CC BY
98
О.А. Слепенкова
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОГО ОБРАЩЕНИЯ С ПЕСТИЦИДАМИ И АГРОХИМИКАТАМИ:
ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ
O.A. Slepenkova
PUBLIC ADMINISTRATION IN SPHERE OF SAFE HANDLING WITH PESTICIDES AND AGRICULTURAL CHEMICALS: CERTAIN ASPECTS
Ключевые слова: экологическая безопасность, пестициды, агрохимикаты.
Key words: ecological safety, pesticides, agricultural chemicals.
Аннотация
В статье дается краткий анализ специфики государственного управления в сфере безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами.
Abstract
The article gives the brief analysis of the specific character of public administration in sphere of safe handling with pesticides and agricultural chemicals.
Статья написана при финансовой поддержке гранта Президента РФ по государственной поддержке молодых российских ученых МК-2971.2009.6
В экологическом праве традиционно рассматривается вопрос об обеспечении экологических требований в сельском хозяйстве, и, прежде всего, проблема химизации, т.е. использования пестицидов и агрохимикатов. Обеспечение безопасного обращения с ними должно привести к благоприятному состоянию окружающей среды, к обеспечению экологической безопасности, которые являются проявлением экологической функции Российского государства.
Основы государственного управления в рассматриваемой сфере заложены Федеральным законом от 19.07.1997 г. №109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», в частности, этому посвящена ст.7. Обращает на себя внимание то, что в ней не дается определения данного направления государственного управления, не закладываются принципы соответствующего управления.
Все это можно рассматривать как недостатки юридической техники.
Государственное управление в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами стоит на стыке сразу нескольких отраслей права: аграрного, экологического и административного.
Управление - это функция организованных систем, обеспечивающих сохранение своей определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей.
Под экологическим управлением следует понимать целенаправленное воздействие на деятельность по извлечению полезных свойств природной среды, необходимых для удовлетворения потребностей населения и сохранения окружающей природной среды, с целью
67
упорядочения этой деятельности, совершенствования и развития .
То, что называется государственным управлением в широком смысле, по нашему мнению, есть не что иное, как осуществление государственной власти. Категория «осуществление государственной власти» неоднократно употребляется в Конституции РФ. Например, в ст. 11 говорится: государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государствен-
67 Колдашева Е.В. Информационные проблемы управления и права в сфере природопользования // Современные проблемы права и управления в сфере природопользования. Научные труды МНЭПУ. - М.: Изд-во МНЭПУ, 2000. - С. 28.
ную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Представляется, что категория «государственное управление» в современном российском праве обрела определенность, наполнилась конкретным содержанием в сравнении с предшествующим периодом, когда «вся власть принадлежала Советам». Определенность государственного управления наступила с момента закрепления в Конституции РФ принципа разделения властей: государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10).
Обращает на себя внимание то, что ст.7 ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» значительно сужает субъектный состав: «Государственное управление в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами осуществляет Правительство Российской Федерации непосредственно или через специально уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти».
Таким образом, в числе субъектов управления не называется, например, Президент РФ.
В то время как, в частности, в соответствии с ч.1 ст.11 Федерального закона от 24.04.1995 г. №52-ФЗ «О животном мире» государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.
Однако, не думаем, что Президент на самом деле не сможет вмешаться в регулирование деятельности в области обращения с пестицидами и агрохимикатами, поскольку именно он является гарантом Конституции РФ, которая в ст.42 закрепляет право на благоприятную окружающую среду.
Комментируемая статья прямо выделяет Правительство РФ в качестве одного из основных субъектов управления в области обеспечения безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами.
Правительство в рассматриваемой сфере может действовать двумя путями:
1) непосредственно
2) через специально уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти.
Правительство РФ, которое является органом общей компетенции, осуществляет и
обеспечивает общее руководство экономикой, социально-культурной, политической и административной сферами, разрабатывает и обеспечивает исполнение государственного бюджета, защиту интересов государства, охрану собственности и общественного порядка, проводит меры по обеспечению защиты прав и свобод граждан, охране государственной безопасности и т.д. и реализует иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.
Правительство РФ функционирует посредством работающих под его руководством федеральных органов исполнительной власти отраслевой и специальной (функциональной) компетенции (министерства, комитеты, агентства, надзоры, службы и т.д.), которые управляют отдельными отраслями государственной власти.
Специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами осуществляют свою деятельность в соответствии с положениями, утвержденными Правительством Российской Федерации.
Следует сказать, что само Правительство РФ, разумеется, не вправе создавать специально уполномоченные органы в области обращения с пестицидами и агрохимикатами, поскольку это прерогатива Президента РФ.
В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти входят:
1) федеральные министерства;
2) федеральные службы;
3) федеральные агентства.
Таким образом, Указ закрепил трехзвенную систему федеральных органов исполнительной власти, где координирующими и определяющими государственную политику в соответствующей сфере (области) являются федеральное министерство и находящиеся в его ведении федеральная служба и (или) федеральное агентство. В результате реорганизации структуры и системы федеральных органов исполнительной власти было сокращено большое количество министерств и осуществлено их укрупнение.
Компетенция упраздненных ведомств была распределена между созданными федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами в соответствии с возложенными на них функциями68.
В рассматриваемой сфере основными специализированными органами являются Министерство сельского хозяйства и подчиняющаяся ему Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор).
Министерство сельского хозяйства действует на основании Постановления Правительства РФ от 12.06.2008 г. №450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации».
Министерство сельского хозяйства:
1) осуществляет формирование и использование резерва средств защиты растений (пестицидов);
2) осуществляет организацию проведения регистрационных испытаний, экспертизы результатов регистрационных испытаний пестицидов и агрохимикатов;
3) ведет государственный каталог пестицидов и агрохимикатов.
Россельхознадзор действует на основании Постановления Правительства РФ от 30.06.2004 г. №327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору».
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознад-зор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв.
Одним из важнейших направлений осуществления государственного управления в рассматриваемой сфере является экспертиза результатов регистрационных испытаний пестицидов и агрохимикатов, которую можно отнести к экспертизам в области охраны окружающей среды. Однако она, несомненно, отличается определенной спецификой. Рассматриваемая экспертиза носит комплексный характер и включает в себя следующие составляющие:
1) государственную экологическую экспертизу пестицидов и агрохимикатов, осуществляемую специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
В научной литературе всегда подчеркивается особая роль экологической экспертизы, особенно государственной, в предупреждении любого экологического вреда. Заключение экологической экспертизы определяет возможность принятия решения, реализация которого
69
может отрицательно отразиться, в частности, и на состоянии естественных экосистем .
Экологическая экспертиза выполняет функцию предупредительного экологического
70
контроля .
Её определение содержится в ст.1 Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 г. №174-ФЗ.
68 Административная реформа в России: научно-практическое пособие / Под ред. С.Е.Нарышкина, Т.Я.Хабриевой. - М.: Инфра-М, 2006. - С. 228.
69Бринчук М.М. Правовой механизм сохранения (восстановления) экологических систем // Экологическое право. - 2008. - № 2. С. 34.
70 Бринчук М.М. Правовой институт экологической экспертизы и ее принципы // Журнал российского права. - 1998. - № 9. - С. 19.
Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Существуют два вида экологической экспертизы: государственная (она является обязательной) и общественная.
На практике могут проводиться иные экологические экспертизы: ведомственные, научные и иные, однако они не влекут юридических последствий, которыми обладает государ-
71
ственная .
Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким органом является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и ее территориальные подразделения.
Ростехнадзор функционирует на основании Положения о федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. №401.
Следует отметить, что так было не всегда. Вплоть до мая 2008 г. полномочия по организации и проведению государственной экологической экспертизы были возложены на два органа - Росприроднадзор (в сфере природопользования) и Ростехнадзор (в сфере охраны окружающей среды). В сложившихся условиях, с одной стороны, неизбежно возникали разногласия между федеральными органами исполнительной власти, проводившими государственную экологическую экспертизу. Разделение полномочий по проведению государственной экологической экспертизы между двумя федеральными структурами вызывали трудности информационного характера для предприятий и других субъектов, представляющих материалы на экспертизу, связанные с обоснованием проектных материалов и их представлением
72
экспертному органу .
Эта коллизия была решена в пользу наделения полномочиями по проведению государственной экологической экспертизы Ростехнадзора.
В зависимости от сложности и значимости объекта государственная экологическая экспертиза может проводиться на двух уровнях: федеральном и субъектов РФ.
Порядок её проведения определяется, в частности, в Постановлении Правительства РФ от 11.06.1996 г. № 698 «Об утверждении положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы», в Приказе Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 30.10.2008 г. №283 «Об утверждении административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня».
2) токсиколого-гигиеническую экспертизу.
Порядок ее проведения определяется Приказом Минздрава РФ от 31.01.2002 г. №24 «О токсиколого-гигиенической экспертизе пестицидов и агрохимикатов». Однако следует сказать, что данный нормативный акт практически утратил силу в связи с принятием Приказа Роспотребнадзора от 01.08.2006 г. «О санитарно-эпидемиологической экспертизе пестицидов и агрохимикатов».
Проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы пестицидов и агрохимикатов Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
71 Боголюбов С.А., Кичигин Н.В. Законодательное регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. - М.: Норма, 2007. - С. 78.
72 Выпханова Г.В. Информационно-правовые проблемы экологической экспертизы в условиях изменения законодательства // «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2008. - № 5. - С. 98.
осуществляется на основе их комплексной токсиколого-гигиенической оценки в научноисследовательских учреждениях, аккредитованных в установленном порядке, в том числе:
а) Институте гигиены, токсикологии пестицидов и химической безопасности (Центре по гигиенической регламентации средств химизации сельского хозяйства) Федерального государственного учреждения науки «ФНЦГ им. Ф.Ф. Эрисмана» - по химическим средствам защиты растений и регуляторам роста растений.
б) Институте комплексных проблем гигиены ФГУН «ФНЦГ им. Ф.Ф. Эрисмана» - по минеральным удобрениям, осадкам сточных вод, отходам промышленного производства и мелиорантам, предназначенным для повышения плодородия почв, цеолитам.
в) Государственном учреждении науки «Научно-исследовательский Центр токсикологии и гигиенической регламентации биопрепаратов» ФМБА России - по биологическим препаратам, продуктам микробного синтеза, феромонам и регуляторам роста растений природного происхождения, органическим удобрениям, бактериальным агрохимикатам и удобрениям на основе торфа, сапропеля и других природных материалов.
Санитарно-эпидемиологическая экспертиза пестицидов состоит из:
- комплексной токсиколого-гигиенической оценки пестицида (действующего вещества и препаративной формы в целом) и оценки его возможного негативного влияния на здоровье населения;
- гигиенической оценки условий, технологии производства (для препаратов, производящихся на территории Российской Федерации) и применения пестицида (для всех пестицидов, подлежащих санитарно-эпидемиологической экспертизе), включая гигиеническую оценку оборудования, используемого при применении пестицида;
- гигиенической регламентации пестицида в объектах окружающей среды, а также гигиенической регламентации условий его производства (для отечественных препаратов) и применения на территории Российской Федерации;
- оценки методов аналитического контроля содержания остаточных количеств пестицида в продовольственном сырье, пищевой продукции и в объектах окружающей среды;
- подготовки санитарно-эпидемиологического заключения по итогам санитарноэпидемиологической экспертизы.
Экспертизе подлежат пестициды, предназначенные для регистрационных испытаний, государственной регистрации и обращения на территории Российской Федерации:
- производимые в Российской Федерации - при постановке на производство, внесении изменений в нормативную или техническую документацию, включая изменение состава пестицидов и/или технологии их производства;
- ввозимые на территорию Российской Федерации;
- при истечении срока действия ранее выданного санитарно-эпидемиологического заключения.
Срок действия санитарно-эпидемиологического заключения на пестицид составляет десять лет, а в случае необходимости проведения дополнительных исследований по оценке опасности негативного воздействия пестицидов на здоровье людей - два года.
Аналогичные требования действуют и в отношении экспертизы агрохимикатов.
3) экспертизу регламентов применения пестицидов и агрохимикатов.
Она организуется Министерством сельского хозяйства и представляет собой определение технических правил и параметров применения пестицидов и агрохимикатов.
