CC BY
59
ф
Крестьянство в России
Анна ПЛЕХАНОВА
государственное регулирование сельской экономики бурят-МонголЬской асср в период нэпА: опыт и уроки
В статье доказывается, что в основе методов государственного регулирования сельской экономики в период новой экономической политики лежали социально-классовые приоритеты, обусловленные доктринальной идеей социалистического преобразования советского общества, а не экономическая целесообразность.
The article proves that the social-class priorities formed the basis of state policy of rural economy during the NEP period in the Buryat-Mongolian ASSR. They were caused by doctrine of the socialist transformation of Soviet society, but not by economic efficiency.
Ключевые слова:
новая экономическая политика (нэп), Бурят-Монгольская АССР, налоговая, землеустроительная, ценовая, кредитная политика Советского государства; new economic policy (NEP), Buryat-Mongolian ASSR, fiscal policy, land managing, pricing and lending policy of the Soviet state.
ПЛЕХАНОВА
Анна
Максимовна — к.и.н., доцент кафедры истории Отечества Бурятского государственного университета, г. Улан-Удэ [email protected]
Период нэпа был весьма своеобразной, уникальной полосой отечественной истории XX в. С одной стороны, в ходе его осуществления была реализована модель взаимодействия государственного регулирования экономики и частнохозяйственной активности, что позволило в исторически сжатые сроки в основном восстановить довоенный уровень производства. С другой — нэп характеризовался острыми противоречиями, поэтому в известной мере можно говорить о его кризисе и закономерности его замены на рубеже 20-х — 30-х гг. моделью командно-мобилизационной экономики. И тот и другой аспекты нэпа весьма важно учесть в современных условиях, чтобы извлечь соответствующий исторический опыт, особенно на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку большинство российских регионов существенно отличались не только стартовыми возможностями, но и географическими, климатическими, социокультурными особенностями.
Преодоление глубокого послевоенного кризиса 1921—1922 гг., отмена продразверстки, легализация торговли, разрешение аренды земли и найма рабочей силы, рост кооперативных форм сельскохозяйственного производства и сбыта способствовали сравнительно быстрому подъему сельского хозяйства.
В Бурят-Монгольской АССР к 1928 г. по основным количественным показателям аграрного производства был достигнут дореволюционный уровень. Однако сельское хозяйство Бурят-Монголии периода нэпа не стало динамичным, действительно товарным по ряду причин: это технико-экономическая отсталость, методы государственного регулирования сельской экономики, так называемые «регуляторы» советской экономической системы1.
Государственное регулирование сельской экономики в 20е гг. в Бурят-Монголии, как и в целом по стране, претерпело известные волнообразные изменения: вместо прямого, го-
1 Носова Н.П. Становление и развитие системы государственного управления сельским хозяйством Советской России (1917—1929 гг.) : дисс. ...д.и.н. — М., 1992; Грик Н.А. Сибирское крестьянство и советское регулирование экономики в 20-е годы // XX век: исторический опыт аграрного освоения Сибири. — Красноярск, 1993, с. 154-157.
лого административного насилия периода военного коммунизма стала проводиться новая налоговая, кредитная, ценовая, землеустроительная политика. Однако здесь по-прежнему остались социально-классовые, а не хозяйственные приоритеты.
Как известно, на X съезде РКП(б) был провозглашен переход от продразверстки к продналогу. Помимо уменьшения суммы налога (по сравнению с продразверсткой) и учета урожая, количества едоков, скота, налог имел ярко выраженный классовый характер: бедняки получали льготы или вообще освобождались от уплаты. С образованием Бурят-Монгольской АССР в 1923 г. все государственные и местные налоги, уплачиваемые крестьянством, были объединены в единый сельскохозяйственный налог (ЕСХН), имеющий подоходно-поимущественный характер. С 1926/27 г. стали облагать налогом доходы от кустарно-ремесленных промыслов, работы по найму и других неземледельческих занятий крестьян. Так как эти занятия уже облагались налогом (промысловый и подоходный), то в единый сельхозналог включали лишь определенный процент неземледельческих доходов, установленный в законодательном порядке, а так называемые кулаки платили с полной суммы дохода, т.е. облагались дважды.
Недостатки налоговой системы проявлялись перманентно на всем протяжении нэпа. Так, в отчетном докладе правительства «Об итогах кампании по ЕСХН за 1925-1926 гг.» отмечалось, что «...основным недостатком в проведении сбора ЕСХН является несвоевременный учет объектов обложения, слабое рассмотрение жалоб налоговыми комиссиями, из-за чего задерживалась и уплата сельхозналога со стороны подавших заявления»1. Трудности в проведении налоговой политики возникали и в связи с несоответствием шкалы обложения с экономикой хозяйства республики. Так, в Бурятии бедное хозяйство при небольшом посеве имело 8-10 голов скота, тогда как в центральных губерниях хозяйство с 4-5 головами скота считалось уже зажиточным, т.е. бурятское хозяйство с 8-10 головами скота являлось эконо-
1 Российский центр хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ), ф. 17, оп. 21, д. 583, л. 250.
мически слабым2. Не отвечали действительности установленные центром нормы доходности от земли и скота. Так, средняя норма доходности от посева по Бурятии была установлена в 40 руб. с десятины, тогда как по данным СТУ республики чистый доход с десятины составлял 24 руб. Имелось расхождение между обложением городского и сельского населения. В то время как в городе самым низким необлагаемым минимумом был установлен доход в 500 руб., в деревне хозяйство, имеющее такой доход, облагалось как зажиточное. Так, например, в Нельхайском хошуне Аларского аймака среднее хозяйство имело 370 руб. облагаемого дохода, уплачивая при этом 34 руб. 20 коп. налога (9,24%). В г. Верхнеудинске хозяйство с доходом в 370 руб. освобождалось от подоходного налога по необлагаемому минимуму, а налог в 34 руб. платило хозяйство, имеющее
1 240 руб. дохода3.
Подобная налоговая система, а также низкие закупочные цены на сельхозпродукцию привели к тому, что крестьяне перестали за бесценок продавать хлеб государству, что стало причиной кризиса хлебозаготовок. Так, на объединенном пленуме Бурят-Монгольского обкома партии и областной Контрольной комиссии в мае
1928 г. отмечалось, что «.в вопросе хлебозаготовок имелись большие шероховатости как со стороны центральных органов, так и со стороны аймачных. Директивы запоздали, а местные организации, думая, что заготовки пойдут самотеком, ничего в этой части не делали. И только тогда, когда все начали задумываться над заготовками, когда начали из центра посылать телеграммы, только тогда аймачные организации приступили к работе. 107-я статья явилась для крестьянина новостью и наделала много шума»4.
В 1928 г. была проведена своеобразная реформа сельхозналога: индивидуальное обложение «кулацких» хозяйств не по нормативному, а по действительному доходу; включение в сельхозналог ранее не облагавшихся объектов (свиноводство, пчеловодство); повышение норм доходности, например, по покосу - с 7 до 8 руб. на десятину, по овцам - с 1 руб. 50 коп. до
2 Национальный архив Республики Бурятия (НАРБ), ф.1, оп. 1, д. 245, л. 6(об).
3 НАРБ, ф. 753, оп. 1, д. 378, л. 13, 17, 18.
4 РЦХИДНИ, ф. 17, оп. 21, д. 569, л. 70.
2 руб.; сокращение льгот1. Налоговые изменения 1928 г. фактически стали средством экспроприации зажиточной части крестьянства. В БМАССР была введена прогрессивная шкала надбавок к налогу -от 5 до 25%, а хозяйства были распределены таким образом, что 35% освобождались от налога по бедности2. Кроме того, были определены признаки, по которым хозяйство могло облагаться налогом в индивидуальном порядке: систематическое использование наемного труда, владение мельницами, маслобойками, крупорушками и т.д., систематическая сдача внаем сложных сельскохозяйственных машин с механическими двигателями, занятия скупкой с целью перепродажи, торговлей, ростовщичеством, сдача внаем квартир. К числу кулацких были отнесены все хозяйства, имеющие служителей религиозных культов. Каждое хозяйство, имеющее хотя бы один из вышеперечисленных признаков, относилось к кулацким и облагалось налогом в индивидуальном порядке3.
Недовольство крестьянства налоговым ужесточением проявлялось в утайках объектов обложения, в отказе от уплаты налога. Однако невыполнение в срок налоговых заданий влекло за собой административно-судебное преследование, основными формами которого были денежные штрафы, конфискация имущества, тюремное заключение. В период с 1928 по
1929 г. в Бурятии было описано имущество
2 356 хозяйств, 163 человека были привлечены к суду и осуждены, 280 кулаков (по далеко не полным данным) подверглись пятикратному обложению4. В регулярных информационных сводках о состоянии хлебозаготовок сообщалось, что «.кампания проходит вяло. На 10 ноября 1929 г. в Баргузинском аймаке было выполнено 6,7% годового задания, в Агинском - 1%. Активность бедноты и середнячества отрицательная, недовольные прошлогодней заготовкой, они говорят, что, сдав хлеб, им снова придется покупать его по 6 руб., как в прошлом году. Кулачество всячес-
1 Бурят-Монгольская АССР : материалы к отчету IV съезда Советов. 1926/27 - 1927/28 // Издание ЦИК и СНК БМАССР, с. 156.
2 Сельхозналог 1928-1929 гг. в условиях Бурятии // Жизнь Бурятии, 1928, № 4-5, с. 60.
3 НАРБ, ф. 248, оп. 20, д. 15, л. 100-102.
4 Бурят-Монгольская АССР : материалы к отчету IV съезда Советов. 1926/27 - 1927/28 // Издание
ЦИК и СНК БМАССР, с. 155.
ки пытается избежать сдачи государству. Прячут где возможно, даже в лесу»5. Отказ крестьян сдавать хлеб по так называемым «твердым закупочным ценам» поставил республику перед фактом провала хлебозаготовок. В попытках найти выход из кризиса власти прибегали к максимально жестким средствам давления на «саботирующее» крестьянство. Чрезвычайные меры фактически означали «объявление войны» крестьянству, однако они позволили добиться перелома в заготовке зерна, обеспечить город и армию хлебом, сохранить темпы индустриализации.
Опыт налогообложения в период нэпа показал взаимное недоверие власти и налогоплательщиков, особенно если последние относились к зажиточному слою. Как хозяйственный рычаг налоговая политика использовалась очень неумело и была далека от декларируемых целей экономического и политического характера. Экономически налоговая политика заставляла крестьянство свертывать производство, сокращать собственные доходы и переходить к натуральному хозяйству. Классовая ориентация налоговой системы в какой-то мере поддерживала беднейшие слои крестьянства, но бедность не сокращалась. Экономическая политика партии в деревне преследовала взаимоисключающие цели и в целом не могла иметь значительного успеха: ограничение зажиточности тормозило экономический прогресс деревни, а «фаворитизация» бедноты расширяла бедность как явление политического характера. Четкая классовая ориентация налоговой политики пагубно отразилась на развитии не только экономики, но и на социально-политическом и нравственном состоянии общества.
Таким образом, в сфере налогообложения сельского населения политика «разумного максимума» (рост налогов по мере роста производительных сил и материального благосостояния деревни) была заменена на волюнтаристскую теорию и практику «максимализма», питаемые и подхлестываемые классовым принципом. Факторы, вызывавшие тягу индивидуального и кооперированного крестьянства к расширенному воспроизводству, утратили свою силу во второй половине 20-х гг. Работать добросовестно и производительно стало невыгодно и даже опас-
5 НАРБ, ф. 475, оп. 1, д. 451, л. 123, 123(об).
но: на селе широко распространилась практика причисления старательных хозяев к разряду «кулаков» с последующим лишением политических прав и несением многочисленных натуральных и денежных повинностей. У крестьян отняли перспективу хозяйственного подъема. Само существование класса свободных сельскохозяйственных производителей было поставлено советской властью под знак вопроса.
Важным регулирующим сельскую экономику государственным механизмом была ценовая политика большевиков. «Перекос цен» болезненно сказывался на аграрном секторе. Следует констатировать факт, что, несмотря на неоднократно принимаемые директивные решения о снижении цен на промышленные товары, на всем протяжении осуществления новой экономической политики сохранялось несоответствие цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию. Так, на III Съезде Советов бМаССР в 1927 г. депутатами отмечалось, что «.вопрос о снижении цен очень важный, но почему-то он до сих пор не сдвигается с мертвой точки. Мы даже наблюдаем, что на некоторые необходимые для крестьян товары цены поднимаются, а не понижаются. Например, стоимость выделанной кожи достигла стоимости целой коровы или ста пудов хлеба»1. Таким образом, на всем протяжении осуществления нэпа ценовая политика большевиков все более и более приобретала характер бюрократического произвола, пока окончательно не обанкротилась в период кризиса хлебозаготовок в 1928 г. Ошибки государственной политики в области цен стали одной из причин свертывания нэпа.
Существенным регулятором сельской экономики в период нэпа являлась советская землеустроительная политика. Бурятия являлась одним из районов страны, где земельные отношения исторически были сложными, запутанными, во многих местах обостренными между обществами, внутри обществ, между русским и бурятским населением. Поэтому чрезвычайно важным представлялась ликвидация дальноземелья, узкополосицы, чересполосицы. Осуществляя землеустроительные работы, местные органы власти в первую
1 Третий съезд Советов Бурят-Монгольской АССР. - Верхнеудинск, 1927, с. 45.
очередь удовлетворяли нужды бедняков и маломощных середняков. Вне всякой очереди, с выделением лучших земель, осуществлялось земельными органами землеустройство колхозов. Однако в широких масштабах землеустройство в Бурятии проведено не было. Внутри земельных обществ продолжало существовать захватное подворно-наследственное землепользование крестьянских дворов, особенно в бурятских земельных обществах, которое закрепляло в безраздельном владении за зажиточными хозяйствами пахотные, усадебные и утужные земли, некогда захваченные тем или иным путем из общественного земельного фонда. В докладе представителя НКЗ Очковского «О состоянии землеустройства в Бурреспублике на 20 июля 1926 г.» говорилось, что «пользование землей в русских районах до настоящего времени происходит на так называемую ревизскую тягловую душу. Женщина землей не пользуется, только в отдельных районах раздел происходит на едока. Среди бурятского населения до сих пор почти исключительно захватно-родовое землепользование»2.
Если советские исследователи одной из основных причин неудач землеустроительной политики считали противостояние кулачества, то в современной историографии их связывают с отсутствием квалифицированных кадров, денежных средств и технических сил. В 1923-1924 гг. в Бурятии имелось только 8 техников-зем-леустроителей, в 1924-1925 гг. землеустроительный аппарат состоял из пяти человек административного персонала и 27 техников3, в 1927-1928 гг. - соответственно 4 и 604. Мизерными были и денежные ассигнования на землеустройство. Всего за 1923-1928 гг. финансирование работ по землеустройству составило 463,6 тыс. руб.5 Поэтому в Бурятии землеустройство было ограничено межселенным урегулированием и охватывало 29,1% площади земель сельскохозяйственного пользования, 2,5% - внутриселенного6. Таким образом, количественные итоги землеустроитель-
2 РЦХИДНИ, ф.17, оп. 21, д. 583, л. 254.
3 Российский государственный архив экономики (РГАЭ), ф. 478, оп. 3, д. 3205, л. 24.
4 Мангутов Н.Р. Аграрные преобразования в Советской Бурятии (1917-1933 гг.). - Улан-Удэ, 1960, с. 90.
5 Там же, с. 90.
6 НАРБ, ф. 285, д. 369, л. 4-8.
ных работ, проводимых в 20-е гг., были невелики, что было обусловлено слабостью земельных органов и недостаточным финансированием данных мероприятий.
Важным «экономическим» рычагом регулирования сельского хозяйства была кредитная политика большевиков. С переходом к новой экономической политике кредитование аграрного сектора стало осуществляться путем развития государственно-кооперативной системы, которая была основана на фондах, отпускаемых государством и образуемых путем привлечения средств от самого населения в виде паевых взносов и вкладов. Потребность в кредитах была огромной, не случайно кредитные товарищества стали наиболее популярной формой кооперативных объединений, так как получить кредит индивидуально было сложно. Деньги занимались под круговую поруку всем обществом и обеспечивались всем имуществом. С 1924 по 1927 г. сельское хозяйство Бурят-Монголии получило 3,5 млн руб. кредита, 75% этой суммы выделило государство, 25% - кредитные кооперативы1.
При распределении кредитных средств неуклонно соблюдался классовый принцип: большая часть - беднякам, меньшая - середнякам, почти ничего - кулакам. Так, доля кредитования бедноты с 44% в 1925-1926 гг. поднялась до 69,5% в 19271928 гг., а доля кредитования зажиточных крестьян соответственно уменьшилась с 7 до 2%2. Социальная политика в области кредитования вела к крайне противоречивым результатам. С одной стороны, экономическая эффективность требовала отказа от безвозвратного кредитования бедняцких хозяйств, с другой - все усиливающееся кредитование маломощных крестьян вело к нарастанию собесовских настроений, упадку кредитной дисциплины, росту просроченных ссуд.
С 1928 г. был взят курс на вытеснение «кулака», усиление кооперативного движения с последующим переходом к коллективизации. Эта политическая линия нашла отражение в экономических мерах правительства, в том числе и в отношении кредита. В 1926 г. в Бурят-Монголии зажиточные составляли 6% состава кредитных товари-
1 Тюшев В.П. Из истории подготовительного периода коллективизации в Бурят-Монгольской АССР // Ученые записки Бурят-Монгольского пед. ин-та, 1953, вып. 4, с. 83.
2 НАРБ, ф. 1, оп. 1, д. 148, л. 76.
ществ, в 1927 г. - 4%, в 1928 г. - 2,3%3. Таким образом, к концу 20-х гг. кредит перестал быть финансовым средством решения тех или иных проблем сельского хозяйства и приобрел исключительно политический характер - стал инструментом коллективизации и классовой консолидации. Уже в 1927 г. почти половина всех долгосрочных кредитов (48,4%4) была предоставлена колхозам, многие из которых не могли возвратить его. Например, Боханское кредитное товарищество на 1 февраля 1929 г. имело просроченных ссуд на сумму 25 141 руб., из них 80% приходилось на местные колхозы, Нельхайское - на сумму 11 620 руб., из них 77% - на колхозы5.
Несмотря на целый ряд примеров положительного воздействия кредитования на социально-экономические процессы в деревне, общая модель кредитной политики тех лет оказалась несовершенной.
Опыт государственного регулирования экономики показывает, что важнейшим компонентом его является цель, которая может определяться рядом факторов. Она может быть направлена на сохранение равновесия экономической системы, может быть связана с совершенствованием производства, а может определяться осуществлением политической идеи. Именно политика определяла цель государственного регулирования сельской экономики в 20-е гг. Советской власти необходимо было сформировать такой механизм управления, выявить такие рычаги воздействия на аграрный сектор, которые бы давали возможность осуществления основных доктринальных установок. Игнорирование рыночных законов, социально-классовые приоритеты приводили к гипертрофированию функций государственного регулирования. Рычагами этого воздействия были экономическое и псевдоэкономическое регулирование, идеологическое воздействие, административный нажим. Результатом доктринальной заданности стала увеличивающаяся централизация и стремление к огосударствлению всех сфер крестьянской экономики, проведению преобразований сверху, от наметившихся было рыночных отношений, свободы экономической деятельности - к форсированию развития социалистического сектора. К концу 20-х
3 РЦХИДНИ, ф. 17, оп. 21, д. 588, л. 28.
4 Там же, ф. 17, оп. 21, д. 561, л. 138.
5 Там же, ф. 17, оп. 21, д. 570, л. 43.
