CC BY
13Государственное регулирование новой пенсионной модели
т <
The Russian Federation: State Regulation of the Planned Pension System
УДК 338.2:364
< >
Соловьев Аркадий Константинович
начальник Департамента актуарных расчетов и стратегического планирования Пенсионного фонда Российской Федерации (Москва), доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист России 119991, Москва, ул. Шаболовка, д. 4
Solov'ev Arkadiy Konstantinovich
Shabolovka Str. 4, Moscow, 119991, Russian Federation
Несмотря на глобальный финансовый кризис в России была продолжена реализация государственной стратегии по развитию пенсионной системы страны на страховых принципах. Однако главные проблемы страхового развития пенсионной системы: хронический дефицит бюджета ПФР и снижение коэффициента замещения — не могут быть полностью урегулированы внутри пенсионной системы без участия государства, так как являются производными от макроэкономической и демографической ситуации в стране. В этой связи в статье предлагается комплекс мер, базирующихся на зарубежном опыте и направленных на повышение эффективности государственного регулирования пенсионной системы России. Их реализация обеспечивает долгосрочную финансовую устойчивость пенсионной системы, гарантируют ее автономность и независимость от политической и социальной конъюнктуры в государстве.
The article relates that experts in the Russian Federation (RF) are continuing to implement a nation-wide strategy for the development of a pension system that is based on insurance-related principles. It adds that the strategy is being conducted in the face of the ongoing global financial crisis. But, in the critique's view, the major problems tied to the pension-insurance scheme — the chronic budget deficits in the Russian Pension Fund (RPF) and replacement rate — cannot be fully resolved in the framework of the proposed pension system without state assistance (due to the RF's current macro-economic and demographic difficulties). Consequently, the document has set forth a series of measures based on foreign experience aimed at making the state RPF regulations more effective. According to the blueprint, their use would provide long-term financial sustainability for the projected RF pension system, guaranteeing its autonomy and independence from nationwide political and social instability.
Ключевые слова: пенсионная реформа, пенсионная система, государственное регулирование, долгосрочная финансовая устойчивость
Keywords: pension reform, pension system, government regulation, long-term financial stability
Достижение целевых ориентиров развития пенсионной системы РФ, обозначенных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее — КДР-2020), а также реализация принятого в декабре 2012 г. программного документа — Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации (далее — Стратегия) — затруднено, в первую очередь, из-за влияния внешних по отношению к пенсионной
системе неблагоприятных условий — финансового кризиса 2008 г., а также недостаточных темпов развития экономики в посткризисный и ремиссионный период [1]. На долгосрочное развитие пенсионной системы наибольшее влияние оказывают демографические и макроэкономические риски. Для эффективной реализации пенсионных прав застрахованных лиц необходимо ускорить позитивные демографические тенденции, с одной стороны, и стабилизировать социально-значимые макроэкономические параметры: разработать механизмы повышения заработной платы, снижения инфляции, стабилизации рынка труда и расширения форм занятости граждан и др. — с другой Финансовый кризис 2008 г. внес коррективы в реализацию целевых ориентиров КДР-2020. Существует три основных проблемы в рассматриваемой сфере:
• низкий уровень жизни пенсионеров, который в первую очередь обусловлен медленным и непоследовательным продвижением страховой пенсионной реформы, низким уровнем заработной платы и высоким уровнем инфляции;
• наличие, начиная с 2005 г., страхового дефицита по причинам, внешним по отношению к пенсионной системе: недостаточный рост экономики, наличие большого объема скрытой заработной платы;
• сложности в достижении рекомендованного Международной организации труда (МОТ) значения коэффициента замещения.
Существующая пенсионная система многоукладна, ее отличает большой объем пенсионных обязательств, сформированных еще в советский период, а также переход от бюджетной формы финансирования к страховой. Стратегическими целями развития пенсионной системы, исходя из задачи последовательной реализации страховых принципов, являются: обеспечение долгосрочной устойчивости пенсионной системы; повышение размера трудовой пенсии до уровня мировых стандартов (коэффициент замещения на уровне 40%); обеспечение государственных гарантий минимального уровня обеспечения всех пенсионеров. Все дальнейшие действия по развитию пенсионной системы должны быть направлены на выработку экономического механизма достижения этих целей. Они могут быть сгруппированы по следующим направлениям:
1) совершенствование тарифной политики, включая базу для начисления страховых взносов и уплату страховых взносов самозанятым населением;
2) определение целевых источников финансирования трудовых пенсий по старости, назначенных до наступления общеустановленного пенсионного возраста;
3) проведение параметрических изменений продолжительности страхового стажа и усиления мотивации продолжения трудовой деятельности после наступления общеустановленного пенсионного возраста, как альтернативы повышения пенсионного возраста;
4)преобразование формулы исчисления трудовой пенсии в целях обеспечения адекватности пенсионных прав и пенсионных обязательств;
5) совершенствование обязательных пенсионных накоплений.
В процессе разработки Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации именно пенсионная реформа рассматривается как главная экономическая угроза, поскольку дальнейшее развитие пенсионной системы в сложившемся формате сопряжено с необходимостью реализации государственных гарантий сохранности накопленных (не следует путать с индивидуальными пенсионными накоплениями в рамках системы обязательного пенсионного страхования) государственных пенсионных обязательств [2]. Многолетняя практика функционирования пенсионных систем развитых стран подтвердила, что только экономическая заинтересованность каждого участника пенсионной системы (застрахованного лица-работника, страхователя-работодателя и страховщика) обеспечивает долгосрочную финансовую устойчивость пенсионной системы, гарантирует ее автономность и независимость от политической и социальной конъюнктуры в государстве.
В условиях затянувшегося финансового кризиса и нарастающей угрозы демографического кризиса (этот кризис, с позиций целей исследования, отождествляется автором с ростом продолжительности жизни населения и увеличением численности людей нетрудоспособного возраста) пенсионная система России все чаще преподносится как главный тормоз успешного развития страны по пути модернизации и инноваций, а расходы на обязательные страховые отчисления работодателей за своих работников — как необоснованно тяжкое (а зачастую даже неправомерное) обременение отечественного бизнеса. Некоторыми «специалистами» предлагается облегчить «социальную нагрузку» на бизнес в целях сокращения сферы теневой экономики и «освобождения ресурсов» для «инвестиционного рывка». При этом противопоставляют «обременительную» российскую социальную политику (в основном именно пенсионное, а не медицинское или другие виды социального страхования) западной социальной политике, которая якобы не тяготит работодателей.
Методы управления пенсионной системой зависят от экономического механизма, заложенного в основу государственной пенсионной системы. В наиболее общем виде можно выделить: экономический механизм материального обеспечения в старости, который полностью встроен в госбюджет (поэтому назовем его бюджетным) и который вовлекает в систему финансовые ресурсы работодателя в качестве страхователя своих работников (поэтому назовем его страховым).
Для бюджетной формы организации экономических отношений не имеет значение размер личного вклада самого работника и его работодателя, а размер материального обеспечения при утрате трудоспособности зависит полностью от наличия и количества средств в госбюджете. Бюджетный механизм финансирования достаточно образно характеризует базовый принцип — остаточное финансирование [3; 4].
Государственное регулирование новой пенсионной модели должно заключаться в управлении внутренними и внешними факторами, влияющими на развитие пенсионной системы страны. Государственное регулирование внутренними факторами предполагает, прежде всего, государственное регулирование формирования финансовой базы системы обязательного пенсионного страхования для обеспечения реали-
зации государственных пенсионных обязательств и ^ государственное регулирование формирования пен- ^ сионных прав застрахованных лиц. о
В практике развитых пенсионных систем государ- ^ ственное регулирование внешних факторов включает, ^ как правило: к
• повышение рождаемости, снижение смертности ^ и активизацию внешней трудовой миграции, что ^ способствует росту численности работников, за " которых уплачиваются страховые взносы; ^
• улучшение здравоохранения и профилактики за- ^ болеваемости с целью сокращения высокой смерт- ш ности мужчин в трудоспособном возрасте; из
• опережающее повышение производительности тру- 2 да и увеличение заработной платы, что в условиях ^ демографического кризиса и сокращения числа з работающих позволяет обеспечить достойный уро- ^ вень пенсий; <
• мероприятия по сокращению теневой экономики и н недопущению сокрытия зарплаты; <
• рост занятости, создание новых рабочих мест, недопущение теневой занятости и сокращение рабочих мест с вредными и опасными условиями труда, снижение уровня безработицы;
• предотвращение инфляции, ведущей к обесцениванию пенсионных прав и снижению покупательной способности пенсий.
В условиях финансового кризиса государственная пенсионная политика была усилена комплексом мер по дополнительной материальной поддержке не только самых бедных, но и всех пенсионеров. Среди этих мер следует выделить систему социальных доплат до величины прожиточного минимума в регионе, а также валоризацию. Это — система перерасчета пенсионных прав всех пенсионеров, имеющих трудовой стаж до 1991 и 2002 гг. Все эти социальные мероприятия обеспечиваются финансовыми ресурсами из федерального бюджета.
Наряду с социальной поддержкой населения в условиях финансового кризиса государство поддерживает и страхователей, для отдельных категорий которых предусмотрен переходный период до 2020 г. с постепенным повышением для тарифа страховых взносов в государственные внебюджетные фонды и компенсацией выпадающих доходов из федерального бюджета. В проектах федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (далее — ПФР) на эти цели предусматривается в 2013 г. 56,4 млрд руб. Однако это не решает всего комплекса проблем, тормозящих достижение заданных целей по обеспечению долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы.
Наиболее острой остается проблема дефицитности бюджета ПФР и его перманентной финансовой зависимости от федерального бюджета. Финансовая самостоятельность бюджета ПФР в настоящее время не может быть достигнута по причине недостаточности тарифа страховых взносов и практики предоставления отдельным категориям страхователей льгот по их уплате в целях стимулирования развития экономики. Однако подобные меры ведут к уменьшению пенсионных прав застрахованных лиц, занятых у этих страхователей; снижению коэффициента индексации расчетного пенсионного капитала и назначенных пенсий для всех застрахованных лиц; снижению коэффициента замещения, а также к увеличению расходов федерального бюджета на компенсацию выпадающих доходов ПФР. Так, в 2013 г. дефицит запланирован в объеме 1,07 трлн руб., в 2014-2015 гг. он составит
о о со
т <
Прогноз недостатка собственных средств в распределительной компоненте бюджета обязательного пенсионного
страхования
Показатель бюджета Год
2014 2015 2020 2030 2040 2050
Текущий недостаток собственных средств бюджета, трлн руб. 1,70 1,82 3,23 7,07 13,19 21,38
Доля от ВВП, % 1,8 2,0 2,2 2,2 2,2 2,3
1,7-1,8 трлн руб. По отношению к объему ВВП недостаток собственных средств сохранится в долгосрочной перспективе на уровне 2,2-2,4% (табл. 1).
С макроэкономических позиций размер такого дефицита может быть оценен как вполне управляемый недостаток средств в обязательном пенсионном страховании, который не может послужить сколь-нибудь значительной причиной финансовой дестабилизации в стране. Однако ради объективности проводимого анализа следует признать, что сохранение вышеуказанного уровня недостатка собственных средств ПФР обеспечивается за счет постепенного снижения солидарного коэффициента замещения трудовой пенсии с нынешних 38 до 23% к средней заработной плате в экономике.
Другая принципиальная проблема — снижение в долгосрочной перспективе коэффициента замещения пенсией заработной платы — до 30% к 2020 г. и 25% к 2030 г. (хотя в среднесрочном периоде его удастся поддерживать на уровне 37%). Предусмотренное целевыми ориентирами КДР-2020 соотношение трудовой пенсии с прожиточным минимумом пенсионера на уровне 250% достигается не к 2016-2020 гг., а к 2050 г.
Следующая проблема — повышение пенсионного возраста. Его увеличение в течение предстоящих 10 лет невозможно ни по политическим, ни по демографическим условиям. В развитых странах мира пенсионный возраст повышался поэтапно и достиг 65-67 лет, но там средняя продолжительность жизни для мужчин — свыше 70 лет, для женщин — свыше 80 лет. Россия отстает по этому показателю: для мужчин — 62 года, для женщин — 74 года. Таким образом, в нашей стране отсутствует демографический резерв, необходимый для передвижки возрастной границы выхода на пенсию. Единственная мера в части пенсионного возраста, которую можно обсуждать, — выравнивание пенсионного возраста для мужчин и женщин на границе 60 лет с учетом большей продолжительности жизни последних после назначения пенсии.
Как решать эти проблемы? Руководствоваться нужно единственным принципом — последовательной реализации всего комплекса актуарно обоснованных мероприятий по совершенствованию пенсионной системы. Нами предлагаются следующие меры:
1) взносообложение всего заработка;
2) расширение охвата различных категорий населения обязательным пенсионным страхованием. Речь идет о неформальном секторе рынка труда (15-18 млн чел.), трудовых мигрантах (в том числе нелегальных), лицах свободных профессий и лицах, оказывающих на регулярной основе услуги без регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей (частный извоз, няни, сиделки и др.);
3) отмена всех льгот для отдельных категорий страхователей с переходом на выделение им целевых субсидий из федерального бюджета (при наличии такой необходимости);
4) параметрические изменения структуры тарифа страховых взносов:
♦ отмена разделения тарифа на солидарную и индивидуальную части;
♦ придание тарифу в размере 22%, который уплачивается работодателями, солидарного характера;
♦ введение страхового взноса, уплачиваемого непосредственно из заработка застрахованных лиц 1967 года рождения и позднее, в размере 2-4%, который будет направляться на формирование пенсионных накоплений. За счет этой меры появится возможность перераспределить 2-4% тарифа, уплачиваемого работодателями, на финансирование текущих обязательств пенсионной системы;
5) введение повышенных тарифов страховых взносов за лиц, занятых на рабочих местах с вредными, тяжелыми и опасными условиями труда, которые имеют право досрочного выхода на пенсию до 10 и более чем на 10 лет ранее пенсионного возраста. С 2014 г. эти дополнительные тарифы могли бы составить 2 и 4% соответственно, с тем чтобы в течение 10-летнего переходного периода достигнуть 10 и 15%;
6) увеличение размера страхового взноса, уплачиваемого индивидуальными предпринимателями, адвокатами и нотариусами со стоимости страхового года. Ставка страховых взносов для них должна быть дифференцирована в зависимости от размера пенсии, на которую они рассчитывают. 30-летняя уплата взносов по минимальной ставке (0,19 средней заработной платы) обеспечит трудовую пенсию по старости на уровне 1,25 прожиточного минимума пенсионера, по максимальной ставке (0,24 средней заработной платы) — на адекватном уровне (0,4 средней заработной платы).
Когда сбалансированности пенсионной системы нельзя достигнуть за счет регулирования внутренних параметров, тогда, как показывает мировой опыт, подключаются внешние факторы. Один из способов финансовой стабилизации, способный дать реальный экономический эффект, заключается в последовательном сокращении и ликвидации скрытой оплаты труда. Следует напомнить, что в период 20002003 гг. величина скрытой оплаты труда постепенно снижалась с 59 до 45,5% фонда заработной платы (табл. 2). Но с 2006 г., после проведения налоговой реформы, снизившей ставки ЕСН в ПФР на 8%, доля скрытой оплаты труда вновь поднялась — до 54,4% в 2010 г. При этом ее удельный вес в ВВП рос на протяжении всех лет с 2000 г. начиная с 11,09 до 14,3% в 2010 г. [5].
Начисление взносов на скрытую оплату труда принесло бы в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации свыше 1,4 трлн руб., при том что дефицит в 2013 г. составит менее 1,1 трлн руб. Это позволит в пределах указанной суммы осуществить удвоенный размер индексации всех видов пенсий.
Таким образом, анализ показывает, что первоочередные меры по обеспечению финансовой устой-
Динамика скрытой оплаты труда
Показатели Год
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2012
Скрытая оплата труда, млрд руб. 810 994 1249 1496 1995 2551 3450 4450 5200 5790 6450
Фонд заработной платы, млрд руб. 1367 1972 2648 3291 3973 4948 6137 7984 10 242 10 607 11 795
Соотношение скрытой оплаты труда с фондом заработной платы, % 59,25 50,38 47,17 45,47 50,22 51,56 56,21 55,74 50,77 54,59 54,68
Доля скрытой оплаты труда в ВВП, % 11,09 11,11 11,54 11,33 11,72 11,80 12,82 13,38 12,60 14,91 14,28
чивости бюджета ПФР лежат не столько в самой пенсионной системе, сколько во внешних факторах. В первую очередь мы выделяем демографические, экономические и социально-трудовые, т. е. связанные, с одной стороны, с увеличением численности населения, способного к трудовой деятельности, а с другой — с более активным вовлечением всех секторов рынка труда в активное формирование собственных пенсионных прав на основе легализации заработной платы. Однако экономический эффект данного фактора проявится только в средне- или даже в долгосрочной перспективе.
Другой возможный вариант — покрытие дефицита пенсионной системы, связанного с невозможностью применения актуарного метода сбалансирования ее доходов и расходов, путем направления в ПФР трансфертов из федерального бюджета. Этот вариант достаточно распространен в мировой практике, но в случае его использования не решается политическая задача по прекращению роста дефицита бюджета ПФР.
Поэтому целесообразно рассмотреть возможность использования другого широко применяемого в мировой практике варианта — закрепление за ПФР помимо страховых взносов еще одного самостоятельного доходного источника, который не был бы связан с увеличением фискальной нагрузки на фонд оплаты труда организаций (например, части НДС). Он имеет как плюсы (возможность проводить регулярные индексации пенсий, исходя из роста доходов ПФР и не наращивая системного дефицита, отсутствие у работодателей мотивации к укрытию фонда оплаты труда и увода его в тень), так и минусы («размывание» фундаментальных принципов обязательного пенсионного страхования как особой системы страхования утраченного заработка работника).
В декабре 2012 г. была принята Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, в которой определены целевые ориентиры дальнейшего развития пенсионной системы: гарантирование социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения; обеспечение сбалансированности и долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы. Для успешной реализации Стратегии, в том числе и с учетом рассмотренных вариантов достижения этих целей, государство должно сохранять свою
к
функцию регулятора в российской пенсионной систе- i
ме, создавая благоприятные макроэкономические и < демографические условия в целях поддержания ее н
долгосрочной финансовой устойчивости. <
Литература
1. Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. № 2524-р.
2. Соловьев А. К. Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы России // Финансы. 2012. № 3. С. 1423.
3. Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса: Доклад Министерства здравоохранения и социального развития РФ. 2010: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// minzdrav.gov.ru/docs/mzsr/insurance/6.
4. Пенсионные системы после кризиса (май 2011): Обзор Центра макроэкономических исследований Сбербанка России: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// sberbank.ru/common/img/uploaded/files/pdf/press_center/ pens_syst.pdf.
5. Денисенко Е. Гадание на пенсионной гуще // Эксперт Северо-Запад. 2011. № 7 (503) от 21 февраля: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://expert.ru/north-west/2011/07/gadanie-na-pensionnoj-gusche.
References
1. The long-term development strategy of the pension system of the Russian Federation. Approved by the Decree of the RF Government of December 25, 2012 no. 2524-r. (In Russ.).
2. Solov'ev A. K. Strategiya dolgosrochnogo razvitiya pensionnoy sistemy Rossii [The long-term development strategy of the pension system in Russia]. Finansy, 2012, no. 3, pp. 14-23.
3. Analytical report "The results of the pension reform and long-term prospects for the development of the pension system of the Russian Federation considering the global financial crisis". The RF Ministry of Health and Social Development. November 26, 2010. Available at: http://minzdrav. gov.ru/docs/mzsr/insurance/6. (In Russ.).
4. Review of the Center for Macroeconomic Research of Sber-bank of Russia "Pension systems after the crisis" (May, 2011). Available at: http://sberbank.ru/common/img/uploaded/files/ pdf/press_center/pens_syst.pdf. (In Russ.).
5. Denisenko E. Gadanie na pensionnoy gushche [Making wild guesses on the pension system]. Ekspert Severo-Zapad, Feb. 21, 2011, no. 7 (503). Available at: http://expert.ru/north-west/2011/07/gadanie-na-pensionnoj-gusche/. (In Russ.).
