CC BY
1088
Худякова А. С. |
Государственное управление и государственное ^ регулирование: проблемы взаимосвязи
Худякова Анастасия Сергеевна
Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург)
Магистр кафедры государственного и муниципального управления (Современное публичное управление) anastasiykasztu@mail.ru
РЕФЕРАТ
В статье рассматривается системный подход исследования государственного регулирования и управления. Раскрыта природа данных явлений. Проанализированы их общие черты и отличия.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
государственное управление, регулирование, системный подход, система, формы, методы, подход, государство
Khudyakova A. S.
Public Administration and State Regulation: Interrelation Problems Khudyakova Anastasia Sergeevna
North-West institute of Management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Saint-Petersburg, Russian Federation) Master's student (Modern Public Management) janeyork@inbox.ru
ABSTRACT
The article describes a systematic approach to the study of state regulation and control. Investigating the nature of these phenomena. Analysis of their similarities and differences.
KEYWORDS
government, management, regulation, system, system, forms, methods, approach, the state
Системный подход рассматривает государственное управление как открытую систему, которая общается с внешней средой и приспосабливается к изменениям данной среды. Необходимость использования системного подхода в исследовании государственного управления и регулирования заключена в построении систематизированной типологии, которая будет фиксировать связи на каждом определенном уровне, а также в проведении всеохватывающего анализа данной типологии [1, с. 53].
При системном подходе проблема рассматривается не изолированно, а в единстве связей со средой окружения, изучается сущность каждой связи и всех отдельных элементов, проводятся ассоциации между частными и общими целями[6, с. 73].
Термином «государственное управление» характеризуется как научная дисциплина, так и область практической деятельности, связанная с вопросами государственной организации и регулирования жизни общества. Данное государственное воздействие разделить можно на два уровня: политическое управление (что делать и почему) и «собственно» государственное управление (делать как и при помощи чего) [4, с. 265].
В распознании природы государственного управления отправной точкой служит понимание его необходимости, целевой направленности и общественной обусловленности. Необходимость государственного управления обнаруживается в потребности обеспечения реализации политики государства, которая направлена на эффективное
использование трудовых, природных, информационных и материальных ресурсов, поддержание общественного порядка, гарантирование основных социальных прав и справедливости в перераспределении доходов. К примеру, общество нуждается в государственных программах для обеспечения минимального уровня жизни населения или для достижения необходимого уровня профессиональной подготовки и образования в целом.
В развитых странах границы государственного управления определяются на основании принципа субсидиарности, согласно которому вышестоящая организационная единица предоставляет нижестоящей простор для действий и на себя берет только те компетенции, которые не в состоянии осуществлять нижестоящая. Потому при изучении государственного управления предполагается поиск и оценка возможностей тех общественных институтов, которые на себя могут взять функции государственного регулирования. И, в то же время, данная оценка содержит понимание особенностей собственно государственного управления, его целевую ориентированность на производство благ общества, непосредственную связь с политикой [2, с. 94].
Общественная обусловленность государственного управления следует из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой ориентировано на удовлетворение общественных потребностей. Совместно с ежедневными житейскими потребностями на государственное управление также влияют политические цели, что служит упорядочиванию развития в интересах общества в целом. В силу этого государственное управление выступает как акт государственного вмешательства. Оно вмешивается в общественную жизнь и само определяется общественными отношениями, как в материальном плане, так и в культурном. Это предполагает, что его содержание и цели, с одной стороны, зависят от структуры и состояния общественных процессов, управляемых государством, с другой — от роли и места государства в обществе, а также от характера деятельности и взаимоотношений отдельных государственных органов.
Целевая направленность государственного управления обозначает постановку целесообразных (т. е. отвечающих существующим ресурсам) задач и целей, которые определяются необходимостью получения по максимуму возможных результатов при минимальном использовании средств населения исходя из ориентиров, данных публичной властью. Четкое выражение целей с учетом приоритетов и требуемого результата полагает заинтересованность структур государства в сохранении устойчивости, в соответствии принимаемых решений действующему законодательству, росте компетенции государственного аппарата, а также решении иных задач, которые направлены на реализацию принципа социальной справедливости, рост эффективности управления, целесообразное расходование ресурсов [3, с. 113].
Следовательно, природа государственного управления вытекает из его особенной социальной функции, которая направлена на упорядочение процессов развития в интересах общества в целом с помощью согласования различных требований, форм и нужд деятельности, где госаппарат — это действенный механизм воплощения публичной власти, обеспечивающий осуществление государственной политики через систему административных учреждений.
Систему государственного управления образуют подсистемы принципов и целей осуществления властно-управленческого воздействия на жизнедеятельность общества. Как правило, оно выражается в правовых формах и включает государственные органы как организационные структуры государственного аппарата, а также систему государственной бюрократии (персонал госслужбы), совокупность осуществляемых функций. И при этом использует комплекс средств, ресурсов и методов, а также обратные и прямые взаимосвязи между объектами и субъектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т. д.
Объем и природа государственного регулирования в литературе трактуются весьма неоднозначно. Либо это установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и их корректировка [8, с. 143], либо императивные и административно-правовые преимущественно способы регулирования, как это отмечено Ю. А. Тихомировым [9, с. 382]. Мильнер Б. З. считает, что в экономической сфере это триединое регулирование (индивидуальные административные акты, разнообразные режимы, единые правила) [5, с. 83]. И, в конце концов, государственное воздействие, которое требует модификации государственных институтов [7, с. 179].
Разнообразные грани регулирования можно обнаружить и в законодательстве, где закреплены не только различные методы государственно-правового регулирования, но и разные их комбинации.
Например, Градостроительный кодекс содержит две главы, посвященные регулированию использования городских пригородных зон и застройки территории сельских и городских поселений. Другие главы заключают соответственные регуляторы — нормативы градостроительства, проекты планировки, схемы планирования и т. д., хотя существует глава «Государственные градостроительные нормативы и правила».
Воздушный кодекс посвящает две главы государственному регулированию использования воздушного пространства и деятельности в области авиации. Сертификация, аттестация и лицензирование рассмотрены в двух статьях другой главы. Водный кодекс рассматривает в главе 9 сферу государственного регулирования водохозяйственной деятельности, а ряд регуляторов (лимиты и т. д.) — в главе об использовании водных ресурсов.
Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» «привязывает» к объекту регулирования набор средств государственного регулирования. Статья 11 рассматривает в данной области формы и методы государственного регулирования путем как создания благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, так и прямого государственного участия в соответственной инвестиционной деятельности. Аналогичные подходы распространены широко и в законодательных актах субъектов Российской Федерации.
По своей юридической сути государственное управление, или практическая реализация исполнительной власти, является регулирующей деятельностью. Тем не менее, анализируя его механизм и структуру, два основополагающих понятия — регулирование и управление — звучат нередко чуть ли не как антиподы. Зачастую законодательные и подзаконные правовые акты отдают предпочтение регулированию. В то же время, еще чаще два рассматриваемых понятия друг друга подменяют, притом между ними не проводится четкое разграничение [2, с. 100].
Необходимо разобраться в исходных позициях правильного понимания данной проблемы.
Во-первых, необходимо учитывать функциональную структуру процесса управления, в соответствии с которой теория государственного управления и общая теория управления характеризуют регулирование как непременный элемент управленческой деятельности или одну из общеуправленческих функций.
В итоге, не управление выступает частью регулирования, а наоборот — регулирование является частью управления, т. е. его функцией. Ее значение несомненно, так как сущность регулирования заключена в налаживании, упорядочении, в направлении развития и движения, в подчинении конкретному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы.
Регулирование, в подобном понимании, тождественно содержанию управления, что бесспорно, так как часть выражает всегда главные признаки целого. Регулирование наиболее ярко формулирует тот комплекс действий, которые совершают-
ся в процессе управленческой деятельности. Данные его качества определяются тем, что регулирование, по смыслу содержания, главным образом осуществляется путем определения наиболее общих правил управления (программ), которыми должны руководствоваться участники управленческих отношений. А также корректировкой данных правил в связи с изменениями в сфере управления ситуации (внесение в них дополнений и изменений) и устранения условий, которые нарушают полноценный ход управления (контроль и его последствия).
В административно-правовом аспекте оно соответственно проявляется как нормативное регулирование, которое осуществляется полномочными субъектами исполнительной власти в сферах деятельности, для них определенных.
В сфере реализации исполнительной власти важнейшие аспекты государственного регулирования отнесены к компетенции органов законодательной власти. Это иллюстрируют следующие федеральные законы: от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства», от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».
По факту же, традиционными правовыми формами собственно регулирования в его четком юридическом смысле выступают все нормативные правовые акты. Административно-правовое регулирование, сущность которого отображает место в правовой системе Российской Федерации административного права, юридически выражает государственное регулирование как одну из ведущих функций государственного управления. Тем самым обеспечивается поддержка в заданном режиме управляемой системы. Притом разрешаются разного рода вопросы общего или индивидуального характера, которые возникают в управляемых сферах или отраслях по тем или иным причинам. Собственно, в таком смысле часто звучат употребляемые в управленческой практике трафареты: «урегулированы возникшие разногласия», «вопрос урегулирован» и пр. Именно исполнительная деятельность, каковой является государственное управление, предполагает обязательно оперативность в регулировании текущих управленческих взаимосвязей, их защиту, а также контроль за состоянием управляемой системы.
Таким образом, на основании анализа функциональной структуры управления невозможно противопоставление государственного регулирования и государственного управления. И все же были предприняты попытки в разграничении его с государственным управлением в чисто административно-правовом смысле. К примеру, в содержание государственного регулирования стали включать управляющее воздействие на неподчиненные данному органу исполнительной власти объекты, в то время как управление квалифицируют в качестве воздействия на подчиненные (подведомственные) объекты [3, с. 116].
Другой вариант предполагал, что деятельность государственных объектов управляется, а негосударственных — регулируется.
В реальности управленческая практика и ее юридическое оформление аналогичные варианты разграничения регулирования и управления не подтверждают.
Например, федеральные министерства управляют непосредственно соответственными субъектами в рамках установленной для них сферы деятельности. Но в то же время, в данной сфере они координируют деятельность других федеральных органов исполнительной власти, неподчиненных им организационно. В итоге, в компетенции министерств закрепляют их возможности не только управления подчиненными объектами, но и координирования деятельности объектов не подчиненных. При этом, в виду имеется осуществление ими данной управленческой координации (функции) по отношению не только к исполнительным органам, но и, что принципиально важно, к физическим и юридическим лицам. Так, Министерство
природных ресурсов России — орган управления подчиненными ему органами территориальными. Очевидно подтверждение того факта, что министерство осуществляет управление подведомственными объектами. Оно координирует одновременно деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов. Полномочия министерства обусловлены таким образом, что его решения в пределах компетенции обязаны исполнять органы исполнительной власти, недропользователи, водопользователи и лесопользователи вне зависимости от формы их собственности и ведомственной принадлежности.
По сути своей министерская координация подтверждает то, что в ней фактически свое специфическое выражение находит регулирующая функция. И об этом говорится недвусмысленно в нормативных актах, которые регламентируют административно-правовой статус федеральных министерств.
Несомненно, что в рассмотренных случаях объектом регулирования, в первую очередь, являются подведомственные данным министерствам учреждения. Однако это не исключает из числа таких объектов и организации неподведомственные. К примеру, Министерством здравоохранения и социального развития РФ регулируется деятельность организаций здравоохранения вне зависимости от их формы собственности и ведомственной принадлежности [10, с. 60].
Таким образом, на примере министерств можно сделать вывод, что в деятельности данного основного звена системы федеральных органов исполнительной власти представлены основы и регулирования, и управления. Нормативное регулирование фактически осуществляется отраслевыми министерствами с целью, прежде всего, упорядочивающего воздействия на объекты этой отраслевой принадлежности, а также и вне этих пределов; они осуществляют и внутриотраслевой (зачастую и внеотраслевой) контроль.
Фактически отсутствуют такие органы исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, которые не осуществляли бы регулирующие функции в определенном объеме. К примеру, Правительство России осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, в валютном, экономических процессах и т. д . Вдобавок Правительством регулируется деятельность подчиненных организационно ему органов исполнительной власти, а также и органов исполнительной власти субъектов Федерации, ему не подчиненных. Среди федеральных органов исполнительной власти имеются осуществляющие регулирование естественных монополий в области энергетики, связи и транспорта. Они все, в той или иной форме, при реализации своей компетенции пользуются юридически властными полномочиями надведомственного характера, к тому же, данные полномочия распространяются на объекты как государственной, так и других форм собственности. Вследствие этого отсутствуют всякие основания для того, чтобы адресовать управление только объектам государственной собственности, а регулирование — только объектам собственности негосударственной.
В установленной сфере деятельности регулирующие функции фактически возложены на все виды органов исполнительной власти.
При осуществлении координирующих и регулирующих функций все рассмотренные органы используют в том или ином объеме подведомственные (юридически властные) полномочия по отношению к объектам вне зависимости от их формы собственности и ведомственной принадлежности [10, с. 62].
На основании проведенного анализа очевидно, что каждым органом исполнительной власти осуществляется государственное управление, в механизме которого в меньшем или большем объеме представлены элементы государственного регулирования. В этом смысле государственное управление по своему объему шире, чем государственное регулирование.
В итоге, государственное регулирование не может противопоставляться государственному управлению в силу того, что их фактически характеризуют одни и те же признаки.
Литература
1. Атаманчук Г. В. Системный подход к проблеме государственного управления // Муниципальный мир. 2000. № 5. С. 53-63.
2. Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. 432 с.
3. Государственное управление : учеб. пособие / Р. В. Голощапов, А. Г. Пятков. Хабаровск : ДВАГС, 2005. 183 с.
4. Козбаненко В. А. Государственное управление. М. : Статус, 2002. С. 264-270.
5. Мильнер Б. З. Реформы управления и управление реформами. Ч. 1. М., 1994. С. 82-104.
6. Новик И. Кибернетика. Философские и социологические проблемы. М., 1963. 208 с.
7. Россия-2015: Оптимистический сценарий / отв. ред. Л. И. Абалкин / Л. Абалкин, Д. Сорокин,
B. Симонов [и. др.]. М., 1999. 416 а
8. Теория государства и права : курс лекций / под ред. М. Н. Марченко. 2-е изд. М. : Зерцало — Теис, 1996. С. 143-156.
9. Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М. : Юринформцентр, 1998.
C. 382-399.
10. Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления : учебник. М. : Юрист, 2005. 382 с.
References
1. Atamanchuk G. V. System approach to a problem of public administration [Sistemnyi podkhod k probleme gosudarstvennogo upravleniya] // Municipal world [Munitsipal'nyi mir]. 2000. N 5. P. 53-63.
2. Afanasyev V. G. Society: systemacity, knowledge and management [Obshchestvo: sistemnost', poznanie i upravlenie]. M., 1981. 432 p.
3. Public administration [Gosudarstvennoe upravlenie] : tutorial / R. V. Goloshchapov, A. G. Pyatkov. Khabarovsk : DVAGS, 2005. 183 p.
4. Kozbanenko V. A. Public administration [Gosudarstvennoe upravlenie] M. : Status, 2002. P. 264-270.
5. Milner B. Z. Reforms of management and management of reforms [Reformy upravleniya i upravlenie reformami]. Part 1. M., 1994. P. 82-104.
6. Novick I. Kibernetik. Philosophical and sociological problems [Kibernetika. Filosofskie i sotsio-logicheskie problem]. M., 1963. 208 p.
7. Russia-2015: Optimistic scenario [Rossiya-2015: Optimisticheskii stsenarii] // Under the edition of L. I. Abalkin / L. Abalkin, D. Sorokin, V. Simonov [et. al]. M., 1999. 416 p.
8. Theory of the state and law. A course of lectures [Teoriya gosudarstva i prava. Kurs lektsii] / Under the editorship of M. N. Marchenko. 2nd ed. M. : Zertsalo — Teis, 1996. P. 143-156.
9. Tikhomirov Yu. A. Course of administrative law and process [Kurs administrativnogo prava i protsessa]. M. : Yurinformtsentr, 1998. P. 382-399.
10. Chirkin V. E. System of the public and municipal administration [Sistema gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya] : tutorial. M. : Lawyer [Yurist], 2005. 382 p.
