CC BY
146
38 (80) - 2011
Корпоративные отношения
УДК 334.01
государственные корпорации в россии: теоретические основы и практика функционирования
А. В. БОЛЬШАКОВ,
кандидат экономических наук, заведующий лабораторией проблем организации и управления отраслями промышленности E-mail: [email protected]
К. С. ЯНКАУСКАС,
научный сотрудник лаборатории проблем организации и управления отраслями промышленности E-mail: [email protected] Институт проблем рынка Российской академии наук
Государственные корпорации являются одним из инструментов прямого государственного вмешательства в экономику. Теория государственного капитализма утверждает неизбежность возникновения государственных корпораций при усилении государства, сопровождающегося вытеснением частного капитала из ключевых секторов экономики.
Ключевые слова: государство, корпорация, промышленность, предприятие, теория, организация.
Современная капиталистическая система и соответствующая ей форма рыночного хозяйства не могут функционировать иначе, как под контролем правительственных структур, осуществляющих те или иные регулятивные функции. Однако в развитых странах относительно редко встречаются формы прямого государственного вмешательства в экономику. Государственные корпорации являются одной из таких форм. В экономической науке исследование этого феномена ведется в русле теории
государственного капитализма, развиваемой рядом экономистов начиная с конца XIX в.
Теория государственного капитализма. Понятие «государственный капитализм» («государственно-монополистический капитализм») впервые было введено в оборот Ф. Энгельсом в 1880 г. [8]. В дальнейшем оно развивалось представителями марксистской экономической школы - как российскими и советскими, так и зарубежными, а также использовалось представителями австрийской экономической школы для критики социалистической экономической системы.
О государственном капитализме Ф. Энгельс писал как о финальной стадии развития капитализма, следующей за монополистическим капитализмом: «Частичное признание общественного характера производительных сил - признание, к которому вынуждаются сами капиталисты. Преобразование крупных организмов производства и сообщения -сначала в собственность акционерных компаний,
Корпоративные отношения
38 (80) - 2011
позже - трестов, а затем - и государства (мнополисти-ческий, затем и государственный капитализм)» [8].
В советский период концепция государственного капитализма разрабатывалась В. Лениным в годы НЭПа, когда было принято решение о временной легализации частного капитала, благодаря чему было осуществлено восстановление разрушенного гражданской войной народного хозяйства страны. По мысли В. Ленина, при государственном капитализме инициатива частного капитала ограничивается государством и фактически ставится под его контроль. Этот характер отношений государства и частного бизнеса является основным критерием определения государственного капитализма как специфически организованной политико-экономической системы [3, 4].
В своей работе Л. Троцкий дает определение государственному капитализму как экономической системе, в которой буржуазное государство непосредственно берет в свое заведование средства транспорта или промышленные предприятия [7].
Голландский теоретик-марксист А. Паннекук в 1936 г. в работе «Государственный капитализм и диктатура» выделил два возможных подхода к определению термина «государственный капитализм»: он определяет его либо как экономическую форму, в которой государство предстает в качестве капиталистического работодателя, эксплуатируя рабочих в интересах государства, либо как систему, в которой капиталистические предприятия контролируются государством [10]. Второй подход предполагает существование в экономике также и частных предприятий, в то время как первый, по сути, предполагает существование единой корпорации - государства.
Представители австрийской экономической школы, в частности М. Ротбард, также обращались к термину «государственный капитализм». Под государственным монополистическим капитализмом М. Ротбард понимал систему взаимоотношений государства и крупного бизнеса, при которой государство вмешивается в экономические отношения в интересах крупных компаний и в ущерб интересам потребителей [11]. Л. фон Мизес в работе «Социализм: экономический и социологический анализ» писал о том, что, по его мнению, не существует фундаментальных отличий между государственным капитализмом, плановой экономикой и государственным социализмом [9].
При изучении теоретических подходов к понятию «государственный капитализм» внимания
заслуживает также теория «мягких бюджетных ограничений» (soft budget constraint - SBC) Я. Корнаи. Эта теория в первую очередь относится к ситуациям, когда государство создает в той или иной форме своего рода зонтик над бизнесом. Этот зонтик ослабляет опасность неудачи и банкротства для предприятия, способствуя созданию атмосферы расслабленности, менее жесткой деловой дисциплины.
По мнению Я. Корнаи, в силу близости между бизнесом и государственным чиновничеством на разных ведомственных и региональных этажах происходит обмен услугами. Это не обязательно коррупция. Общим названием для такого рода отношений между бизнесом и государством может быть «послабление».
Внешне бизнес работает как в условиях рыночной конкуренции, но де-факто у него особые, доверительные отношения с административной инстанцией. Это ослабляет конкурентный пресс и в большей или меньшей степени служит источником монополии. За послабление такого рода бизнесу приходится платить, иногда деньгами (коррупция), иногда услугами. В современной экономической теории такую модель капитализма называют дружеским, или соседским (crony capitalism) [2].
Если обобщить все указанные определения, можно выделить три основных подхода к понятию «государственный капитализм». Согласно первому подходу государство выступает как единая производственная корпорация. Второй подход описывает обычную капиталистическую систему, в которой государству принадлежит значительная часть экономики, но при этом наряду с государственным сектором продолжают существовать частные предприятия. Согласно третьему подходу экономическая система состоит в основном из крупных частных компаний, в интересах которых государство осуществляет регулирование экономической деятельности.
Разумеется, ни одна из моделей госкапитализма не встречалась в истории в чистом виде, можно лишь говорить о том, что экономика некоторых стран в определенный период в большей или меньшей степени соответствовала той или иной модели госкапитализма.
Конечно, наибольшее число стран в исторической ретроспективе обращалось именно ко второй или третьей моделям государственного капитализма, которые подразумевают присутствие в ключевых отраслях экономики корпоративных структур, полностью или частично принадлежащих, подкон-
38 (80) - 2011
Корпоративные отношения
трольных государству или связанных с ним особым образом (как в модели SBC Я. Корнаи). Однако есть в истории и примеры национальных экономических систем, которые были довольно близки к первой модели «государства-корпорации». В частности, к этой модели довольно близка была экономика СССР во время Великой Отечественной войны и в послевоенные годы. Военное время требовало мобилизации всех имеющихся ресурсов и централизованного принятия решения об их использовании.
Спорным является представление о том, что прямое участие государства в экономической деятельности в форме создания государственных корпораций является исключительно прерогативой стран с административно-плановой или переходной экономикой (от административно-плановой к рыночной).
Национализация ряда крупных предприятий была одной из типовых антикризисных мер в США и странах - членах Европейского Союза и во время последнего глобального финансово-экономического кризиса 2008-2009 гг. (например, национализация General Motors в США). Среди современных европейских стран значительными размерами государственного сектора экономики обладают Франция, Италия, Испания и Португалия [5].
В Италии государственный контроль за экономикой и промышленным сектором осуществляется с помощью государственных банков и государственных холдинговых корпораций. Самые крупные итальянские государственные межотраслевые холдинги - это IRI (реструктуризация промышленных предприятий), ENI (топливная промышленность) и EFIM (обрабатывающая промышленность) [5, с. 60].
Во Франции государственные корпорации присутствуют в аэрокосмической промышленности (Aerospatiale), автомобилестроении (Renault) и черной металлургии [5, с. 61].
В Испании инструментом государственного участия в экономической деятельности является Национальный институт промышленности (INI) -государственный холдинг, владеющий акциями промышленных предприятий. На долю INI приходится 7 % промышленного производства Испании [5, с. 61].
Государственные корпорации в России. Во время второго президентского срока В. Путина наметилась тенденция к огосударствлению ряда отраслей отечественной экономики. В 2004-2007 гг. было увеличено присутствие государства в не-
фтяной отрасли. Большая часть активов обанкроченной компании ОАО «НК «ЮКОС» перешла к государственному ОАО «НК «Роснефть», в октябре 2005 г. 75,7 % акций частного ОАО «Сибнефти» были проданы ее владельцем Р. Абрамовичем ОАО «Газпром». Впоследствии компания была переименована в ОАО «Газпром нефть». В ноябре 2006 г. было создано государственное ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация», объединившая все государственные и частные активы (выкупленные государством) в авиастроении. В ноябре 2007 г. активы отечественного судостроения были объединены в рамках ОАО «Объединенная судостроительная корпорация», принадлежащего государству.
Вопрос о продуктивности действующей в настоящее время юридической схемы создания госкорпораций является дискуссионным. Как отмечают некоторые эксперты, организационно-правовая форма российских госкорпораций не имеет аналогов в мире. До 2007 г. правовой формой огосударствления ряда отраслей экономики было создание либо федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), либо открытых акционерных обществ со стопроцентным государственным участием.
С 2007 г. Правительство РФ стало активно использовать и другую форму - создание государственных корпораций (до 2007 г. существовала только одна государственная корпорация - созданное в 2003 г. Агентство по страхованию вкладов). Согласно ст. 7.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» государственная корпорация - это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная РФ на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно-полезных функций. Каждая госкорпорация создается на основе отдельного федерального закона. В 2007 г. были созданы следующие госкорпорации:
- Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»;
- Государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий» (ныне - открытое акционерное общество «РОСНАНО»);
- Государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства;
- Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи
Корпоративные отношения
38 (80) - 2011
как горноклиматического курорта (ГК «Олим-пстрой»);
- Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии»;
- Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом».
Согласно расчетам А. Зельднера, общая сумма бюджетных средств, первоначально выделенная и переданная госкорпорациям, составляет вместе с недополученными доходами 10 % доходной части консолидированного бюджета (2007 г.) и 12 % его расходной части (2006 г.), а вместе с суммой выводимых активов - соответственно 28,3 и 36,1 %» [1].
Существующие государственные корпорации очень неоднородны по своим функциям и полномочиям. Государственные корпорации «Росатом» и «Ростехнологии» по сути выполняют часть функций отраслевых министерств - министерства/ федерального агентства по атомной энергетике (упраздненного после создания ГК «Росатом») и министерства промышленности (в части развития «Ростехнологиями» высокотехнологичных отраслей промышленности) соответственно. Государственная корпорация «Роснано» и Фонд содействия реформированию ЖКХ по роду своей деятельности де-факто являются фондами, выделяющими средства на инновационное развитие (РОСНАНО) и модернизацию регионального жилищного фонда (Фонд содействия реформированию ЖКХ). Внешэкономбанк является банком развития, призванным привлечь долгосрочное финансирование под инфраструктурные и способствующие развитию высокотехнологичных отраслей проекты.
Финансовым институтом является и Агентство по страхованию вкладов. Однако в отличие от Внешэкономбанка его задача заключается в поддержании стабильности финансовой системы с помощью страхования банковских вкладов физических лиц. Наконец, государственная корпорация «Олимпстрой» была создана для подготовки всех необходимых спортивных и инфраструктурных объектов Олимпиады 2014 г. в Сочи.
Очевидно, что после эпохи приватизации в 1990-е гг., которая так и не привела к появлению обещанного эффективного собственника (объем ВВП и производства в основных отраслях промышленности к концу 1990-х гг. сократился почти вдвое по сравнению с уровнем 1991 г. [6]), государствен-
ная экономическая политика должна была быть скорректирована. Государственное вмешательство требовалось для ликвидации провалов рынка, в том числе спасения ряда отраслей экономики, способных стать локомотивами роста в долгосрочной перспективе, однако оказавшихся нерентабельными и страдающими от дефицита инвестиционных ресурсов в краткосрочной перспективе из-за нынешнего положения России в международном разделении труда в качестве поставщика сырьевых ресурсов. Именно способность сконцентрировать ресурсы на ключевом направлении является одним из основных аргументов в пользу создания госкорпораций.
Современные российские госкорпорации обладают рядом преимуществ по сравнению как с другими формами государственных предприятий -федеральными государственными унитарными предприятиями и государственными акционерными обществами, так и с частными компаниями.
Госкорпорации не подпадают под действие закона о банкротстве. Форма некоммерческой организации позволяет, в отличие от акционерных обществ, не иметь в качестве первоочередных задач повышение уровня капитализации и дивидендных выплат (даже государственные АО вынуждены порой отвлекать значимую часть прибыли на дивидендные выплаты для пополнения бюджета), а сосредоточиться на реализации крупных инвестиционных проектов.
Однако существующее законодательство, регулирующее деятельность государственных корпораций, открывает, как представляется, возможность для злоупотреблений и коррупции внутри госкорпораций. Согласно ст. 7.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Эта формулировка теоретически создает возможность вывести государственные корпорации из-под контроля Счетной палаты РФ, имеющей полномочия проверять эффективность использования государственного имущества.
В этом случае госкорпорации оказываются менее прозрачными структурами как по сравнению с частными компаниями, так и по сравнению с государственными АО и ФГУПами (их деятельность контролирует Счетная палата РФ) и ненамного прозрачнее федеральных министерств (если говорить о ГК «Росатом» или ГК «Ростехнологии»), в
38 (80) - 2011
Корпоративные отношения
отношении которых действуют механизмы парламентского контроля.
На «Внешэкономбанк» не распространяется действие ряда положений законодательства о банках и банковской деятельности, в том числе регулирующих предоставление информации о деятельности кредитных организаций, т. е. один из крупнейших государственных банков благодаря преобразованию в государственную корпорацию выводится из-под контроля Банка России.
Госкорпорации подотчетны исключительно руководству исполнительной власти - президенту или правительству. Такое положение дел в чем-то напоминает упоминавшуюся теорию «мягких бюджетных ограничений»: госкорпорации вроде бы работают в рыночных условиях, однако имеют ряд послаблений, которые ослабляют конкурентный пресс и могут в большей или меньшей степени служить источником монополии.
В европейских странах компании, аналогичные российским госкорпорациям, действуют в равных условиях с частными компаниями. По своей организационно-правовой форме это холдинги, в которых контрольный пакет (или вся материнская компания целиком) принадлежит государству. Правительство через своих представителей определяет размер и направления инвестирования средств, полученных в виде прибыли от производственной деятельности.
Ряд исследователей [1] справедливо выделяют в качестве недостатка в деятельности государственных корпораций отсутствие четких индикаторов и критериев эффективности деятельности российских государственных корпораций, что вместе с практически полным отсутствием внешнего контроля за деятельностью госкорпораций увеличивает угрозу неэффективного использования государственного имущества, злоупотреблений и коррупции.
Чтобы избежать превращения российской экономики в систему государственного монополистического капитализма, описанную М. Ротбардом, в которой государство помогает крупным компаниям в ущерб интересам потребителей, по мнению авторов, необходимо на уровне правительства разработать стратегическую программу модернизации экономики, в которой для государственных корпораций (кроме Агентства по страхованию вкладов и ГК «Олимпстрой», имеющих специфические фун-
кции) будут указаны четкие критерии и индикаторы эффективности их деятельности.
Безусловно, необходимо ввести контроль Счетной палаты РФ за деятельностью госкорпораций, аналогичный контролю за госпредприятиями других организационно-правовых форм. По мере реализации задач, связанных с модернизацией экономики, может рассматриваться вопрос о преобразовании госкорпораций в акционерные общества с различной долей государственного участия, их приватизации или ликвидации.
Список литературы
1. Зельднер А. Госкорпорации в стратегии развития России // Вестник института экономики. 2008. № 4.
2. Корнаи Я. Дефицит. М., Наука, 1990.
3. Ленин В. И. Грозящая катастрофа и как с ней бороться. ПСС. 5-е изд. Т. 27. М.: Политиздат, 1967.
4. Ленин В. И. Империализм как высшая стадия капитализма. ПСС. 5-е изд. Т. 27. М.: Политиздат, 1967.
5. Ленский Е. В., Цветков В. А. Финансово-промышленные группы Российской Федерации: полученный опыт и прогностические тенденции дальнейшего развития. М.: Планета, 1999.
6. Российский статистический ежегодник. 2001. -М.: Госкомстат, 2002.
7. Троцкий Л. Д. Преданная революция: что такое СССР и куда он идет? - URL: http://www. marxists.org/russkij/trotsky/1936/betrayed/index. html.
8. Энгельс Ф. Развитие социализма от утопии к науке // К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., изд. 2-е. Т. М., Политиздат, 1960.
9. Von Mizes L. Socialism: an economic and sociological analysis. - URL: http://mises.org/ books/socialism/preface_second_german_edition. aspx.
10. PannekoekA. State Capitalism and Dictatorship. URL: http://www.marxists.org/archive/ pannekoe/1936/dictatorship. htm.
11. Rothbard M. A Future of Peace and Capitalism. URL: http://mises.org/daily/1559.
