CC BY
46
УДК 323.1
© Д.Ц. Будаева
Государственное регулирование национального вопроса: нормативно-правовые аспекты
Статья посвящена анализу нормативно-правовых документов, регулирующих национальную политику современной России.
Ключевые слова: Конституция России, федеративный договор, федеральный закон, концепция.
© D.Ts. Budaeva
Government regulation of the national questions: legal aspects
The article analyzes the legal documents governing the national policy of modern Russia.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, federal contract, federal law.
После распада СССР всплеск движения за национальное самоопределение в форме самореализации национально-государственных образований стал принимать тревожные масштабы, а в некоторых случаях и угрожать целостности страны. Эти тревожные симптомы обусловили неотложность совершенствования национальной политики и важность подписания Федеративного договора, отдельные положения которого были включены в Конституцию страны, принятую 12 декабря 1993 г.
Авторы Конституции постарались максимально учесть опыт дезинтеграции федеративного государства, поэтому было подчеркнуто, что ее действие «имеет верховенство на всей территории Российской Федерации», «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории», а ее суверенитет «распространяется на всю ее территорию» (ст. 4). В Конституции Российской Федерации серьезное внимание уделено вопросам обустройства проживающих народов, проблемам межнационального согласия и взаимоуважения. В ней закреплен не только принцип равноправия граждан независимо от национальной принадлежности (ст. 19), но и право свободно определять и указывать свою национальную принадлежность. Провозглашается право каждого на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ст. 26).
По Конституции (ст. 29) не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть или вражду; запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства; запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Основной Закон Российской Федерации (ст. 68) гарантирует всем народам страны право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Еще до принятия Конституции Российской Федерации вопросы государственной языковой политики получили свое законодательное оформление в законе РСФСР, принятом от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской Федерации». Последующая редакционная поправка данного закона была внесена 5 июня 1998 г., а последняя - Федеральным Законом от 11 декабря 2002 г. №165-ФЗ [1]. В данном Законе большое внимание уделено вопросам использования языков в сфере официальных отношений, в частности в работе органов государственной власти, а также в определении соотношения общегосударственного и государственных языков. Государственная целостность, единство системы государственной власти предполагает установление и использование общегосударственного языка, которым признан русский язык, сыгравший первостепенную роль в формировании чувства исторического братства многонационального народа России, обеспечив действительное межнациональное общение. Эта его сущность четко определена в тексте Федерального закона о государственном языке Российской Федерации, принятого Государственной Думой Совета Федерации 20 мая 2005 г.: «Государственный язык Российской Федерации является языком, способствующим взаимопониманию, укреплению межнациональных связей народов Российской Федерации в едином многонациональном государстве. Защита и Поддержка русского языка как государственного языка Российской Федерации способствует приумножению и взаимообогащению духовной культуры народов Российской Федерации» [2].
В законе общегосударственный язык признан языком работы высших органов власти Российской Федерации, в том числе и законодательных.
Вместе с тем он предоставляет народным депутатам право использовать в работе государственные языки республик, а в случае необходимости любой другой язык, обеспечив перевод на общегосударственный язык (ст. 11). Реализация принципов равноправия и самоопределения народов, лежащих в основе федеративного устройства страны, в сфере языковых отношений нашла свое выражение в закреплении за республиками права устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с общегосударственным языком. В настоящем законе предусмотрено опубликование текстов федеральных законов и иных правовых актов как на общегосударственном языке, так и на государственных языках республик в составе Российской Федерации (ст. 12). Здесь же регулируются вопросы использования языков при проведении выборов, референдумов (ст. 14), при делопроизводстве и в правоохранительной деятельности (ст. 18). Предусмотрено использование общегосударственного языка в высших федеральных правоохранительных органах, а в правоохранительной практике республик разрешается использование как общегосударственного, так и государственного языка соответствующих республик. Лицам, участвующим в деле и не владеющим общегосударственным языком, гарантируется право выступать в суде на родном языке и предоставление переводчика.
В федеральном законе «О языках народов Российской Федерации» закрепляются равные права всех языков народов России на их сохранение и развитие, все они пользуются поддержкой государства (ст. 3), вводится система гарантий как прав этнических общностей, так и индивидуальных прав личности в сфере языковых отношений. Согласно ст. 4 настоящего Закона языки народов России пользуются защитой государства. Органам всех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) вменена обязанность обеспечить их социальную, экономическую и юридическую защиту.
Закон «О языках народов Российской Федерации» (ст. 9) и Закон Российской Федерации «Об образовании» (ст. 6), принятый 10 июля 1992 г. предоставляют право на получение основного общего образования на родном языке. Эти статьи названных Законов предоставляют право на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставленных системой образования.
Следующим важным нормативно-правовым документом, принятым еще до обнародования Основного Закона России и способствующим совершенствованию национальной политики страны, является закон «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», принятый 9 октября 1992 г. В нем предусмотрено право народов и иных этнических общностей на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение исконной культурно-исторической среды обитания. В законе закрепляется право за всеми национальностями, компактно проживающими вне своих государственных
образований или не имеющими своей государственности, на культурно-национальную автономию (ст. 21).
Таким образом, еще до принятия основного Закона Российской Федерации многие вопросы национальной политики получили должную проработку в ряде законов России, что во многом и облегчило разработку новой Конституции страны. После принятия Конституции Российской Федерации значительным шагом в деле конкретизации конституционных основ и реализации общепризнанных принципов международного права в национальном вопросе стало принятие 15 июня 1996 г. «Концепции государственной национальной политики Российской Федерации» [3], которая была утверждена Указом Президента Российской Федерации. В разработке «Концепции государственной национальной политики Российской Федерации» активное участие принимали ведущие политологи и этнологи страны (Р.Г. Абдулатипов, В.А.Михайлов, В.А. Тишков, В.Ю.Зорин и др.), которые в течение нескольких лет, объединившись в рамках Всероссийского движения «Сотворчество народов во имя жизни (Сенежский форум)», через перипетии согласования с федеральными министерствами и ведомствами сумели доказать значимость данного документа для сохранения целостности российской государственности.
Данная Концепция получила широкий общественный резонанс, нейтрализовав радикальные настроения национальных партий и движений, жестко критиковавших государственную власть России за недостаточное внимание к национальным вопросам.
Концептуальный подход к пониманию и реализации государственной национальной политики России предполагал важность согласования этнических интересов с общепризнанными и общегосударственными интересами развития всего российского общества, а также настоятельность своевременного и тщательного учета этнических интересов всех народов и национальных групп, проживающих на территории страны. В соответствии с концептуальными положениями национальная политика должна исходить из основополагающих принципов, которыми обязаны руководствоваться все органы государственной власти и органы местного самоуправления. Под принципами национальной политики понимаются основополагающие правила и нормы, которые вытекают из мирового опыта и из существа международных документов по национальным вопросам, подписанных Россией, а также из исторических особенностей многовекового развития страны, из современных реалий Российской Федерации.
В «Концепции государственной национальной политики Российской Федерации» к основным принципам государственной национальной политики отнесены:
- развитие федеративных отношений, обеспечивающих самостоятельность субъектов;
- сохранение исторически сложившейся целостности, единства Российской Федерации;
- равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его расы, языка, отношения к религии, принадлежности к социальным группам и общественным объединениям;
- гарантия прав малочисленных народов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации;
- право каждого гражданина определять и указывать свою национальную принадлежность без всякого принуждения;
- содействие развитию национальных культур и языков народов Российской Федерации;
- своевременное и мирное разрешение противоречий и конфликтов;
- запрещение деятельности, направленной на подрыв безопасности государства, возбуждение социальной, расовой, национальной и религиозной розни, ненависти или вражды.
Для решения конкретных задач в сфере национальной политики и обеспечения поступательного развития в сфере межнациональных отношений 22 февраля 1997 г. Постановлением Правительства Российской Федерации принят План первоочередных мероприятий по реализации «Концепции государственной национальной политики Российской Федерации». Данный документ был подготовлен Министерством Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами и с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Данным планом было предусмотрено:
- подготовка нормативных правовых актов (законов) по проблемам совершенствования федеративного устройства и гармонизации национальных отношений;
- разработка и реализация федеральных и региональных программ по социально-экономическому и национально-культурному развитию субъектов Российской Федерации и отдельных народов России;
- разработка неотложных мер по стабилизации этнополитической ситуации в стране и отдельных регионах;
- научно-аналитическое обеспечение Плана первоочередных мероприятий по реализации Концепции;
- информационное и кадровое обеспечение реализации государственной национальной политики [4].
Этим же документом, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации поручалось при разработке федерального бюджета предусматривать отдельной строкой выделение денежных средств на финансирование Плана первоочередных мероприятий, а также внести в бюджетную классификацию самостоятельный раздел.
Практически параллельно с «Концепцией государственной национальной политики Российской Федерации» шла работа над законопроек-
том «О национально-культурной автономии» [5], который был принят в мае 1996 г.
Национально-культурная автономия (НКА) как теория возникла еще в среде австрийской социал-демократии. Австрия как многонациональное государство постоянно сталкивалась с необходимостью решения национальных проблем, особенно проблем национальных меньшинств. И в конце XIX в. австро-венгерские марксисты О. Бауэр и Р. Шпрингер разработали концепцию, в которой исходили из того, что национально-культурная общность гораздо теснее и сильнее охватывает современного человека, чем узы религиозной жизни, национальное самоуправление должно опираться на публичное управление, а государством должны делегироваться НКА определенные полномочия [6]. В соответствии с данным тезисом носителем и источником национальных прав служат не территории, а сами нации и индивидуумы, которые в большинстве случаев расселены рассеянно и нуждаются в сотрудничестве. Данная идея была подхвачена определенными политическими силами России (меньшевиками, трудовой группой, к которой принадлежал будущий глава Временного правительства А.Ю. Керенский, бундовцами и т.д.), но не нашла поддержку среди большевиков, ибо она не соответствовала концептуальным основам построения советского государства, которые отстаивали В.И. Ленин и И.В. Сталин. Поэтому в течение длительного времени тема была закрытой. В.И. Ленин, критикуя НКА, указывал, что лозунг о создании национально-культурной автономии (в рамках которой объединялись бы пролетариат и буржуазия одной нации, разделял бы пролетариат разных наций) служит обманом рабочих, призраком культурного единства наций
[7].
В условиях перестройки российского общества в связи с расширением понимания того, что законодательство в сфере национальной политики нуждается в существенном совершенствовании, а также в целях упреждения угрозы дезинтеграции СССР в 1990 г. был принят закон «О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР». Данный закон впоследствии послужил важной основой закона «О национально-культурной автономии», актуальность разработки которого обусловлена многими факторами, главными из которых являются следующие:
- в соответствии с существующим административно-территориальным устройством только примерно пятая часть российских народов имела свои национально-территориальные образования, которые в более поздний период сокращались в связи с укрупнением субъектов Российской Федерации;
- расселение многих российских народов не совпадало с границами национально-территориальных образований;
- разрозненно живущие этносы нуждались в этнической интеграции;
- многие народы, проживающие в современной России, имели государственные образования в дальнем и ближнем зарубежье, поэтому шел активный поиск установления с ними различных контактов и т.д.
На этапе принятия закона «О национально-культурной автономии» острая дискуссия развернулась относительно фактического статуса этих автономий, их финансирования, а также их места в конституционном процессе, соответствия законопроекта международным обязательствам России по защите национальных меньшинств. Острота дискуссий во многом была обусловлена необходимостью приведения в соответствие существующего национально-территориального и нарождающегося экстерриториального принципов управления.
В федеральном законе «О национально-культурной автономии» дано четкое определение понятия «национально-культурная автономия». НКА -«это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов самобытности, развития языка, образования, национальной культуры» [8]. Значимость НКА как вида добровольной общественной организации заключается в том, что она является элементом нарождающегося гражданского общества. После принятия данный закон неоднократно обсуждался, дополнялся, при этом учитывался практический опыт работы НКА.
Важным вопросом, связанным с деятельностью НКА, является финансовый вопрос, ибо любая политика, в том числе и национальная, должна иметь финансовую составляющую. В связи с тем, что в государственном бюджете на 2008-2010 гг. отдельной строкой предусматривалось выделение средств на национальную политику, внесли изменения в закон «О национально-культурной автономии», в соответствии с которыми федеральные НКА получили право финансироваться из федерального бюджета, а региональные - из регионального бюджета.
Итак, заключение федеративного договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации», принятие ряда важных законодательных документов, среди которых особые места занимают «Конституция Российской Федерации», «Концепция государственной национальной политики», федеральный закон «О национально-культурной автономии» и т.д., направили в стабилизирующее русло межнациональные отношения народов, проживающих на территории страны. Тем не менее в деле реализации законодательных инициатив наблюдались некоторые трудности, в определенной мере обусловленные нескоордини-рованностью совместных усилий законодательных и исполнительных органов власти, направленных на обеспечение межнационального и межконфессионального согласия народов нашей страны. Существенной причиной этого служит частота реорганизации органов управления, функ-
ционирующих в системе исполнительной государственной власти федерального уровня и регулирующих межэтнические отношения и национальную политику в целом.
Большие ожидания в деле совершенствования межнационального согласия были связаны с разработкой и реализацией адресных нормативно-правовых документов, к числу которых относится Федеральная целевая программа «Формирование установок толерантного сознания и профилактики экстремизма в российском обществе», принятая 25 августа 2001 г. Правительством Российской Федерации [9]. Актуальность принятия данной программы во многом была продиктована проявлением нетерпимости в условиях социального расслоения населения России.
Учитывая особую значимость и эффективность формирования толерантного менталитета в период социализации личности, заказчиком и координатором исполнения Федеральной целевой программы (ФЦП) выступило Министерство образования Российской Федерации. В соответствии с ФЦП технологии и методы формирования толерантности и профилактики экстремизма в основном сводились к мониторингу межнациональных отношений, изданию научных работ, проведению конференций, разработке соответствующих учебных программ и т.д. Однако эта программа в процессе административной реформы вкупе с большим числом других программ была закрыта Правительством РФ.
К числу адресных нормативно-правовых документов, разработанных в русле национальной политики, относятся федеральные законы, регулирующие жизнедеятельность коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока [10], которые базируются на положениях различных международных нормативно-правовых документов: Конвенции МОТ от 1957 г. №107 «О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах», Конвенции МОТ от 1989 г. №169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств и т.д.
Принятие нормативно-правовых документов, регулирующих жизнедеятельность коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, было направлено на исправление предыдущих ошибок и означало переход на признание прав национальных меньшинств. В этой связи следует отметить, что за годы советской власти зачастую умалчивались проблемы национальных меньшинств, что было обусловлено искусственным сокращением числа наций. В 1936 г. в итогах переписи было зафиксировано 63 национальности, а в 2002 г. в листах всероссийской переписи фигурировало 182 народа [11]. Причем подавляющее большинство из них являются коренными жителями России и тем отличаются от граждан многих других стран, например США, где люди разных национальностей имеют свою прародину и для них возможна реэмиграция, что имело место после великой депрессии 30-х гг. ХХ в.
Сокращение общего числа национальностей приводило к сокращению вложений, направленных на развитие национальной политики, ибо на-
циональные меньшинства, не вошедшие в реестр народов, оставались без государственной поддержки.
Таким образом, анализ национальной политики России в условиях трансформационных перемен общества показал, что важным положительным итогом стало создание нормативно-правовой базы для решения задач, стоящих перед государством по обеспечению условий равноправного развития и сотрудничества российских народов, а также принятие международных обязательств по защите прав национальных меньшинств.
Литература
1. Закон РФ «О государственном языке Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005.- №23. - Ст. 2199.
2. Роль многонационального народа России и значение русского языка в укреплении государственной целостности Российской Федерации. Этнокультурный аспект [Электронный ресурс]. URL: www.minregion.ru. - С. 103.
3. Концепция государственной национальной политики Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №25. - Ст. 3010.
4. Постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по реализации Концепции государственной национальной политики Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - №10. - Ст. 1171.
5. Закон РФ «О национально-культурной автономии» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №25. - Ст. 2965.
6. Национально-культурная автономия и объединения. Антология. - Т. 1. -М., 1995. - С. 73-75.
7. Ленин В.И. Тезисы по национальному вопросу // ПСС. - М.: Политиздат, 1962. - Т. 23. - С. 209.
8. Закон РФ «О национально-культурной автономии» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №25. - Ст. 2965.
9. URL: www.consultant:version. prof
10. Закон РФ «О недрах» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №1995. - №10. - Ст. 823; Закон РФ «О животном мире» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №17. - Ст. 1462; Закон РФ «Об особо охраняемых природных территориях» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №19. - Ст. 1024; Закон РФ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - №18. - Ст. 2208; Закон РФ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - №30. - Ст. 3122; и др.
11. Национальный состав и владение языками, гражданство. - Т. 4, кн. 1. -С. 7-24.
Будаева Дарима Цырендоржиевна, кандидат политических наук, старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления Бурятского государственного университета, darb@rambler.ru
Budaeva Darima Tsyrendorzhievna, candidate of political sciences, Department of government and municipal management, Buryat State University, darb@rambler.ru
