обозначает субъектность соответствующего образования, второе - определенную организационно-правовую форму. При рассмотрении государственной организации в первом значении любое «образование», обладающее правосубъектностью и созданное («связанное») государством, может именоваться государственной организацией. Именно таким образом, например, поступила Л. А. Морозова при описании звеньев механизма (аппарата) государства2. Второе значение, вкладываемое в содержание понятия организации, значительно ограничивает круг субъектов. Организационно-правовых форм, содержащих в своем наименовании термин «организация», не так много. В Гражданском кодексе Российской Федерации указаны общественные организации, религиозные организации. В принципе и все. Ни одна из предложенных организационно-правовых форм не может быть напрямую привязана к государству. Обратившись к видовому делению юридических лиц, предложенному также в гражданском законодательстве России, отметим большое количество образований, именуемых организациями: коммерческие корпоративные организации, некоммерческие корпоративные организации, некоммерческие унитарные организации. И здесь нет организаций, связанных / созданных государством. Но одна из проблем Гражданского кодекса Российской Федерации заключается в его несистемности по ряду параметров. Так, анализ правовых установлений, регламентирующих организацию и функционирование некоммерческих организаций, в частности Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ3, позволяет утверждать, что в отечественном законодательстве присутствуют государственные организации в форме государственных корпораций (ст. 7.1) и государственных компаний (ст. 7.2). При обращении к Федеральному закону от 3 июля 2016 г. № 236-Ф34 можем говорить о существовании в
гражданского общества: монография. М., 2017.
1 См.: Крупчан А. Д. Социалистическая государственная организация: вопросы теории: дис. ... канд. юрид. наук. Киев: Институт государства и права, 1989.
2 См.: Теория государства и права: учебник / Л. А. Морозова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2009. С. 131.
3 См.: Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
4 См.: Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О пу-
блично-правовых компаниях в Российской Федерации и о
внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. I). Ст. 4169.
России еще и публично-правовых компаний, функционирующих как государственные организации.
Анализируя природу государственных корпораций, государственных компаний, публично-правовых компаний, следует принимать во внимание все те особенности, которые обусловлены их гражданско-правовой характеристикой. Но поскольку нас, прежде всего, интересует место и роль государственных организаций в механизме (аппарате) государства, определение организационных начал модели современного российского государства, будем к ним обращаться лишь по мере необходимости.
Итак, каждый из обозначенных субъектов создается государством и фактически действует в его интересах, например:
- государственная корпорация Ростех «является юридическим лицом, созданным Российской Федерацией» (ч. 1 ст. 2) с целью содействия «разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции» (ч. 1 ст. 3)5;
- государственная компания «Российские автомобильные дороги» «создается и действует в целях оказания государственных услуг и выполнения иных полномочий в сфере дорожного хозяйства с использованием федерального имущества» (ст. 4)6;
- публично-правовая компания «Фонд защиты прав граждан - участников долевого строительства» «создан в целях реализации государственной жилищной политики, направленной на повышение гарантии защиты прав и законных интересов граждан»7.
Второй характерной особенностью государственной организации, которая вытекает даже уже из предложенных характеристик, является то, что ее функционирование прямо или косвенно направлено на сферу хозяйствования, она осуществляет организацию, координацию экономической деятельности, отдельных сфер в интересах значительного круга лиц. В качестве примера можно, например, указать, что Ростех координирует деятельность субъектов высокотехнологического производства (ч. 1 ст. 3)8, Агент-
5 См.: Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех»» // СЗ РФ. 2007. № 48 (ч. II). Ст. 5814.
6 См.: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3582.
7 Постановление Правительства Российской Федерации от
7 октября 2017 г. № 1231 «О публично-правовой компании «Фонд защиты прав граждан - участников долевого строительства»» // СЗ РФ. 2017. № 42. Ст. 6169.
8 См.: Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех»» // СЗ РФ. 2007. № 48 (ч. II). Ст. 5814.
ство по страхованию вкладов обеспечивает функционирование системы страхования вкладов (ч. 1 ст. 15)1, Российский экологический оператор организует обращение с твердыми коммунальными отходами (п. 3)2. Иные субъекты не являются исключением в данной части.
Также государственные организации призваны координировать работу значительного количества субъектов, деятельность которых находится в круге интересов соответствующей организации. Сегодня государством создано значительное количество государственных предприятий; в отдельные сферы, имеющие серьезное значение для общества в целом, допущены негосударственные субъекты, количество которых также значительно. Для того чтобы обеспечить системность их деятельности, способствовать качественному повышению ее эффективности, государство учреждает соответствующие государственные организации. Так, уже упомянутая государственная корпорация Ростех содействует организациям, в которых корпорация имеет возможность влиять на принимаемые этими субъектами решения (ч. 1 ст. 3). Как указывал в 2009 г. начальник Правового департамента Государственной корпорации Ростех В. В. Ку-дашкин, на момент создания корпорации государство передало ей «пакеты акций подлежащих акционированию 185 ФГУПов... В 185 ФГУПах находятся 2500 земельных участков, 20 700 зданий и сооружений»3. Аналогичная ситуация складывается в отношении любой государственной корпорации. Организация и деятельность государственной компании «Российские автомобильные дороги» построены по тому же принципу, что и в государственных корпорациях. Она также имеет право создавать коммерческие и некоммерческие организации на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 5)4. Сегодня компания имеет 7 филиалов, организует и координирует деятельность 11 обществ с ограниченной ответственностью и акционерных обществ5.
1 См.: Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 52 (ч. I). Ст. 5029.
2 См.: Указ Президента Российской Федерации от 14 января 2019 г. № 8 «О создании публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами «Российский экологический оператор»» // СЗ РФ. 2019. № 3. Ст. 234.
3 Кудашкин В. В. Проблема правового регулирования деятельности государственных корпораций в Российской Федерации. 14 декабря 2009 г. URL: http://www.garant.ru/interv iew/216075/#ixzz5iaBb8JDp.
4 См.: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3582.
5 См.: Дочерние зависимые организации Автодора. URL:
https://www.russianhighways.ru/about/subsidiaries-affiliates.
Завершающая характеристика, которая позволит создать целостное представление о природе государственной организации: государственная организация имеет особенную по сравнению с другими субъектами, которые участвуют в хозяйственной деятельности, нормативную основу. Организация создается и функционирует непосредственно по решению органов государственной власти, которыми на нее фактически возлагается осуществление социально значимой функции. Следовательно, и прекращение ее деятельности будет связано с принятие органом государственно-властного решения. При этом примечателен тот факт, что решение, адресованное конкретному субъекту, фактически имеет нормативную природу, обязывая всех участников общественных отношений выполнять волю соответствующей организации. Для пущей важности законодатель не просто создал самостоятельные нормативные предписания, регламентирующие возникновение и функционирование государственных организаций, но еще и поместил в другие нормативные установления требования, связанные с деятельностью данной группы субъектов. Так, например:
- ст. 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф36 устанавливает «обязанности. работников, замещающих должности в государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, иных организациях»;
- ст. 10 Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ7 закрепляет «полномочия. Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и иных государственных корпораций в сфере стандартизации» и т. д.
Что немаловажно, соответствующие положения содержатся даже в бюджете Российской Федерации.
Особое место среди всех государственных организаций принадлежит Вооруженным Силам РФ, которые по Федеральному закону от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ8 являются государственной военной организацией, составляющей основу обороны Российской Федерации (ч. 1 ст. 10). В данном случае напрямую указывается, что это государственная организация со всеми присущими такого рода субъектам атрибутами.
Подводя итог, укажем, что государственная организация выступает в качестве субъекта:
- который создается государством и фактически действует в его интересах;
- деятельность которого направлена на организацию и координацию экономики (сфер хозяйствования) в интересах значительного круга лиц;
- призванного координировать работу значитель-
6 См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228.
7 См.: Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 27. Ст. 3953.
8 См.: Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.
ного количества субъектов, деятельность которых находится в круге ее интересов;
- который создается и функционирует непосредственно по решению органов государственной власти.
Библиографический список
1. Дочерние зависимые организации Автодо-ра. - URL: https://www.russianhighways.ru/about/ subsidiaries-affiliates.
2. Крупчан А. Д. Социалистическая государственная организация: вопросы теории: дис. ... канд. юрид. наук / А. Д. Крупчан. - Киев: Институт государства и права, 1989. - 210 с.
3. Кудашкин В. В. Проблема правового регулирования деятельности государственных корпораций в Российской Федерации. 14 декабря 2009 г. / В. В. Кудашкин. - URL: http://www.garant.ru/interview/216075 /#ixzz5iaBb8JDp.
4. Плетников В. С. Аппарат управления экономикой в механизме российского государства: монография / В. С. Плетников, А. С. Шабуров, М. С. Плетнико-ва. - Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2008. - С. 9.
5. Теория государства и права: учебник / Л. А. Морозова. - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва: Эксмо, 2009. - С. 131.
6. Фетюков Ф. В. Взаимодействие государства и гражданского общества: монография / Ф. В. Фетю-ков. - Москва, 2017. - 160 с.
7. Хесин Б. Л. Механизм современного российского государства: дис. ... канд. юрид. наук / Б. Л. Хесин. -Нижний Новгород, 2001. - 200 с.
8. Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления в современный период / Ц. А. Ямпольская. - Москва: Академия наук СССР, 1954. -228 с.
Bibliograficheskij spisok
1. Dochernie zavisimye organizacii Avtodora. - URL: https://www.russianhighways.ru/about/subsidiaries-affiliates.
2. Krupchan A. D. Socialisticheskaya gosudarstvennaya organizaciya: voprosy teorii: dis. ... kand. yurid. nauk / A. D. Krupchan. - Kiev: Institut gosudarstva i prava, 1989. -210 s.
3. Kudashkin V. V. Problema pravovogo regulirovaniya deyatel'nosti gosudarstvennyh korporacij v Rossijskoj Federacii. 14 dekabrya 2009 g. / V. V. Kudashkin. - URL: http://www.garant.ru/interview/216075/#ixzz5iaBb8J Dp.
4. Pletnikov V. S. Apparat upravleniya ekonomikoj v mekhanizme rossijskogo gosudarstva: monografiya / V. S. Pletnikov, A. S. SHaburov, M. S. Pletnikova. - Ekaterinburg: Ural'skij yuridicheskij institut MVD Rossii, 2008. - S. 9.
5. Teoriya gosudarstva i prava: uchebnik / L. A. Morozova. - 3-e izd., pererab. i dop. - Moskva: Eksmo, 2009. - S. 131.
6. Fetyukov F. V. Vzaimodejstvie gosudarstva i grazhdanskogo obshchestva: monografiya / F. V. Fetyukov. - Moskva, 2017. - 160 s.
7. Hesin B. L. Mekhanizm sovremennogo rossijskogo gosudarstva: dis. ... kand. yurid. nauk / B. L. Hesin. -Nizhnij Novgorod, 2001. - 200 s.
8. YAmpol'skaya C. A. Organy sovetskogo gosudarstvennogo upravleniya v sovremennyj period / C. A. YAmpol'skaya. - Moskva: Akademiya nauk SSSR, 1954. - 228 s.
