CC BY
16
Научная статья УДК 342.9
https://doi.org/10.24412/2414-3995-2023-1-48-52 NIION: 2015-0066-1/23-594 MOSURED: 77/27-011-2023-01-793
Государственное управление в исторической и современной правовой реальности России
Алексей Михайлович Воронов
Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России, Москва, Россия, alex_voronoff@mail.ru
Аннотация. На основе анализа хронологии развития российской государственности автором изучено содержание Конституции РСФСР 1978 года и ныне действующей Конституция 1993 года, в редакции 2020 г., при этом уделяется особое внимание вопросам государственного управления, прописанного в их содержании. Отмечается, что в современной России некоторые ученые-административисты сетуют на то, что в новой редакции Конституции РФ, как и предыдущий ее реакции, отсутствует термин «государственное управление». Обращение к ее содержание позволило автору констатировать, что термин «государственное управление» в данном словосочетании не упоминается, при этом термин управление прописан лишь в контексте управления федеральной собственностью ст. 71, 114 и муниципальной собственностью ст. 132 Конституции РФ.
Автор обращает внимание на существенный методологический посыл, которому не уделяют должного внимания, состоящий в том, что вопросы выработки и реализации государственной политики и есть искусство управления делами государства, прописанными в некоторой завуалированном форме.
Ключевые слова: государственное управление, Конституция РСФСР, государственная политика, публичная администрация, публичное администрирование
Для цитирования: Воронов А. М. Государственное управление в исторической и современной правовой реальности России // Вестник экономической безопасности. 2023. № 1. С. 48-52. https://doi.org/10.24412/2414-3995-2023-1-48-52.
Original article
Public administration in the historical and modern legal reality of Russia
Alexey M. Voronov
All-Russian Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Moscow, Russia, alex_voronoff@mail.ru
Abstract. Based on the analysis of the chronology of the development of Russian statehood, the author studied the content of the Constitution of the RSFSR of 1978 and the current Constitution of 1993, as amended in 2020, while paying special attention to the issues of public administration prescribed in their content. It is noted that in modern Russia, some administrative scholars complain that the new version of the Constitution of the Russian Federation, like its previous reaction, lacks the term «public administration». The appeal to its content allowed the author to state that the term «public administration» is not mentioned in this phrase, while the term «management» is spelled out only in the context of managing federal property of Art. 71, 114 and municipal property of Art. 132 of the Constitution of the Russian Federation.
The author draws attention to a significant methodological message, which is not given due attention, namely, the issues of the development and implementation of state policy and there is the art of managing the affairs of the state prescribed in some veiled form.
Keywords: public administration, Constitution of RSFSR, state policy, public administration, public administration
For citation: Voronov A. M. Public administration in the historical and modern legal reality of Russia. Bulletin of economic security. 2023;(1):48-52. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2414-3995-2023-1-48-52.
Введение
30 декабря 1922 г. на I Всесоюзном съезде советов была подписана декларация об образовании Союза советских социалистических республик (далее - СССР).
© Воронов А. М., 2023 48
Эта дата является днем рождения СССР, в этот день объединились РСФСР, Украина и Закавказские республики. Также в 1925-м году к СССР примкнул Узбекистан и Туркмения, а в 1929-м году Таджикистан.
В основу повестки первого Всесоюзного съезда советов были поставлены вопросы «о декларации об образовании СССР». В основу доклада, с которым выступил И. Сталин, были положены Ленинские идеи федеративного устройства СССР. Основной темой доклада была идея пролетарского интернационализма и классовой солидарности. Конечная цель заключалась в объединение трудящихся в мировую советскую социалистическую республику и построение светлого будущего - коммунизма.
Однако по прошествии 70 лет, а именно после развала СССР Россия встала на совершенно иной путь развития, а именно построения демократического государства.
26 декабря 1991 года Советский Союз официально прекратил существование. Лидеры РСФСР, Украины и Белоруссии Борис Ельцин, Леонид Кравчук и Станислав Шушкевич встретились в правительственной резиденции Вискули, расположенной в Беловежской пуще -именно так были названы соглашении о роспуске СССР и созданию Содружества Независимых Государств (далее - СНГ). Следует обратить внимание, что важными этапами становления и развития российской государственности являлись конституции.
В истории Российской Федерации насчитывается пять конституций - соответственно 1918, 1925, 1937, 1978 годов и ныне действующая Конституция 1993 года, в редакции 2020 г. Сроки действия Конституций РСФСР составляли последовательно 7, 12, свыше 40 и 15 лет, что говорит, учитывая сложный исторический путь развития России, в целом об относительной стабильности конституционного строя [7].
Абстрагируясь от изучения содержание всех Конституций, знаменующих основные этапы становления Российской государственности, в рамках заявленной проблематики представляется целесообразным рассмотреть положение конституции 1978 г. и ныне действующий Конституции 1993 г., в редакции 2020 г.
Материалы и методы
Кратко анализируя Конституцию РСФСР 1978 года, следует отметить, что она характеризовалась следующими чертами и особенностями.
Во-первых, принятие Конституции данного периода отражало новый этап, в который (как утверждалось) вступило советское общество - этап развитого социализма. Это означало превращение СССР из государства диктатуры пролетариата в общенародное государство.
Несмотря на провозглашение общенародного характера государства, Конституция сохраняла классовые признаки и особенности. Подобное понимание сущности Конституции было общепринятым в политической и правовой литературе, так как идея диктатуры пролетариата была преобразована в идею о ведущей роли рабочего класса.
Во-вторых, Конституция РСФСР 1978 года еще более откровенно подчеркивала роль коммунистической партии, которая провозглашалась «руководящей и на-
правляющей силой советского общества, ядром его политической системы».
Обращаясь к заявленной проблематике, уместно отметить, что Конституция содержала 11 разделов, 22 главы и 185 статей. Раздел V был посвящен высшим органам государственной власти и управления РСФСР (статьи 104-130):
Глава 13. Верховный Совет РСФСР (статьи 104-121);
Глава 14. Совет Министров РСФСР (статьи 122-130).
Также раздел VI был посвящен высшим органам государственной власти и управления автономной республики (статьи 131-136):
Глава 15. Верховный Совет автономной республики (статьи 131-132);
Глава 16. Совет Министров автономной республики (статьи 133-136).
Раздел VII был посвящен Местным органам государственной власти и управления в РСФСР (статьи 137151).
В современной России некоторые ученые-админи-стративисты сетуют на то, что в новой редакции Конституции РФ, как и предыдущий ее реакции, отсутствует термин «государственное управление». Обращение к ее содержанию позволяет констатировать, что термин «государственное управление» в данном словосочетании не упоминается, при этом термин управление прописан лишь в контексте управления федеральной собственностью ст. 71, 114 и муниципальной собственностью ст. 132 Конституции РФ.
В пункте «д» ст. 71 прописано, что в ведении Российской Федерации находится федеральная собственность и управление ею; в пункте «г» ст. 114 прописано, что Правительство Российской Федерации осуществляет управление федеральной собственностью. Вопросам местного самоуправления посвящены ст. 130-133 Главы 8 «Местное самоуправление», при этом в ч. 1 ст. 132 прописаны положения о том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Также вопросам участия граждан в управлении делами государства посвящена ст. 32 Конституции Российской Федерации. И это практически исчерпывающий перечень статей Основного закона, в котором упоминается термин «управление».
При этом представляется не вполне корректными мнения некоторых авторов о том, что «Правительство Российской Федерации не осуществляет полномочия по государственному управлению и исполнению законодательства, отмечая, что указанных функций нет ни в Конституции РФ, ни в новом ФКЗ «О Правительстве Российской' Федерации» [2]. Среди полномочий Правительства имеются лишь связанные с вопросами управления, например, управление федеральной собственностью, управление государственным внутренним и внешним долгом Российской' Федерации (статьи 18 и 19).
Результаты
Аргументируя свою позицию, представляется целесообразным обратиться к положениям ст. 114 Кон-
ституции Российской Федерации, в которой прописаны вопросы компетенции Правительства Российской Федерации, в частности:
«а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой социально-ориентированной государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранение традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью» [1] и проч.
Здесь следует обратить внимание на существенный методологический посыл, которому не придают должного внимания, а именно только в рассмотренной ранее ст. 114 Конституции Российской Федерации более десятка раз упоминаются вопросы полномочий Правительства по выработке и реализации государственной социально-ориентированной политики в различных сферах жизнедеятельности общества.
При этом вопросы выработки и реализации государственной политики - это и есть искусство управления делами государства, прописанное в некоторой завуалированном форме. Практически все федеральные органы исполнительной (публичной) власти наделены именно таким правом по выработке, реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в пределах своей компетенции в той или иной сфере жизнедеятельности общества, а точнее осуществлению управления делами государства.
Высказанное умозаключение уместно аргументировать следующими положениями.
Обращение к достаточно большому массиву различных источников позволяет констатировать, что термин «политика» (греч., от polis - город, государство): 1) наука, искусство управлять государством, государственная мудрость; 2) образ действия Правительства. Однако такая трактовка представляется не вполне корректной, так как термины наука и искусство не являются синонимами. Как показал анализ различных источников, термин наука обозначает вид познавательной деятельно-
сти с целью получения определенных знаний, которые впоследствии могут быть использованы в практической деятельности, направленной для решения определенной цели.
Политика - в переводе с греческого языка, искусство управления государством, т. е. подразумевает не познавательную деятельность, направленную на получение новых знаний, а именно деятельность по практической реализации публичной администрацией этих знаний и воплощению их в жизнь. Термин (ро1Шке -искусство управления государством), известен еще с древности. Его ввел в оборот в одноименном трактате древнегреческий философ Аристотель.
Также высказанное положение помимо ст. 114 Конституции Российской Федерации уместно аргументировать массивом следующих нормативных правовых актов.
На основании ст. 1 ФКЗ «О Правительстве» «Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды» [2].
Также Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» прописывает положение о том, что «Министерство финансов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности» [3].
Согласно Указу Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 «Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел» [4].
Обсуждение
Даже контент-анализ вышеперечисленных и многих других нормативных правовых актов позволяет констатировать, что практически все федеральные органы исполнительной власти наделены именно полномочиями по выработке, реализации государственной политики, а также нормативно-правовому регулированию вопросов осуществления публичного управления, а точнее администрирования, в целях реализации задач и функций государства во всех сферах жизнедеятельности.
Основываясь на выше приведенных и многих других аргументах, уместно отметить, что они фактически
прописывают управленческую деятельность публичной администрации, в частности органов исполнительной власти по реализации задач и функций государства. При этом следует констатировать, что, как нами отмечалось в предыдущих научных работах, именно управленческая функция публичного администрирования является предопределяющей, так как без нее не может осуществляться поступательное развитие российской государственности, обеспечение национальной безопасности и укрепление обороноспособности нашей страны.
При таком подходе, под публичным администрированием следует понимать деятельность публичной администрации на основании и во исполнение закона по охране прав и свобод человека и гражданина, выработке государственной социально ориентированной политики, а также реализации задач и функций государства в социально-экономической, общественно-политической, духовно-нравственной и иных сферах жизнедеятельности общества. На основании изложенного следует констатировать, что публичное администрирование более широкая правовая категория, в содержание которой помимо реординарных отношений по оказанию гражданам государственных услуг и восстановлению их, нарушенных неправомерными действиями должностных лиц публичной администрации, прав и свобод, также входят отношения субординации и координации, присущие управленческим функциям публичного администрирования [6].
Автор солидарен с позицией А. М. Волкова в том, что «целью публичного администрирования является именно исполнение политики государства, которая проводится в отношении всех участников правоотношений, регулируемых законодательством» [5, с. 26].
Как нами отмечалось в предыдущих научных публикациях, с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. вопрос относительно государственного управления только усугубился. Законодатель вообще отошел от вопросов государственного управления, понимания органов государственного управления. Управление стало трактоваться в широком смысле как исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов исполнительной власти. В ст. 10 Конституции Российской Федерации 1993 г. закреплены положения о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, которые самостоятельны. Таким образом, закреплено положение о разделении властей, при этом каждому органу власти определены свои виды деятельности в области государственного строительства, внося определенный вклад в дела управления государством.
Выводы
Как показал опыт развития российской государственности [6] после принятия Основного закона в 1993 г. не все демократические постулаты, прописанные в Конституции, нашли свое выражение и воплощение в реальной жизни. В связи с этим в 2020-м году Президент Российской Федерации В. Путин инициировал принятие
поправок к Конституции, которые после всенародного обсуждения были приняты.
Обращает внимание тот факт, что как в предыдущей редакции Конституции 1993 г., так и в новой ее редакции 2020-го года законодатель уходит от термина «управление», при этом вводит понятие «публичная власть». Таким образом, новая редакция Основного закона в ч. 3 ст. 132 вводит понятие публичная власть, объединяющую в себе федеральные и региональный органы государственной власти, а также органы местного самоуправления, при этом уместно отметить, что граждане, а также институты гражданского общества составляют ее фундамент (ст. 3, 32 Конституции РФ) [1]. При таком подходе вводится единая субординационная система государственных органов исполнительных власти - иначе, как нам представляется, исполнительно-распорядительный механизм не будет эффективно работать [6].
Здесь уместно обратить внимание на тот момент, что органы федеральной, региональной власти и местного самоуправления не образуют, а входят в единую систему публичной власти. При этом именно народовластие, институты гражданского общества составляют фундамент и образуют в купе с вышеперечисленными органами систему публичной власти. Законодатель уходит от управленческого догмата в делах государственного строительства, прописывая данные полномочия органам исполнительной власти именно в деятельности по реализации социально ориентированной политики государства.
Как нами отмечалось ранее, терминология новой редакции Конституции РФ акцентирована в сторону социальности, а точнее публичности: публичная власть, публичная администрация, и заставляет нас рассуждать о том, что в контексте прописанных нововведений законодателю следует ориентироваться на новые конституционные основы и подводить под высокий стандарт конституционно-правовых ценностей вновь разрабатываемые нормативные правовые акты [6].
Конституализация административного права должна быть превалирующей при построении понятийно-категориального аппарата разрабатываемых в развитие Основного закона нормативных правовых актов.
Аксиоматично, что публичная власть, общественные отношения в сфере осуществления публичной власти и деятельность ее субъектов регулируется нормами административного права, самостоятельной отраслью права. Некоторые ученые выделяют инструментальный и функциональный подход к теории административного права. Инструментальный подход основан на системном анализе ст. 2, 10, 12, 18, 33, 72, 132 Конституции РФ, в основе которых стоит человек, его потребности, отмечая при этом, что административное право не является инструментом государственного управления. По мнению профессора А. И. Стахова, административное право представляет собой инструмент обеспечения исполнения и использования норм федерального законодательства, также регионального законодательства субъ-
ектов Федерации, а также муниципальных нормативных актов в целях достижения баланса частных и публичных прав и законных интересов посредством установления взаимосвязи либо посредством их охраны и защиты. В центре современного административного права стоит человек, его права и законные интересы. Это обусловлено положениями Конституции РФ.
При таком подходе нами предлагается новый, актуальный для современной России термин «публичное администрирование», который не только не подменяет государственное управление, а наоборот дополняет и расширяет предмет административного права значительным блоком реординарных отношений по оказанию гражданам государственных услуг при их обращениям в органы публичной власти, а также восстановлению законных прав граждан, нарушенных неправомерными действиями должностных лиц публичной администрации.
Список источников
1. Конституция Российской Федерации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/00012 02007040001.
2. Федеральный конституционный закон от 06 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // URL: http://publication.pravo.gov.ru/ Document/View/0001202011060001.
3. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 (ред. от 29.11.2021) «О Министерстве финансов Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3258.
4. Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 (ред. от 14.12.2021) «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту. Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 52 (часть V). Ст. 7614.
5. Волков А. М. Административное право России : учебник. М. : Проспект, 2020.
6. Воронов А. М. Административные правоотношения в условиях цифровизации. М. : Юридический Мир. 2022. № 5. С. 45-51. URL: https://www.elibrary.ru/ item.asp?id=48438875.
7. https://www.studentlibrary.ru/doc/ISBN9785 392154623-SCN0000.html.
References
1. Constitution of the Russian Federation. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/00012 02007040001.
2. Federal Constitutional Law of 06.11.2020 № 4-FKZ «On the Government of the Russian Federation» // URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001 202011060001.
3. Decree of the Government of the Russian Federation dated 30.06.2004 № 329 (ed. 29.11.2021) «On the Ministry of Finance of the Russian Federation» (as amended and additional, entry. effective from 01.01.2022) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2004. № 31. Art. 3258.
4. Decree of the President of the Russian Federation dated 21.12.2016 №. 699 (ed. 14.12.2021) «On the approval of the Regulation on the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation and the Model Regulation on the Territorial Body of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation by subject. of the Russian Federation» // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2016. № 52 (part V). Art. 7614.
5. Volkov A. M. Administrative law of Russia : textbook. M. : Prospect, 2020.
6. Voronov A. M. Administrative legal relations in conditions of digitalization. M. : Legal World. 2022. № 5. P. 45-51. URL: https://www.elibrary.ru/item. asp?id=48438875.
7. https://www.studentlibrary.ru/doc/ISBN9785 392154623-SCN0000.html.
Информация об авторе
А. М. Воронов - главный научный сотрудник 1 отдела НИЦ 4 Всероссийского научно-исследовательского института МВД России, доктор юридических наук, профессор.
Information author the author A. M. Voronov - Chief Researcher of the 1st Department of Research Center 4 of the All-Russian Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Doctor of Legal Sciences, Professor.
Статья поступила в редакцию 28.10.2022; одобрена после рецензирования 11.01.2023; принята к публикации 06.02.2023.
The article was submitted 28.10.2022; approved after reviewing 11.01.2023; accepted for publication 06.02.2023.
