CC BY
52
УДК 683.565
Государственное регулирование рынка алкогольной продукции России.
Историческая ретроспектива
Э.Р. Ханухов, д-р экон. наук, действительный государственный советник, член-корр. МАВиВ Совет Федерации Федерального собрания РФ
Ключевые слова: рынок алкогольной продукции; государственное регулирование; алкогольная монополия; историческая ретроспектива.
Key words: the market of alcoholic production; state regulation; alcoholic monopoly; a historical retrospective show.
Производство и оборот алкогольной продукции всегда были объектом сложных экономических отношений. Уже в древние времена существовала регламентация ее выпуска, взималась «медовая дань» - сначала в натуре, а в последствии и деньгами. Однако очевидная связь между производством алкогольной продукции и государственными финансами сформировалась только в XV веке, когда в Московском княжестве появилось «питье», называемое водкой. Именно в тот период вводится монополия на так называемую хлебную водку в качестве меры государственного финансового надзора.
К концу 1862 г. департаментом экономики России принимается решение о введении акцизной системы. Предварительно была выполнена большая подготовительная работа: фундаментально исследовались показатели производства, продажи и потребления вина в историческом, территориальном и технологическом аспектах; скомплектовано пять томов материалов обследований, включающих обширные статистические сведения. К обсуждению вопроса привлекались владельцы винокуренных заводов, торговцы вином и другой алкогольной продукцией.
Полностью акцизная система была введена в России с 1 января 1863 г. Согласно ей провозглашалась свобода производства и торговли спиртными напитками; в качестве объекта обложения акцизом был определен объем производства спирта; вводился патентный сбор с торговых заведений по продаже спиртного, устанавливался строгий надзор за их деятельностью.
Реформа преследовала также цель значительно улучшить качество производимой алкогольной продукции. Для этого на винокуренных заводах вводился контроль за количеством этилового спирта, содержащимся в
продукции. Единицей обложения стал «градус», этим термином обозначалась 1/100 ведра (на 12 л) безводного спирта. Такой подход к обложению предполагал пересчет готовой продукции винокуренных заводов на чистый спирт, что требовало обязательного оснащения их необходимыми приборами. Помимо акциза с винокуренной продукции заводчики платили и патентный сбор, пропорциональный мощности предприятия.
Совершенствовалась также система контроля за оборотом алкогольной продукции. Организация работы поступления в бюджет от производства и реализации спиртного поэтапно и постепенно пришла к гибкой, дифференцированной системе акцизов и государственной монополии. В 1890 г. для стимулирования сельскохозяйственного винокурения система льгот была изменена: акцизный сбор стал взиматься со всего выкуриваемого спирта.
Поэтапный переход на акцизную систему сборов налога был оценен специалистами как высокоэффективная мера: денежные доходы государства значительно возросли при сокращении производства алкогольной продукции. Введение акциза достаточно усилило влияние государства и его институтов на производство и продажу алкогольной продукции, сократило злоупотребления в этой сфере и, таким образом, далее создало предпосылки для перехода к непосредственной государственной монополии.
Уже М-я питейная монополия, начавшаяся в период активного экономического роста России и просуществовавшая до Первой мировой войны, неразрывно связана с фигурой С.Ю. Витте (1849-1915), бывшего в то время министром финансов. Его позиция заключалась в том, что реформа должна преследовать,
прежде всего, народное отрезвление, а затем уже интересы фискала. «Основная мысль питейной монополии, согласно убеждениям российского реформатора, заключается в том, что никто не может продавать вино, иначе как государство, и производство вина должно быть ограничено теми размерами, в каких сие вино покупает государство, а следовательно, и удовлетворять тем условиям, какие государство ставит как откупщик».
Реформа преследовала несколько концептуальных целей: во-первых, фискальную, чтобы увеличить доходы казны, во-вторых, улучшение качества крепких напитков, а в третьих, повышение культуры потребления алкогольных напитков. Какая же из этих основных целей главенствовала в концепции реформы? Необходимо учитывать, что в тот период - период бурного экономического роста российского государства проблему увеличения доходов казны никак нельзя было считать насущной или жизненно важной. Получение дополнительных доходов отнюдь не мешало, но главные задачи питейной монополии определялись, прежде всего, выпуском качественной государственной водки и повышением культуры потребления всей алкогольной продукции.
Введение казенной монополии на продажу алкогольной продукции следует рассматривать как усиление роли государства в регулировании всего комплекса его производства и оборота.
Важным моментом казенной продажи вин было регулирование розничных цен, которые постепенно повышались. Накануне Первой мировой войны обыкновенное (крепленое) вино стоило 9 руб., а столовое виноградное - 12 руб. за одно ведро. При введении казенной монополии на продажу питей пришлось столк-
ECONOMICS AND MANAGEMENT
нуться с проблемой исторически сложившихся в некоторых районах прав на производство и продажу вина. В западных губерниях (Царство Польское и др.) такое право принадлежало городам, в районах расселения казаков - казачьему войску.
Эти права были выкуплены казной с тем, чтобы обеспечить единство в торговле спиртом и алкогольной продукцией на всей территории России. Государственную монополию вводили постепенно, поэтапно, осторожно и без всякого революционного насилия.
В период 1914 г. правительство России ввело запрет на реализацию алкогольной продукции. Таким образом, IV государственная питейная монополия просуществовала в стране 20 лет. С началом Первой мировой войны резко возросли расходы на содержание армии. Если в 1913 г. они составили примерно 950 млн руб., то в 1914 г., особенно после проигранного сражения в Восточной Пруссии, они возросли почти вдвое. К этому времени сумма доходов в государственную казну уменьшилась до 20-25 %. Начались эмиссия денег как способ покрытия военных расходов, рост цен и постепенный развал всего финансового хозяйства. Результатом стало резкое сокращение продажи спиртных напитков, повлекшее за собой стремительное падение поступлений в казну, что в немалой степени послужило одной из причин неудачного хода начавшейся войны и резкого обострения реальных социально-экономических и политических противоречий.
Финансовая схема использования производства водки для пополнения бюджета в годы становления социализма была близка к акцизу, особенно в 20-х годах, но затем в 30-е годы трансформировалась в налог с оборота, взимаемый в виде разницы между розничной и оптовой ценами, утверждаемыми государством. Данная система взимания налогов с алкогольной продукции, когда до 10 % бюджетных поступлений приходилось на долю алкогольной продукции, просуществовала вплоть до 1985 г. Алкоголь оставался серьезной статьей государственных доходов и после завершения Великой Отечественной войны. Правда, каждый из советских лидеров предпринимал попытку победить пьянство. Н.С. Хрущев это делал в 1955 г., Л.И. Брежнев - в 1972 г., а М.С. Горбачев - в 1985 г. Однако после каждой такой кампании потребление алкогольной продукции с учетом на душу населения только увеличивалось.
Последняя антиалкогольная кампания была не только неожиданной, но и очень полномасштабной и крупной. Страна натолкнулась на гигантские неустойки платежей, разворачивала танкеры с уже закупленными из Алжирской республики сухими винами и эшелоны с болгарским бренди. При этом собственное производство спиртного в период 19851987 гг. сократилось вдвое. Повсеместно вырубались плантации виноградных насаждений, закрывались предприятия и организации, обслуживающие данный сектор экономики в республиках и стране. Почти в 5 раз уменьшилось количество винных магазинов, причем в передовых регионах эта цифра была еще больше. Например, в Рязанской области число магазинов, где шла реализация алкогольной продукции, сократилось в 57 раз!
Несмотря на все предпринятые ограничения и лозунги, повсеместной и всеобщей трезвости так и не добились. Зато страну наводнили самодельные напитки, многократно возросло самогоноварение, из-за чего начались перебои с сахаром и пришлось ввести карточки не только на водку, но и на сахарный песок. Антиалкогольная кампания вынудила перепрофилировать деятельность более трети мощностей по производству алкогольной продукции. Огромный ущерб был нанесен не только виноделию, но и в определенной степени всей макроэкономике и социальной сфере страны.
За последние пять веков российское государство никогда полностью не выпускало из своих рук регулирование производства и оборота алкогольной продукции. Последствия этого достаточно непродуманного решения, резкой либерализации экономики оказались значительно хуже всех прогнозных ожиданий. В стране вмиг появилось более 500 ликероводочных и спиртовых заводов, которые выпускали продукцию, сообразуясь только с желанием получить как можно больший доход. О качестве продукции в те годы никто не задумывался.
Правительство в полной мере осознало необходимость возврата к государственной алкогольной монополии. Первые попытки восстановить утраченный контроль были предприняты уже в 1993 г., когда Указом Президента РФ «О восстановлении полной государственной монополии на производство, хранение, оптовую и розничную продажу алкогольной продукции» была продекларирована необходимость проведения комплекса мероприятий в этой сфере.
При этом следует отметить, что под государственной монополией понималась именно система мер государственного регулирования в целях защиты экономических интересов общества и прав потребителей, а не монополии в ее классическом смысле, и не фискальная монополия как элемент системы косвенного налогообложения. В 1994 и 1995 гг. было принято несколько правительственных постановлений по данному вопросу. Однако большинство мероприятий по восстановлению государственной монополии, которые планировалось осуществить в период с 1993 по 1995 гг., остались нереализованными. Они отчасти способствовали формированию контрольного механизма, но их разрозненность, отсутствие системности в принятых документах не позволяли установить эффективный государственный контроль над сферой производства, оборота алкогольной продукции и этилового спирта.
Большие надежды возлагались на разрабатывающийся Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спирт-содержащей продукции». Он был принят в октябре 1995 г. и включил в себя целый комплекс и перечень вводимых мер:
регулирование импорта и экспорта этилового спирта;
регулирование импорта всей алкогольной продукции;
регулирование государственного контроля над производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции;
разработка порядка установления квот на экспорт, импорт и закупку этилового спирта;
установление государственных стандартов и нормативно-технических условий в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции.
Для исполнения данного разработанного закона был принят целый ряд дополнительных постановлений, определивших порядок лицензирования и декларирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, квотирование импорта, маркировку продукции. Это был документ, определяющий с позиций того времени подход российского государства к развитию всего рынка алкогольной продукции.
Проведенный системный анализ данного рынка продукции и мировой опыт свидетельствуют, что в этом секторе макроэкономики приемлемы два варианта решения проблем:
возврат к государственной монополии;
усовершенствование механизма государственного регулирования и контроля, исключающего неучтенное теневое производство и оборот алкогольной продукции.
Россия сочла наиболее перспективным второй вариант, поскольку «мирное» возвращение к государственной монополии производства и продажи алкогольной продукции уже практически невозможно: потребуется пересмотр итогов преобразования форм собственности со всеми негативными глобальными последствиями. Однако государство может усилить свое влияние на ситуацию путем приобретения контрольных пакетов акций как предприятий по выпуску алкогольной продукции, так и торгово-посредничес-ких структур и фирм.
Между тем во многих странах мира действует государственная монополия (полная или частичная) на производство, оптовую продажу, режим торговли и т. д. Впрочем, проведенный анализ показал, что под государственной монополией данной отрасли зачастую подразумеваются меры государственного регулирования рынка алкогольной продукции, например, разрешительный порядок осуществления деятельности по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртсо-держащей продукции.
В странах Европы национальные монополии производства и оборота
алкогольной продукции сочетались с гибкими рыночными реформами. В Норвегии, Финляндии, Швеции монополии на производство и продажу спиртного были упразднены. Однако управляемые государством системы распределения оказались более стойкими к приватизации.
Исследования зарубежного опыта и всей практики государственного контроля и регулирования всего рынка производства и оборота алкогольной продукции показали, что в таких странах, как ФРГ, Финляндия, Швеция, Норвегия, в течение почти всего XX столетия производство, оборот и потребление алкогольных напитков жестко регулировались в рамках государственной монополии. Федеральные органы контроля были созданы не в фискальных целях, а преследовали в основе своих целей - охрану здоровья населения, их отличал приоритет аспектов здравоохранения и социальных задач. Государственная законодательная система была строго ориентирована на ограничение потребления на душу населения алкоголя, предупреждение злоупотреблений.
Отличительной чертой зарубежного регулирования отраслей данного рынка является также проведение четкой и сбалансированной концепции развития и регулирования рынка алкоголя с участием государственных служб и бизнес-сообщества, закрепленная законодательно на федеральном уровне.
Таким образом, историческая ретроспектива функционирования всего отечественного рынка алкогольной продукции и зарубежный опыт европейских стран показала, что данный рынок в своем развитии тесно связан со всей социально-экономической политикой государства, а следовательно, приобрел важное значение для всего общественного и социального развития страны.
Сегодня государственный контроль за состоянием и развитием рынка алкогольной продукции для России приобретает стратегически важное и нужное значение. Исторический опыт регулирования в России данного рынка, вследствие его высокой доходности и поступления бюджетов всех уровней, показал, что существование в стране государственного контроля и регулирования на алкоголь всегда было элементом твердой, стабильной государственной власти.
В реальных современных условиях государственное регулирование и контроль производства и оборота этилового спирта, всей алкогольной и спиртсодержащей продукции позволят эффективно решить важные макроэкономические, социально значимые и фискальные задачи: существенно сократить нелегальное и неучтенное производство, увеличить поступление акцизов и налогов, создать условия по недопущению на рынок фальсифицированной и некачественной алкогольной продукции.
Ученые предлагают
В журнале «Пищевая промышленность» (2008 г. в № 11 на с. 17) была дана информация Санкт-Петербургского научного центра «Питание. Человек. Общество» на предложение Л.И. Шиловой, В.И. Гельгор («Пищевая промышленность», № 5, 2008 г.) обсудить изменение в ГОСТ Р 510742003 «Продукты пищевые. Информация для потребителя», а в Государственной Думе РФ обсуждался в первом чтении проект Технического регламента (ТР) № 1631-5 ГЦ от 23.01.2009 г. «О маркировке упакованных пищевых продуктов для потребителей».
Следствием логичности стала замена Техническим регламентом разрабатываемого ГОСТа в соответствии с Законом «О техническом регулировании» № 184 от 27.12.2002 г., согласно которому ГОСТы будут не законодательным, а информационным материалом, поэтому разработка выше-
указанного ГОСТа - нецелесообразна. Необходимо также добавить, что было бы правильным предложение авторов обсудить на страницах журнала ТР, а не изменение ГОСТа.
В подтверждение этому ученые Санкт-Петербургского научного центра «Питание. Человек. Общество» внесли предложение в проект ТР об ошибочности приведенных элементов понятий и их количественных значений научным понятиям «Пищевая» и «Энергетическая» ценности, а также их уточнения, основываясь на публикации в журнале (2008 г., № 11, с. 17). Также можно добавить, что «раскрытие» пищевой ценности исключает энергетическую ценность.
Ю.В. КЛОКОВ, ученый секретарь Научного центра «Питание. Человек. Общество», Санкт-Петербург
