CC BY
157
- процент взаимно пересекающихся функций, согласно устным или письменным должностным инструкциям;
- прочие значимые для данного предприятия особенности.
На основании выделенных показателей, подлежащих оценке, составляется анкета для экспертов, результаты обрабатываются, а затем, после расчета корреляции, формируются удельные веса модели. Например, наиболее значимыми являются факторы А и В, каждому из которых мы предлагаем присвоить удельный вес 0,35; остальные факторы имеют удельный вес 0,15. Таким образом, показатель У рассчитывается следующим образом:
У = 0,35А + 0,355 + 0,15С + 0,15Л
Если показатель У = 0,3, это означает, что конечное исполнение приказа или иного управленческого воздействия на нижнем уровне будет на 30 % соответствовать ожиданиям руководства; а любая предоставленная информация с вероятностью 70 % (1 - У) может быть не доведена до сведения топ-менеджмента. Данная информация позволит руководителям высшего звена прояснить, какая степень контроля необходима для исполнения управленческого решения. При этом проведенный в ходе получения интегрального показателя анализ согласованности и понимания поможет выявить уровни руководства с наибольшей степенью несоответствия и произвести на этом основании необходимые кадровые перестановки.
Поступила в редакцию 1.12.2006 г.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО РЫНКА К.В. Мальцев
Maltsev K.V. Government regulation of land market. The article considers the role of land in modem socio-economic circumstances, current state and basic tendencies of land market forming and development in Russian Federation. The article analyzes the role, basic goals and tasks of State regulation of market land turnover, system of government administration in the sphere of land resources; proposes the estimate of institutional environment of land market development.
ВВЕДЕНИЕ
На современном этапе экономических преобразований в России, в условиях сложившейся многоукладной экономики с ярко выраженной ролью предпринимательской инициативы, практически во всех ее стратегических отраслях проблемы формирования сбалансированного государственного сектора, организации эффективной системы управления им и регулирования рыночных отношений приобретают особую актуальность.
Вместе с тем все более очевидной и воспринимаемой на всех уровнях власти становится необходимость создания научнообоснованной, учитывающей накопленный управленческий опыт методологической базы государственного управления, одной из структурных компонент которого является управление земельными ресурсами.
Земля как пространственная основа - необходимое условие, фактор, средство производства, объект собственности и хозяйствования, является ключевым звеном в экономическом развитии любого государства. Уникальные естественные природные свойства земли обеспечивают ее мощнейший экономический потенциал, без реализации которого невозможно развитие всей экономики государства в целом.
На протяжении всей многолетней истории экономической мысли земля была объектом пристального внимания и изучения, стала одним из фундаментальных понятий экономической теории и прикладной экономики. Земельные ресурсы как стратегический объект государственной и частной собственности, гражданского оборота, как предпосылка и определяющее условие формирования экономических отношений заняли прочное ме-
сто в науке о хозяйстве и хозяйствовании, в политической экономии, макроэкономике и микроэкономике. Управление земельными ресурсами стало неотъемлемой частью управления экономикой.
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ
ЗЕМЕЛЬНОГО РЫНКА В РОССИИ
Система земельных отношений в России была радикально реформирована после революции 1917 г., когда полностью ликвидировались все виды частной собственности на землю, земельные ресурсы были отнесены к государственной собственности и могли передаваться гражданам и юридическим лицам исключительно на правах пользования. Земля была исключена из товарного оборота. Процесс распределения земли между пользователями, хозяйствующими субъектами являлся прерогативой государства.
Глубокие и масштабные экономические преобразования, происходящие в последние пятнадцать лет в России, затронувшие практически все сферы национальной экономики, безусловно, коснулись и земельных отношений, и использования земельных ресурсов. Конституция Российской Федерации, принятая общенародным голосованием в 1993 г., определила различные виды собственности на землю, включая и частную. Только в 2001 г., после продолжительных научных, общественных, политических дискуссий и споров, Государственной Думой был принят новый вариант Земельного Кодекса, соответствующего новым конституционным положениям. Споры вокруг Земельного Кодекса не прекращаются и до сих пор. Камнем преткновения остается вопрос об обороте земель сельскохозяйственного назначения, ведутся активные научные дискуссии о природе и величине земельной ренты, частной собственности на землю, роли государства в управлении земельными ресурсами.
Тем не менее, как показывает анализ современной динамики земельных отношений, процесс формирования института частной собственности на землю активно развивается в России. В 2006 г. 7,3 % земельного фонда РФ уже находится в собственности граждан (личные подсобные хозяйства, сады, фермерские хозяйства, индивидуальное жилищное строительство и т. д.), 0,3 % - в собственно-
сти юридических лиц: сельскохозяйственные организации, промышленные предприятия и т. д. (рис. 1).
всобственности граждан; 7,3%
и муні/ц/іпагьнои собственное™; 92,4%
Рис. 1. Структура земельного фонда РФ по формам собственности по состоянию на 1 января 2006 г. (данные с официального сайта Федерального агентства кадастра объектов недвижимости http://www.kadastr.ru)
Современное состояние рыночного оборота земли в России характеризуется рядом показателей. В первую очередь это сделки по аренде и продаже государственных и муниципальных земельных участков (рис. 2), а также купле-продаже, залога, наследования, дарения и других видов сделок с земельными участками, совершенными гражданами и (или) юридическими лицами (рис. 3).
Показатели государственной отчетности свидетельствуют о том, что земля уже включена в рыночный оборот, т. е. с земельными участками совершаются сделки, предусмотренные гражданским законодательством и результатом которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки или доли в праве общей собственности на землю. Кроме того, количественные показатели свидетельствуют об увеличении количества сделок с земельными участками и площади земель, являющихся объектом сделок. Подобная динамика является результатом объективных рыночных процессов, происходящих в России.
Необходимо отметить, что большая часть сделок с земельными участками относится к государственным и муниципальным землям, при этом предоставление участков в аренду является основной формой земельных отношений во всех субъектах Российской
коп-во сделок, ед. площади, га
ГОДМ
Рис. 2. Общая площадь и количество сделок с государственными и муниципальными землями в 2004 г. (данные Государственных (национальных) докладов о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2002-2004 гг.)
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
2002
2003
годы
2004
коп-во сделок, ед. площадь, га
Рис. 3. Общая площадь и количество сделок с земельными участками между гражданами и юридическими лицами в 2004 г. (данные Государственных (национальных) докладов о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2002-2004 гг.)
Федерации. Так, в 2004 г. действовало 3665,6 тыс. соглашений (70154,0 тыс. га) по аренде земли, заключенных местными органами самоуправления с гражданами и юридическими лицами, при этом гражданами и организациями были выкуплены права аренды 7226 земельных участков площадью 38222,1 га.
Земельный рынок, эволюционно развивавшийся в большинстве западных стран на протяжении нескольких столетий, на практике демонстрирует ряд несомненных достоинств:
- под влиянием рыночных сил земельные участки попадают в руки наиболее эффективных собственников, способных максимально использовать потенциал земельных ресурсов;
- освобождает экономику от дефицита земельных участков;
- мотивирует собственников вкладывать средства в освоение земельных участков, увеличивая тем самым их рыночную стоимость;
естественным образом, без приказов и команд соединяет интересы продавцов и покупателей;
- формирует рыночную стоимость земельных участков, естественным образом учитывающую огромное количество ценообразующих факторов.
Однако далеко не все участки земельного фонда страны могут являться объектом товарного, рыночного оборота, поскольку земля является еще и пространственной основой жизнедеятельности государства, его территориальной границей, природным ресурсом, звеном в экосистеме. В связи с этим цели системы государственного управления земельными ресурсами должны, с одной стороны, способствовать максимальной реализации экономического потенциала земельных ресурсов, и с другой стороны, обеспечить безопасность жизнедеятельности, социальную защиту, реализацию прав и свобод граждан и безопасность всего государства в целом.
Государство законодательно определяет способность конкретных земельных участков участвовать в обороте.
В настоящее время оборотоспособность большинства земельных участков ограничена, а часть земельного фонда вообще исключена из оборота. Структура земельного фонда по оборотоспособности представлена на рис. 4.
Тем не менее, по состоянию на 1 января 2005 г. в России в свободном гражданском обороте уже находилось 128,5 млн. га (около 8 % от всего земельного фонда), принадлежащие на правах собственности гражданам и юридическим лицам, и еще около 183,5 млн. га (около 11 % от всего земельного фонда) могло быть приватизировано гражданами или юридическими лицами.
земги, находящиеся в свободном оборспе; 18%
земги, изьеттьвиз оборспа; 1%
земги, ограничл 11ье в оборспе; 81%
Рис. 4. Оборотоспособность земельных участков (на основе данных Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2004 г.)
СИСТЕМА, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ
Важность и многогранность того значения, которое имеет земля для жизнедеятельности страны, обусловливают необходимость и цели государственного управления земельными ресурсами в целом (табл. 1) и регулирования оборотом земли в частности. Приоритетными направлениями земельной политики должны быть обеспечение экологической, экономической, геополитической безопасности и обороны страны, охрана окружающей среды, рациональное использование земли как природного ресурса.
Таблица 1 Цели государственного управления земельными ресурсами в зависимости от роли земли
Роль земли Цели государственного регулирования
Пространственная основа жизнедеятельности, территориальная граница государства - обеспечение безопасности и обороны страны, - реализация прав и свобод граждан, - социальная защита населения, - обеспечение рационального использования земли
Звено в экосистеме, природный ресурс - обеспечение экологической безопасности, - защита окружающей среды
Средство, фактор производства, товар, объект недвижимости - обеспечение свободы предпринимательской деятельности, - социальная защита населения, - обеспечение рационального использования земли
Система государственного управления земельными ресурсами в целом представлена в укрупненном виде на рис. 5.
Органом исполнительной власти, осуществляющей ключевые функции управления земельными ресурсами, является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) Министерства экономического развития и торговли РФ, основными полномочиями которого являются [1]:
- создание и ведение государственного земельного кадастра и государственного учета объектов градостроительной деятельности;
- проведение территориального землеустройства;
- подготовка землеустроительных материалов для установления государственной границы РФ, границ субъектов РФ и муниципальных образований;
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ
Уровни управления
Государственное
Российская Федерация | Субъект Российской Федерации Муниципальное
Ветви власти
Исполнительная | Законодательная Судебная
Цели управления
Обеспечение Защита Обеспечение Рациональное Реализация свободы Социальная
государственных окружающей безопасности использование предпринимательства защита
и общественных среды и обороны земель и конкуренции населения
потребностей, и пользования страны
приоритетов природными
развития ресурсами
_______________________Формы и методы управления_________________________________
Экономические | Административные | Политические
Функции управления
Учетная Распределительная Контрольная Охранная Обеспечение рацио-
нального использо-
вания земли
Рис. 5. Система государственного управления земельными ресурсами
- осуществление технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности;
- осуществление государственной кадастровой оценки земель;
- осуществление государственного мониторинга земель;
- осуществление государственного земельного контроля;
- утверждение карт (планов) и материалов межевания объектов землеустройства.
Результаты экономических реформ,
осуществляемых последние 15 лет в России и направленных на развитие рыночных отношений, обусловливают возможность и необходимость говорить не только об обороте земли, но и земельном рынке и влиянии государства на его формирование и развитие.
В настоящее время земельный рынок в России лишь формируется. Этот процесс происходит в институциональной среде, являющейся правилами игры в обществе, дополненными механизмом принуждения к их исполнению [2]. Правила игры складываются из формальных правил, закрепленных в нормативно-правовых актах, и неформальных ограничений и практик, влияющих на восприятие формальных правил субъектами рыночных отношений. Система принуждения к их исполнению включает в себя широкий спектр источников санкций, начиная от самоконтроля субъекта отношений, заканчивая системой государственного права.
Очень важно в этот период для государства обеспечить условия для формирования такой институциональной среды рынка, которая способствовала бы протеканию рыночных процессов в правовой плоскости, где возможно использование государственных механизмов регулирования рыночных отношений. Для этого необходимо совершенствовать законодательную базу, систему судебной защиты прав, развивать инфраструктуру рынка, тем самым снижая транзакционные издержки на приобретение и защиту прав на земельные участки. Иначе существует опасность развития «неформальных правил игры» на рынке, способствующих распределению земельных ресурсов между относительно небольшим числом субъектов рынка, преследующих свои цели, отличные от целей государственного регулирования и способствующие тем самым обострению отдельных социальных, политических конфликтов, ослаблению социально-экономической стабильности в стране в целом.
Современное состояние институциональной среды можно охарактеризовать следующим образом:
- Законодательная база, определяющая формальные правила игры на земельном рынке, имеет ряд серьезных недостатков и пробелов, что существенно тормозит развитие земельного рынка, создает предпосылки для роста транзакционных издержек, установления «неформальных правил» игры на рынке.
мированию и развитию земельного рынка, которые представлены в табл. 2.
Решение этих задач уже осуществляется в рамках реализации современной земельной политики.
За последние пять лет уже был принят ряд ключевых нормативно-правовых актов, без которых было бы невозможно современное развитие земельных отношений: Земельный кодекс РФ (от 25 октября 2001 г. № 1Э6-ФЗ), Градостроительный кодекс РФ (в редакции от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ), Закон РФ «О государственном земельном кадастре» (от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ), «О землеустройстве» (от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ), «О разграничении государственной собственности на землю» (от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ), «Об охране окружающей среды» (от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ), а также целый ряд других нормативно-правовых актов органов власти РФ, субъектов РФ, муниципалитетов. И это можно признать важнейшим шагом в развитии земельных отношений в России. Однако множество вопросов остались не урегулированными современным земельным законодательством, что требует его дальнейшего совершенствования и доработки. Среди основных проблем можно выделить: сложность для понимания как специалистами, так и обычными людьми отдельных правовых норм; излишняя длительность процедуры оформления прав на объекты недвижимости;
Таблица 2
Основные цели и задачи органов государственной власти, направленные на формирование и развитие земельного рынка в России
Цели Задачи
Обеспечение защиты прав на землю Формирование законодательной базы, четко регламентирующей основания и процедуры возникновения и прекращения права на землю (субъекты и объекты права, регистрация права, изъятие земель, возмещение убытков и т. д.)
Совершенствование системы судебной защиты прав
Совершенствование системы контроля над использованием земельных участков
Обеспечение развития рыночной инфраструктуры Формирование земельного кадастра
Поддержка малого и среднего бизнеса, осуществляющего профессиональные услуги на рынке недвижимости
Стимулирование участия банковского сектора в развитии земельного рынка
Контроль над соблюдением антимонопольного законодательства и защита свободы предпринимательской деятельности
Развитие приватизационных процессов и арендных отношений на землю Совершенствование организационного и методического обеспечения управления арендными отношениями (регулирование арендных отношений и ценообразования)
Совершенствование организационных, методических, правовых механизмов приватизации земельных участков
Развитие системы налогообложения
Разграничение государственной земельной собственности на федеральную, субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность на землю
- Неформальные правила игры на земельном рынке (обычаи, традиции и т. д.), складывавшиеся в развитых странах эволюционным путем в течение нескольких столетий, в современной России только начинают формироваться. Постепенно меняется отношение граждан к собственности на землю, к ее экономической стоимости. В то же время установление «неформальных правил» в условиях слабой законодательной базы и высокой степени коррумпированности органов государственной и муниципальной власти, действующих зачастую в личных интересах отдельных лиц, приводит к торможению процессов формирования цивилизованного земельного рынка.
- Уровень независимости судебной системы и уровень защищенности прав собственности в России в целом оцениваются как низкие.
- Слабо развита инфраструктура земельного рынка. Современное состояние земельного кадастра не позволяет использовать его как полноценную, доступную информационную базу для функционирования и регулирования рынка земельных участков. Слабо развиты услуги страховых, инвестиционных компаний, банков, необходимые для развития земельного рынка.
В связи с этим можно выделить основные цели и задачи системы государственного управления земельными ресурсами по фор-
разрыв правового пространства на земельные участки и иные объекты недвижимости; отсутствие единого порядка осуществления процедуры легализации прав на земельные участки и иные объекты недвижимости; отсутствие четкого разделения обязанностей должностных лиц, вовлеченных в процесс легализации прав на земельные участки и иные объекты недвижимости и др.
В соответствии с современным законодательством, чтобы продать, подарить, сдать в аренду или заключить другую сделку с земельным участком, необходимо сначала заменить старые документы о правах на земельный участок на новое свидетельство о праве собственности путем регистрации в регистрационной палате ранее возникших прав на землю. Процедура регистрации права собственности требует неоднократного посещения нескольких организаций: органы Роснедвижимости, БТИ, архитектуры, землеустройства, кадастровые и регистрационные палаты, нотариальные конторы, органы местного самоуправления, где практикуется заявительный порядок получения справок и документов. В результате чего на оформление одного земельного участка уходит не менее 6 месяцев и 15-20 тыс. руб. Подобные транзакционные издержки не способствуют развитию эффективного рыночного оборота земли. Решение данной проблемы может быть осуществлено путем внесения поправок в законодательство, упрощающих порядок легализации прав на земельные участки.
До сих пор не решена задача разграничения земель по уровням собственности, что крайне затрудняет осуществление эффективного управления земельными ресурсами.
Органами Роснедвижимости активно ведутся работы по формированию и развитию земельного кадастра. Направления создания и развития кадастра объектов недвижимости в Российской Федерации соответствуют передовому мировому опыту кадастровых систем. На данный момент в земельном кадастре учтено более 35 млн. участков в целом по России. Как показывает международная практика, земельный кадастр играет одну из ключевых ролей в развитии земельного рынка, поскольку в развитых западных странах он является не только информационной основой управления земельными ресурсами, базой налогообложения, но и открытой сис-
темой учета прав на объекты недвижимости, которая, интегрируясь с системой регистрации прав, позволяет существенно снизить транзакционные издержки сделок на рынке недвижимости, предоставляя широким слоям населения качественную и многомерную информацию об объектах сделок. Конечно, создание такой информационной системы обусловливает ужесточение требований к информации кадастра, к ее достоверности, актуальности, доступности, достаточности и полноте охвата, что приводит к значительному увеличению трудозатрат и времени на реализацию. И в то же время, как показывает мировая практика, усилия по созданию и развитию кадастров объектов недвижимости довольно быстро окупаются, поскольку для современных стран с рыночной экономикой кадастр является непременным условием создания и движения капиталов, он способствует экономическому росту государств и обеспечению социальной стабильности [3].
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Анализ проблем в развитии земельного рынка в России показывает, что существует необходимость создания научно обоснованной и экономически выверенной концепции государственной земельной политики и идеологии ее реализации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях [4].
Необходима разработка подходов к формированию оптимального соотношения различных видов прав на землю в экономике, условий и методов реализации земельных правоотношений как одной из составных частей государственного экономической политики, для чего необходимо осуществить ряд глубоких научных исследований.
Особенно актуален в настоящее время вопрос создания эффективных механизмов государственного регулирования земельным рынком, который должен обеспечить распределение земель, включенных в рыночный оборот, между наиболее эффективными пользователями, не обостряя при этом социальные, политические конфликты, тем самым способствуя привлечению инвестиций в экономику и реализации экономического потенциала земли.
Подобные механизмы государственного регулирования земельным рынком должны
быть доработаны до уровня инструктивнометодической базы и оптимальных технологий, использование которых возможно на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, объединенных целостной, проблемно-ориентированной информационной системой управления земельными ресурсами.
Для реализации поставленных целей и задач необходимо развитие кадрового обеспечения государственного управления, что определяет актуальность разработки программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации служащих органов государственной власти и специалистов, работающих на земельном рынке России в
рамках системно организованного учебного процесса.
1. Постановление Правительства РФ от 19.08.04 г. № 418 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости».
2. Норт Д. // Вопр. экономики. 1997. № 3. С. 7.
3. Мишустин М. // Вопр. экономики. 2005. № 9. С. 129.
4. Кухтин П.В., Левов A.A., Лобанов В.В., Сем-кина О. С. Управление земельными ресурсами. СПб., 2005. С. 373.
Поступила в редакцию 7.12.2006 г.
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНОГО ИНТЕРЕСА СТРАНЫ Г.В. Булгакова
Bulgakova G.V. The part of the state in the realization of the country’s national interest. The author considers present increase of the state’s part in the realization of the national interest.
В современных условиях существенно возрастает роль государства в реализации национального интереса. Вопрос о месте и роли государства в организации экономической жизни общества, формах и методах реализации национального интереса является достаточно сложным и дискуссионным. В последнее время рассмотрение данного вопроса обычно ограничивается выдвижением и обсуждением аргументов «за» и «против» активной роли государства в регулировании экономических процессов, т. е. преобладает упрощенное толкование роли государства в современном мире. Как правило, вне поля зрения исследователей остаются вопросы, связанные с формированием структуры и функций государства, оценкой его роли в организации экономической жизни общества.
Возрастание экономической роли государства в реализации национального интереса обусловлено:
- Невозможностью успешного развития экономики вне определенности ее территориального пространства. Интересы предпринимателей, домохозяйств, любых субъектов экономических отношений реализуются
в итоге через конечное потребление. А оно привязывается к социальной сфере обитания, имеющей территориальную организацию. Определенность и целостность же территориального пространства хозяйствования обеспечивает именно государство. Весьма значимы в современных условиях также функции в сфере международных связей и экономических отношений, включая защиту хозяйственной деятельности на мировом рынке.
- Необходимостью постоянного воспроизводства и поддержания экономической среды, определяющей коренные цели развития страны и долговременные интересы всего населения. При формировании государством общенациональных целей и интересов должны учитываться ценностные ориентиры общества, его фундаментальные духовно-социальные параметры, связанные с историческим, индивидуальным и коллективным выбором. Бизнес, сколь бы масштабным он ни был, обязан поддерживать эти цели и интересы, считаться с ними. Недопустима ситуация, когда не соблюдаются интересы национальной безопасности и духовные ценности общества.
